CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 janvier 2006
Composition
Recourant
A., à X.,
Autorité intimée
Centre social régional de Nyon-Rolle, à Nyon,
Autorité concernée
Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne,
Objet
Aide sociale
Recours A.________contre décision du Centre social régional de Nyon-Rolle du 29 juin 2004 (remboursement des prestations d'aide sociale perçues indûment et retenue de 200 francs sur les prestations d'avril et mai 2004)
Vu les faits suivants
A. Né le 26 septembre 1946, M. A., marié, est domicilié à X. avec ses deux filles, dont la cadette, B.________, est encore à sa charge. Son fils, marié, vit avec sa femme et leur enfant sous le même toit.
B. A la suite d’un accident de circulation survenu en janvier 2001, M. A.a touché des indemnités de l’assurance C. jusqu’au 31 décembre 2002, à raison de 5'231 francs par mois. Sans ressource, il a ensuite sollicité l’aide sociale.
Par décision du 12 mars 2003, le Centre social régional de Nyon-Rolle (ci-après : le CSR) a octroyé l’aide sociale à M. A.________à partir du 1er février 2003, à raison de 2'252,50 francs par mois. Le 17 mars 2003, ce montant a été ramené à 2'080 francs, de manière à tenir compte de la présence du petit-fils de l’intéressé dans le même ménage.
C. Le 28 novembre 2003, la Fondation collective LPP de la D.________ a reconnu à M. A.une incapacité de gain totale pour la période du 1er mai au 31 décembre 2003 et lui a octroyé pour cette période une rente d’invalidité de 7'756,80 ainsi que deux rentes pour enfants de personnes invalides de 1'331,50 chacune. Le 19 janvier 2004, cette institution lui a octroyé une rente d’invalidité de 2'908,80 francs et une rente pour deux enfants de 998,60 francs, pour la période du 1er janvier au 31 mars 2004. A la demande de l’intéressé, elle lui a versé l’ensemble des rentes précitées, soit 14'327,20 francs, sur son compte bancaire au Crédit Suisse, en date du 28 janvier 2004. Le 30 mars 2004, une rente de 3’907,40 francs (rente trimestrielle) a été versé sur le compte bancaire de l’intéressé par la D., pour les mois d'avril, mai et juin 2004.
M. A.________n’a pas informé immédiatement le CSR du versement de ces montants.
D. Le 1er avril 2004, le CSR a eu connaissance du premier versement de la D.________ à la lecture des extraits de compte bancaire fournis par M. A.. Quinze jours plus tard, il a demandé à ce dernier par écrit, de signer une cession en sa faveur sur d'éventuels versements ultérieurs de la D.. L’intéressé l'a signée, mais ne l’a pas remise au CSR.
Le 29 avril 2004, lors d’un entretien au CSR, il a été demandé à l'intéressé de présenter des décomptes bancaires mensuels afin de pouvoir calculer l’aide sociale à verser éventuellement en complément de son revenu.
E. Le 30 avril 2004, l’aide sociale versée en faveur de M. A.________et de sa famille a été augmentée à 2'452,50 francs à partir du 1er avril 2004, en raison du changement de domicile de la fille aînée. Pour ce dernier mois, le CSR a alors versé à l’intéressé un complément d’aide sociale de 172,50 francs, après déduction de 200 francs à titre de remboursement pour un montant perçu à tort, « dans l’attente d’une proposition de remboursement».
F. Lors d’un entretien du 3 juin 2004, le CSR a pris connaissance du second versement de la D.________ (3'907 fr. 40). Le lendemain, M. A.a transmis au CSR la cession qu'il avait signée le 16 avril 2004, sans fournir toutefois le décompte des versements de la D. demandé. Le CSR s’est donc adressé directement à cette institution.
Le 18 juin 2004, un montant de 950,05 francs à titre d'aide sociale a été versé à M. A.________en complément d’un tiers de la rente reçue le 30 mars 2004, après déduction de 200 francs « en attente d’une proposition de remboursement ».
G. Le 29 juin 2004, à réception du décompte de la D.________, le CSR a informé M. A.________qu’il avait déclaré tardivement sa rente d’invalidité et qu’il avait ainsi perçu à tort le montant de 18'234,60 francs depuis le 1er février 2003. Il lui a également demandé de retourner une reconnaissance de dette pour le montant précité.
Le 15 juillet 2004, M. A.________a répondu au CSR qu’il ne comprenait pas la provenance de cette dette de 18'234,60 francs, s’est étonné des faibles montants qui lui avaient été versés pour les mois d’avril, mai et juin 2004 et s’est engagé à rembourser le montant précité à raison de 100 francs par mois à condition d'obtenir des explications convaincantes sur son bien-fondé. Il a néanmoins retourné au CSR la reconnaissance de dette signée.
Le 19 juillet 2004, le CSR a fourni à M. A.________les explications suivantes :
« (…)
Le versement du mois de mai 2004 de Fr. 950.05 se compose de la manière suivante :
Aide sociale vaudoise Fr. 2'452.50
./. 1/3 de votre rente Fr. 1'302.45
./. retenue ASV Fr. 200.--
Total Fr. 950.05
Le versement du mois de juin 2004 a été effectué le 08.07.2004, pour un montant de Fr. 2'452.50, sous déduction de Fr. 200.--, dans l’attente d’une réponse de votre part.
De plus, nous vous confirmons que nous avons tenu compte des revenus que vous avez reçu le 28.01.2004 : Fr. 14'327.20 et le 30.03.2004 : Fr. 3'907.40 pour un total de Fr. 18'234.60.
Par ailleurs, nous prenons note de votre proposition de remboursement, à savoir
Fr. 100.-- par mois, dès le 01.07.2004.
(…) »
H. Selon les extraits 2004 de la comptabilité du CSR et du compte bancaire de M. A.________, l'aide sociale a été versée à ce dernier de la manière suivante:
Date versement
Montant
Mois concerné
26 janvier
2'228.05
Janvier
27 février
2'280.00
Février
26 mars
2'280.00
Mars
27 avril
2'080.00
Avril
10 mai
172.50
Avril
21 juin
905.05
Mai
9 juillet
2'252.50
Juin
26 juillet
2'352.50
Juillet
26 août
2'352.50
Août
I. Le 28 juillet 2004, M. A.a recouru contre la décision du CSR du 29 juin 2004, concluant implicitement à son annulation. Il fait valoir en substance que les sommes reçues de la D. ont été dépensées pour rembourser les personnes qui lui avaient prêté de l’argent en 2003. Il ajoute que durant toute l’année 2003, il a touché l’aide sociale à raison de 2'080 francs par mois au lieu de 2'252,50 francs. Il se plaint enfin de ne pas avoir reçu les montants auxquels il avait le droit depuis janvier 2004. Le reste de son argumentation sera repris plus loin dans la mesure utile.
Dans sa réponse du 25 août 2004, le CSR rappelle les faits qui ont conduit à la décision attaquée. Il ajoute que M. A.________a trompé l’autorité par des déclarations incomplètes sur sa situation financière, commettant "une infraction pénalement punissable". Il précise que 1'302,45 francs ont déjà été remboursés sur l’aide sociale de mai 2004 et que 800 francs ont été retenus de la même manière de mai à août 2004.
M. A.________n’a pas déposé de mémoire complémentaire.
Le 12 septembre 2005, le CSR a informé le Tribunal administratif que, M. A.________bénéficiant des prestations de l'assurance-invalidité depuis le 1er juin 2005, un rétroactif lui avait été versé, réduisant la dette de l'intéressé à 824 fr. 45.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
En vertu de l'article 3 LPAS, l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Celles-ci sont subsidiaires à l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er LPAS) ainsi qu'aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (ci-après : le DPSA ou le Département), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).
Le Service de prévoyance et d'aide sociales a établi des directives réunies sous le titre "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après: le Recueil). Selon leur chiffre II-12.1, sont à prendre en considératon dans les ressources les rentes de caisses officiels ou privées (AVS; AI; CNA; AFM; APG; PC; etc.), les caisses de pension, les produits d'usufruit, d'immeuble et de fortune, les indemnités journalières de l'assurance-maladie et de l'assurance chômage, ainsi que d'autres prestations sociales .
En l'occurrence, le 28 novembre 2003, la D.________ a reconnu au recourant une incapacité de gain totale depuis mai 2003 et lui a versé, rétroactivement, une rente d'invalidité de 18'234.60 francs pour la période du 1er mai 2003 au 31 mars 2004, période durant laquelle il bénéficiait déjà de l'aide sociale. Or, si cette rente lui avait été alors versée, elle aurait servi à couvrir une partie de ses besoins et seul le solde lui aurait été versé à titre d'aide sociale (comme l'a d'ailleurs fait le CSR pour mai 2004; v. sa lettre du 19 juillet 2004). Le recourant a ainsi bénéficié d'une aide de 18'234.60 francs à laquelle il n'avait pas droit; il était donc tenu de la rembourser.
Dans un tel cas, le SPAS est l'autorité compétente pour réclamer, par voie de décision, le remboursement des prestations (art. 26 al. 1 LPAS). Toutefois cette procédure n'empêche pas le CSR de communiquer au préalable à l'intéressé le montant dû et de lui proposer la signature d'une reconnaissance de dette ainsi que des modalités de paiement (v. art. 16 du règlement du 18 novembre 1977 d’application de la LPAS). Une telle démarche, non contraignante, ne prend pas la forme d'une décision. Il est en effet loisible à l'intéressé de ne pas signer la reconnaissance de dette et d'attendre une décision formelle du SPAS, afin de pouvoir la contester par voie de recours. Ainsi, le recours dirigé contre la communication du montant litigieux n'est pas recevable, puisqu'il ne s'agit pas d'une décision formelle. Au demeurant, dans la mesure où le recourant a signé le 15 juillet 2004 une reconnaissance de dette en faveur du CSR pour le montant précité, il n'y avait pas lieu pour le SPAS de fixer par voie de décision la somme à rembourser.
Il ne reste finalement qu'à examiner la retenue de 200 francs par mois sur l'aide versée au recourant, mesure qui ne peut résulter cette fois que d'une décision formelle.
a) Selon l’art. 23 LPAS, la personne est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l’aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière, ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie. L’art. 21 RPAS précise que le BRAPA est en droit d’exiger toutes informations sur la situation financière du requérant et celui-ci doit fournir toutes pièces utiles, notamment une copie de sa déclaration fiscale et de son bordereau d'impôt. L’autorité doit ainsi entreprendre toutes les recherches et requérir toutes les informations utiles, ainsi que la production de documents permettant d’attester que toutes les conditions permettant l’octroi de l’aide sociale sont remplies. En contrepartie, il appartient à la personne aidée de collaborer pleinement aux demandes d’information requises par l’autorité. En effet, il n’appartient pas à l’autorité saisie d’une demande d’aide sociale d’établir un tel besoin d’aide. Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoire, impliquant que l’autorité est tenue de se fonder sur des faits réels qu’elle est tenue de rechercher, ce principe n’est pas absolu. Ainsi, lorsqu’il adresse une demande à l’autorité dans son propre intérêt, l’administré, libre de la présenter ou d’y renoncer, doit la motiver et apporter les éléments établissant l’intensité de son besoin ainsi que son concours à l’établissement des faits ayant trait à sa situation personnelle qu’il est mieux à même de connaître (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.2.6.3.0; Tribunal administratif arrêt PS 2001/0117 du 25 juin 2001 confirmé par arrêt TFA du 19 février 2002 dans la cause C 21/01 ; arrêts PS 2003/0033 du 15 mai 2003, PS 2003/0149 du 6 mai 2004).
b) Au chiffre II-14.0 du Recueil, on lit que des manquements du bénéficiaire de l'aide sociale, tels que la dissimulation de ressources ou le refus d'un emploi convenable, peuvent être sanctionnés par une réduction ou une suppression de prestations circonstancielles ou du forfait 2 "puis enfin (par) une réduction maximum de
15 % du forfait 1". Ce passage fait suite à la jurisprudence retenant que l’aide sociale ne pouvait pas être supprimée totalement – comme le laisse entendre la lettre de l’art. 23 al. 1 LPAS - mais qu’elle pouvait seulement être réduite, cela de manière à respecter la garantie constitutionnelle du minimum d’existence.
Pour être complet, il convient de rappeler que les normes de la Conférence suisse des institutions d'actions sociales (ci-après: CSIAS) tentent de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de proportionnalité en cette matière (sous let. A.8.3). Elles indiquent que les réductions suivantes sont possibles de façon graduée et en les combinant :
refus d'accorder, réduction ou annulation de prestations circonstancielles;
refus d'accorder, réduction ou annulation du forfait II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à douze mois, après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de douze mois;
réduction enfin du forfait I d'un maximum de 15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs particuliers de réduction sont constatés (manquement grave aux devoirs, obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves, récidive).
Au surplus, selon ces normes CSIAS, des réductions plus étendues seraient sans fondement, voire contraires à la garantie du minimum d'existence.
c) En n'annonçant pas les montants qu'il avait obtenus de la D.________, le recourant n'a pas respecté son obligation d'informer le CSR de tout changement étant de nature à influencer ses prestations. Il ne soutient d'ailleurs pas le contraire. Dans un tel cas, l'autorité intimée est fondée à prendre des sanctions, sous la forme notamment d’une réduction de l'aide sociale. En l'espèce, elle s'est montré relativement clémente, puisqu'elle s'est contentée de retenir un montant de 200 fr. par mois, en déduction de la dette du recourant. On ne saurait lui reprocher d'avoir ainsi pris à l'encontre du recourant une sanction moins sévère que celles prévues dans le Recueil.
Le recourant se plaint de n'avoir touché que 2'080 francs durant toute l’année 2003 par mois au lieu de 2'252,50 francs et de ne pas avoir reçu les montants auxquels il avait le droit depuis janvier 2004 (2'228,05 francs en janvier, 2'280 francs en février et mars, 0 franc en avril, 172,50 francs en mai, 950 francs en juin).
En ce qui concerne les versements de février 2003 à mars 2004, le recourant s'en tient à tort à la décision du 12 mars 2003, qui ne tenait pas compte de la présence de son petit-fils dans son ménage, présence qu'il n'avait pas annoncée. Or, pour combler cet ommission, une nouvelle décision a été rendue le 17 mars 2003, fixant l'aide à 2'080 francs, décision contre laquelle il n'a pas recouru à l'époque et qui est entrée en force. Dès avril 2004, ce montant a été augmenté à 2'452.50 francs en raison de départ du domicile de sa fille aînée. Il ressort des extraits du compte bancaire du recourant que ce dernier a touché 2'252.50 francs pour avril et juin, et 905.05 francs pour mai. 200 francs ont été retenus chaque mois en vue d'une proposition de remboursement du montant, qui, comme on l'a vu, était réclamé à juste titre. Quant à l'aide du mois de mai, elle tient compte de la rente perçue par le recourant (v. lettre du CSR du 19 juillet 2004). On s'étonne toutefois que cette rente, d'une part, n'ait été prise en considération que pour le mois de mai alors qu'elle a été versée pour trois mois, et que, d'autre part, l'autorité intimée la considère plus tard comme un remboursement partiel de la dette de l'accusé (v. réponse du 25 août 2004). Quoi qu'il en soit, cela n'a aucune influence sur l'issue du recours.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision du Centre social régional de Nyon-Rolle du 29 juin 2004 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
san/kl/Lausanne, le 19 janvier 2006
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint