CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 décembre 2004
Composition
M. Etienne Poltier, président; Mme Dina Charif Feller et Mme Isabelle Perrin, assesseurs . Greffier: Pierre-Yves Brandt
recourante
A. X.-Y., à Z.________, représenté par DAS Protection Juridique SA, à Lausanne 16 Malley,
autorité intimée
Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne,
I
autorités concernées
Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne,
Office régional de placement de la Riviera, à Vevey,
Objet
Indemnité de chômage
Recours A. X.-Y. contre décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 9 juin 2004 (inaptitude au placement faute de solution de garde pour enfant)
Vu les faits suivants
A. Après une première période de chômage qui s'est achevée le 11 février 2002, A. X.-Y. a travaillé comme femme de ménage. Son contrat à durée déterminée a pris fin le 20 juin 2003.
Elle a revendiqué le droit aux prestations de l'assurance-chômage à partir du 23 juin 2003, en se déclarant disposée à prendre une activité à plein temps. Un deuxième délai-cadre d'indemnisation allant du 23 juin 2003 au 22 juin 2005 lui a été ouvert.
B. Le 24 juin 2003, A. X.-Y. a participé à une séance d'information centralisée mise sur pied par l'ORP. A cette occasion, elle a notamment été renseignée sur la notion d'aptitude au placement. Le lendemain, elle a été reçue par le conseiller de l'ORP en charge de son dossier avec qui elle a rempli la check-list "examen de l'aptitude au placement", document comportant en particulier des rubriques relatives à la maternité.
Un second rendez-vous à l'ORP, agendé pour la période du 10 au 18 août 2003 a été repoussé au 27 août 2003 à la demande de A. X.-Y. qui se trouvait en vacances à cette période. N'ayant pas pu avoir lieu à cette date en raison d'une absence du conseiller, il a été renvoyé au 16 octobre 2003.
C. A. X.-Y. a accouché le 12 octobre 2003. Elle a été hospitalisée du 10 au 18 de ce mois.
A partir de cette date, elle a bénéficié de quarante indemnités journalières spécifiques après accouchement versées du 20 octobre au 12 décembre 2003.
Pour le surplus, les formulaires de rescension mensuels montrent que des recherches d'emploi ont été effectuées sans interruption durant les mois d'octobre 2003 à janvier 2004.
D. A. X.-Y. a rencontré le conseiller de l'ORP le 12 janvier 2004. A cette occasion, elle lui a annoncé qu'elle n'avait aucune solution de garde immédiate pour son enfant. Un nouvel exemplaire de la check-list "examen de l'aptitude du placement" a été rempli en ce sens et contre-signé par l'intéressée.
Par courrier 14 janvier 2004, l'ORP lui a fait savoir qu'il allait être amené à statuer sur son aptitude au placement et l'a invité à produire des pièces relatives à la prise en charge de son enfant. Lors de l'entretien, qui s'est tenu le 26 janvier 2004, A. X.-Y. a déclaré avoir trouvé deux mamans de jour, qui étaient prêtes à garder son enfant durant toute la semaine. Elle a encore précisé avoir pris des dispositions pour être disponible, quand bien même la période d'allaitement n'était pas terminée. A l'appui de ses dires, elle a produit une attestation établie le 23 janvier 2004 et ainsi libellée:
"Je soussignée Mme B., 1********, à Z., déclare pouvoir garder l'enfant de Mme A. X.________, dès le 26.01.2004, et ce 3 jours par semaine"
Le 4 février 2004, elle a déposé une autre attestation signée par la seconde maman de jour le 29 janvier 2004, dont la teneur est la suivante:
"Je soussignée C., 2********, à Z., déclare pouvoir garder l'enfant de Mme A. X.________, dès le 1.02.04, et ce 2 jours par semaine"
Par décision du 10 février 2004, l'ORP a déclaré A. X.-Y. inapte au placement pour la période du 13 décembre 2003 au 25 janvier 2004, au motif qu'elle n'avait pas prouvé avoir trouvé une solution de garde pour son enfant.
E. Par acte du 17 mars 2004, A. X.-Y. a fait opposition à cette décision en concluant à ce que son aptitude au placement soit reconnue pour la période litigieuse. A l'appui de ses moyens, elle a produit deux nouvelles attestations datées du 19 février 2004, ainsi libellées:
"Je soussignée, C., av. 2********, à Z., certifie formellement par la présente avoir été disponible dès le 13 décembre 2003 afin de garder l'enfant de Mme A. X.________, et ce 2 jours par semaine.
Je soussignée, B., 1********, à Z., certifie formellement par la présente avoir été disponible dès le 13 décembre 2003 afin de garder l'enfant de Mme A. X.________, et ce 3 jours par semaine."
Le 9 juin 2004, le Service de l'emploi a rejeté l'opposition de l'assurée et maintenu la décision entreprise. Il a considéré qu'elle n'était pas apte au placement durant la période litigieuse et que les attestations produites ne pouvaient être tenues pour conformes à la vérité.
F. Par acte du 11 juillet 2004, A. X.-Y. a recouru à l'encontre de cette décision auprès du Tribunal administratif en concluant, avec suite de dépens, à ce que son aptitude au placement soit reconnue pour la période allant du 13 décembre 2003 au 26 janvier 2004.
Le Service de l'emploi a conclu au rejet du recours et au maintien de la décision entreprise dans une correspondance du 27 juillet 2004.
Par courrier du 29 juillet 2004, l'ORP a déclaré faire sienne la décision rendue par l'autorité intimée.
A la requête du juge instructeur, l'ORP a déposé des observations complémentaires en date du 21 octobre 2004. La recourante a fait de même en date du 8 novembre 2004.
Considérant en droit
a) En vertu de l'art. 27 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (RS 830.1; ci-après la LPGA), les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations, dans les limites de leur domaine de compétence. L'alinéa 2 de cette disposition prévoit que chacun a le droit d’être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Dans le domaine de l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a OACI, également entré en vigueur le 1er janvier 2003, en vertu duquel les organes d’exécution renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure d’inscription et leur obligation de prévenir et d’abréger le chômage.
Sous l'empire de l'ancien droit, le Tribunal fédéral des assurances a eu l'occasion de considérer que l'on ne pouvait déduire du principe constitutionnel de la protection de la bonne foi un devoir étendu des autorités de renseigner, de conseiller ou d'instruire, sous peine de rendre l'exercice de l'activité administrative pratiquement impossible. Il n'était dérogé à ce principe que si la loi prévoyait une obligation formelle de renseigner (DTA 2000 n° 20 p. 98; ATF 113 V 66 cons. 2). A la lumière de ce principe, il a jugé que les organes de l'assurance-chômage n'avaient pas l'obligation de fournir des renseignements de leur propre chef, c'est-à-dire de manière spontanée, sans avoir été sollicités par l'assuré. Il a ainsi nié le grief de violation d'une obligation de renseigner générale, en l'absence de circonstances particulières qui obligeraient l'administration à fournir des renseignements dans une mesure plus étendue que celle qui découle de la loi (ATF C 282/03 du 12 mai 2004 cons. 4.1). En réalité, il n'existait aucune disposition qui, par son caractère général, s'apparentait à l'art. 27 LPGA (R. Spira, Du droit d'être renseigné et conseillé par les assureurs et les organes d'exécution des assurances sociales, in SZS 2001, p. 524, spéc. p. 529). Pour le surplus, la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances rappelait le principe selon lequel nul ne saurait tirer avantage de sa propre ignorance du droit (ATF 111 V 402 cons. 3; 110 V 334 cons. 4).
Le devoir d'information institué par l'art. 27 al. 1 LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées. Il doit leur permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux. (U. Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 7-9, ad art. 27, p. 317). Cette disposition peut être comprise comme une obligation générale et permanente de renseigner indépendante de la formulation d'une demande par les personnes intéressées. Elle sera notamment satisfaite par le biais de brochures, fiches ou instructions (FF1999 II/2 p. 4229). Quant aux conseils prévus par l'art. 27 al. 2 LPGA, ils pourront être dispensés oralement ou par écrit, l'assuré étant en droit d'exiger un compte-rendu écrit de l'entretien (U. Kieser, op. cit., § 19 ad art. 27, p. 321). Les principes qui sont à l'origine de cette disposition ont tout d'abord trait aux intérêts en jeu, car il s'agit fréquemment de préserver l'existence matérielle d'individus après la survenance du risque assuré. On peut également y voir la volonté de limiter le phénomène de l'exclusion dont les composantes tiennent à la fois à l'ignorance par l'assuré de ses droits et à la complexité croissante des formalités administratives (v. U. Kieser, op. cit., § 7 ad art. 27, p. 317; T. Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, Berne 2003, p. 430). Ainsi, le devoir d'informer l'assuré lorsque celui-ci est manifestement incapable de comprendre seul la loi, voire en ignore l'existence, ressortirait du principe de la confiance (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., 1991, § 524). Pour R. Spira, l'adaptation de la pratique ancienne à l'entrée en vigueur de l'art. 27 LPGA aura pour effet de renverser la présomption selon laquelle "nul n'est censé ignorer la loi" (op. cit., pp. 530-531 et, s'agissant de l'art. 8 LAVI, la référence à l'ATF 123 II 244 cons. 3e).
L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit un droit individuel à être conseillé sur ses droits et devoirs. Constituant le pendant de l'obligation générale de renseigner instituée par l'art. 27 al. 1 LPGA, il doit permettre à l'assuré d'obtenir des réponses précises aux questions concernant sa situation particulière. Outre les cas où le devoir de conseil est expressément prévu par la loi (v. art. 21 al. 4, 23 al. 3, 43 al. 3 LPGA), son application peut s'étendre à différentes situations. Il s'agit par exemple de faire en sorte que l'assuré puisse avoir connaissance d'une diminution ou d'une suppression de ses prestations. Il devrait également être rendu attentif au fait que les prestations pourraient être frappées par la prescription (SVR 1999 ALV n° 6). Dans le cadre d'une procédure portant sur le retrait de prestations, l'assureur pourrait encore être amené à rendre le recourant attentif au fait qu'il continue à devoir satisfaire aux prescriptions de contrôle, de façon à ce qu'il ne soit pas forclos en cas de succès du recours. De manière générale, le devoir de conseiller peut porter sur la possibilité de solliciter une décision, de la contester, de réclamer le versement d'une provision ou une prolongation de délai (sur ces questions, v. U. Kieser, op. cit., § 13-17 ad art. 27, pp. 319-320).
b) En l'espèce, la recourante a pris part à une séance d'information centralisée qui s'est tenue le 24 juin 2004, au cours de laquelle la question de l'aptitude au placement a été évoquée. A tout le moins, peut-on tenir pour établi qu'un document a été présenté aux participants résumant les conditions à remplir, dont l'une était évoquée en ces termes: "Etre prêt à accepter un travail convenable ou une mesure d'intégration, soit avoir une volonté et une disponibilité suffisante (absence d'événement survenant à brève échéance (école de recrue, départ à l'étranger), garde d'enfant assurée, etc.)." Pour le surplus, on ignore la teneur exacte des informations qui ont été dispensées aux participants. L'autorité intimée n'a pas donné de précisions complémentaires. Pour sa part, la recourante déclare n'avoir reçu que des documents à caractère général, dépourvus de tout renseignement spécifique quant à sa situation personnelle. L'entretien de conseil qui a eu lieu le lendemain à l'ORP n'apporte guère plus d'information à ce sujet. Tout au plus peut-on constater que le conseiller et la recourante ont rempli une check-list relative à l'aptitude au placement, dont les rubriques "assurée ayant accouché", "solution de garde pour enfant(s) ou proche(s) de l'assurée" ont été purement et simplement barrées à l'exception de celle consacrée au permis de résidence. A partir de là, il n'est pas possible de savoir si la recourante a été valablement informée de ses obligations. Si l'ORP allègue qu'elle aurait été valablement informée des problèmes liés à la garde de l'enfant, il admet cependant que la preuve formelle de ce fait ne peut être rapportée. Par ailleurs, ses affirmations ne se fondent pas sur le cas particulier, mais sur une pratique générale. Or, la recourante conteste avoir reçu les informations nécessaires et sa parole ne peut, sans autre, être mise en doute.
D'autre part, on ne saurait lui faire grief de ne pas avoir été reçue en entretien du 25 juin 2003 au 12 janvier 2004. Si les rendez-vous prévus pour les mois d'août 2003 et d'octobre 2003 ont été repoussés, c'est tantôt en raison de son absence, tantôt en raison de celle du conseiller. Cela étant, on ne doit pas perdre de vue que chaque assuré doit avoir au moins un entretien de conseil et de contrôle par mois (art. 22 al. 2 OACI; Seco, Circulaire IC B-250). L'ORP aurait dû l'informer de ses obligations aussitôt que sa grossesse était connue. Les pièces du dossier ne permettent pas de savoir si cela était déjà le cas lors du premier entretien. On devrait même répondre par la négative, au vu des réponses apportées à la check-list "Aptitude au placement." Toujours est-il que l'information était connue du conseiller de l'ORP dès le lendemain, lorsque l'intéressée lui a fait savoir qu'une place de travail avait été refusée pour cette raison (v. résultat de candidature du 25.06.04). A partir de là il lui appartenait de convoquer la recourante pour un entretien de conseil, à tout le moins de s'assurer qu'elle connaisse précisément les obligations particulières qui allaient être les siennes dès la neuvième semaine suivant l'accouchement (art. 28 al. 1bis LACI). Or, aucune démarche n'a été entreprise en ce sens du mois de juin à la date de l'accouchement. Comme elle était dispensée de ses obligations de contrôle pendant les huit semaines suivantes (Bulletin MT/AC 2003/3, Directive relative à la révision 2003 de la LACI et de l'OACI, ch. 17; il s'agissait donc là d'un régime nouveau, qui appelait des explications à l'intention des assurés), l'ORP aurait encore eu la possibilité de la convoquer avant le mois de janvier 2004, ou à tout le moins de la rendre attentive à ses obligations. En procédant comme l'a fait l'ORP, la recourante se trouvait dans l'incapacité de faire la preuve des dispositions qu'elle aurait prises pour trouver une solution de garde. Il ne saurait dès lors être question de lui imputer à faute son ignorance. Au contraire, le défaut d'information ne doit pas lui porter préjudice. Pour le surplus, il convient de relever qu'elle a poursuivi sans désemparer ses recherches d'emploi après l'accouchement, ce qui montre sa détermination à trouver un emploi.
Certes, la recourante ne conteste pas avoir reçu un exemplaire du prospectus "Je cherche un emploi". Mais, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, il ne donne aucune définition précise de l'aptitude au placement. On doit néanmoins relever que la page IX contient une rubrique "Maternité" ainsi rédigée:"Pendant les 8 semaines qui suivent la naissance de votre enfant, vous avez droit à 40 indemnités journalières. Durant cette période, vous serez dispensée de vous présenter aux entretiens de conseil et de contrôle auprès de votre ORP. Selon la loi sur le travail (art. 35a LT), des règles particulières s'appliquent aux femmes venant d'accoucher. Pour des renseignements supplémentaires, veuillez contacter votre conseiller en personnel." A partir de ces indications à caractère général, l'assurée n'est pas en mesure de comprendre quelle sera la portée de ses obligations à l'échéance de la période de protection, en particulier en ce qui concerne le placement des enfants. Sauf à être rompu au droit de l'assurance-chômage, aucun élément ne laisse supposer que cette question peut avoir des conséquences sur l'aptitude au placement.
L'ORP soutient encore que la recourante aurait spontanément recherché une solution de garde pour ses enfants à l'issue de son congé maternité si elle avait eu un emploi. Cela étant, il ne pouvait lui échapper que des exigences analogues s'imposaient à elle dans le cadre de l'assurance-chômage. Cet argument n'est toutefois pas de nature à emporter la conviction du tribunal, car l'emploi du temps d'une personne salariée à plein temps - voire à temps réduit - n'est pas comparable à celui d'une personne au chômage.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision sur opposition rendue par le Service de l'emploi le 9 juin 2004 est annulée.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. Le Service de l'emploi versera à la recourante un montant de 600 (six cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 décembre 2004
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.