CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 décembre 2005
Composition
M. Alain Zumsteg, président; Mme Isabelle Perrin et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffier : M. Yann Jaillet.
Recourant
A., à X.,
Autorité intimée
Caisse de chômage Comedia, à Berne
Objet
Indemnité de chômage
Recours A.________ contre décision sur opposition de la Caisse de chômage Comedia du 10 février 2004 (remboursement d'indemnités de chômage versées à tort)
Vu les faits suivants
A. M. A., né le 20 mai 1938, a travaillé comme coordinateur technique auprès de l'entreprise B. SA du 1er octobre 1993 au 31 octobre 2002. En arrêt maladie depuis le 31 octobre 2000, il a obtenu des indemnités pour perte de gain de la C.________ Assurances. De novembre 2002 à avril 2003, soit jusqu'à l'âge de sa retraite, il a touché les indemnités de l'assurance-chômage pour un montant total de 26'527 francs.
B. Le 13 novembre 2001, M. A.________ a présenté une demande de rente à l'Office de l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud (ci-après : l'office AI). Le 5 juin 2003, ce dernier l'a reconnu invalide à 100% et lui a accordé une rente de 2'678 francs par mois (y compris une rente complémentaire pour conjoint) pour la période du 1er octobre 2001 au 31 décembre 2002, de 1'563 francs par mois pour la période du 1er septembre 2002 au 31 décembre 2002 et de 1'600 francs pour la période du 1er janvier au 31 mai 2003.
C. Par décision du 22 décembre 2003, la Caisse de chômage Comedia (ci-après : la caisse) a réclamé à l'intéressé le remboursement de 17'001 francs, correspondant à la différence entre les indemnités de chômage qu'elle lui avait versées et l'arriéré de rente AI qu'elle avait reçu de l'office AI. Cette décision était motivée comme suit :
"Le remboursement des prestations versées à tort pour un montant de fr. 26'527.00 correspond à la différence entre les indemnités de chômage déjà perçues et la rente accordée par l'assurance invalidité.
Selon l'article 15, al. 3 OACI, lorsqu'il s'est annoncé auprès de l'AI, un assuré peut être considéré apte au placement jusqu'à la décision de cette autorité. La caisse de chômage accorde à l'assuré une indemnité journalière entière comme s'il était 100% disponible et apte au placement. Dès la date de notification de la décision de l'AI, la caisse doit adapter l'indemnité journalière de l'assuré en fonction de sa capacité de travail, puisque son droit aux prestations de chômage doit correspondre à son aptitude au placement.
Par la décision du l'assurance AI vous a accordé une rente de 100% et vous bénéficiez ainsi rectoactivement à partir du 01.09.02 - 31.12.02 d'un versement mensuel de fr. 1'563.-- et à partir du 01.01.03 - 31.05.03 d'un versement mensuel de fr. 1'600.--. Par conséquent la caisse de chômage peut donc vous indemniser sur la base d'une capacité de travail restante de 0%.
Pendant la période du 01.11.02 au 30.04.03 vous vous êtes soumis aux prescriptions de contrôle et vous avez bénéficié de ce fait un montant total net de fr. 26'527.00. Désormais, les versement effectués par notre caisse sous forme d'avance en lieu de place de l'assurance AI doivent être pris en compte en vertu de l'art. 124 OACI qui précise :
"Lorsqu'une caisse verse des indemnités de chômage et qu'ultérieurement une autre assurance sociale fournisse, pour la même période des prestations qui ont pour effet d'entraîner le remboursement de l'indemnités de chômage, la caisse exige la compensation en s'adressant à l'assureur compétent."
Pour la période pendant laquelle la caisse de chômage a versé des prestations en lieu de place de l'AI, nous sommes autorisées à de procéder un décompte direct avec l'assurance AI. Ce décompte ne peut s'effectuer seulement que pour la même période et pour le montant maximum accoré pour la rente AI. Ainsi le montant ci-dessous sera réclamé auprès de la dite assurance.
Indemnités de chômage payées en trop fr. 26'527.00
Décompte avec l'AI fr. 9'526.00
Montant restant à nous restituer fr. 17'001.00
Nous vous prions de bien vouloir dans les 30 jours nous restituer le montant de fr. 17'001.00 au moyen du bulletin de versement ci-joint ou nous soumettre une proposition de remboursement.
La caisse et tenu d'exiger du bénéficiaire la restitution des prestation de l'assurance auxuqelles il n'avait pas droit (l'art. 95 al. 1 de LACI).
Si le bénéficiaire des prestations était de bonne foi en les acceptant et si leur restitution devait entraîner des rigueurs particulières, on y renoncera, sur demande, en tout ou partie. La caisse soumettra le cas à l'autorité cantonale qui statuera (l'art. 95 al. 2 de LACI).
D. Le 7 janvier 2004, M. A.________ a fait opposition à cette décision, indiquant qu'il n'avait encaissé d'indemnité ni de l'assurance-chômage ni de l'assurance-invalidité pour la période précitée.
Le 10 février 2004, la caisse a rejeté l'opposition de M. A.________, au motif qu'il avait touché des prestations de l'assurance-chômage et de l'assurance-invalidité à partir du 1er septembre 2002.
E. Par acte du 26 février 2004, adressé au Tribunal des assurances du canton de Vaud, M. A.________ s'est opposé à cette décision, concluant implicitement à son annulation. Il fait valoir en substance que son médecin lui avait reconnu une pleine capacité de travail à partir du 22 novembre 2002, mais que l'office AI avait refusé le retrait de sa demande de rente (en raison de la cession de ses droits qu'il avait consentie à la C.________ Assurances). Se prévalant de sa bonne foi, il sollicite une remise de son obligation de restituer le montant réclamé.
A la demande du Tribunal administratif, à qui cet acte avait été transmis pour raison de compétence, M. A.________ a précisé que sa lettre du 26 février 2004 ne constituait pas une demande de remise, mais un recours à l'encontre de la décision de la caisse. Il a également expliqué que cette dernière l'avait d'abord considéré comme apte au placement jusqu'à fin mai 2003, vu le certificat médical du 22 novembre 2002, puis comme inapte à la suite de la décision de l'office AI, laquelle faisait fi du même certificat.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
a) Selon l'art. 15 al. 3 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage (OACI), lorsque, dans l'hypothèse d'une situation équilibrée sur le marché du travail, un handicapé n'est pas manifestement inapte au placement et qu'il s'est annoncé à l'assurance-invalidité ou à une autre assurance selon l'al. 2, il est réputé apte au placement jusqu'à la décision de l'autre assurance. Cette reconnaissance n'a aucune incidence sur l'appréciation, par les autres assurances, de son aptitude au travail ou à l'exercice d'une activité lucrative.
b) Avant le 1er juillet 2003, si les caisses de chômage versaient leurs prestations aux assurés durant la procédure de traitement d'une demande de rente d'assurance-invalidité, la jurisprudence voulait que lorsque l'organisme responsable de cette assurance admettait - comme c'est le cas en l'espèce - une invalidité totale de l'assuré et devait à ce titre lui fournir avec effet rétroactif les prestations auxquelles il avait droit, celles versées par l'assurance-chômage durant la même période apparaissaient a posteriori comme indûment perçues, faute d'aptitude au placement, et étaient donc sujettes à restitution selon l'art. 95 al. 1 LACI. Le Tribunal fédéral des assurances avait en outre précisé que c'étaient bien les indemnités de chômage versées à tort qui devaient faire l'objet d'une demande de restitution, aucune base légale n'autorisant à limiter la somme à rembourser au montant des prestations allouées pour la même période par l'assurance-invalidité (DTA 1988 n° 5 p. 34, considérant 4c; DTA 1996/1997 n° 43 p. 234 ss.; DTA 1998 n° 15 p. 76 ss.; Tribunal administratif, arrêt PS 95/176 du 22 décembre 1995).
c) Lors de la révision de la loi sur l'assurance-chômage du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juillet 2003, le législateur a trouvé cette solution problématique, voire choquante, lorsque le remboursement ne pouvait être complètement compensé par la rente AI versée rétroactivement (FF 2001 II 2182). Il a introduit à l'art. 95 LACI un alinéa 1bis qui dispose que l'assuré qui a touché des indemnités de chômage et perçoit ensuite, pour la même période, une rente ou des indemnités journalières de l'assurance-invalidité, de la prévoyance professionnelle, du régime des allocations pour perte de gain en faveur des personnes astreintes au service militaire, ou service civil ou à la protection civile, de l'assurance militaire, de l'assurance accident obligatoire, de l'assurance-maladie, ou des allocations familiales légales, est tenu de rembourser les indemnités journalières versées par l'assurance-chômage; en dérogation de l'art. 25 al. 1 LPGA, la somme à restituer se limite à la somme des prestations versées pour la même période par ces institutions.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, les règles de droit déterminantes du point de vue temporel sont celles qui sont en vigueur au moment de la réalisation de l'état de fait conduisant à des conséquences juridiques (ATF 129 V 169; 127 V 467 consid. 1). Si l'on s'en tient à cette règle, l'état de fait entraînant l'obligation de rembourser les prestations (inaptitude au placement pour cause d'invalidité complète) est en l'occurrence antérieur au 1er juillet 2003, quand bien même ses conséquences juridiques n'ont été fixées que postérieurement, en ce qui concerne l'assurance-chômage tout au moins (la décision reconsidérant le droit à l'indemnité de chômage et demandant la restitution des prestations indues est du 22 décembre 2003). La caisse aurait ainsi à juste titre appliqué l'ancienne jurisprudence et réclamé au recourant l'entier des prestations versées par l'assurance-chômage (26'527 fr.)
Toutefois, à défaut de disposition transitoire relative à l'introduction de l'art. 95 al. 1 bis LACI par la LF du 22 mars 2002, il convient plutôt d'appliquer par analogie et a contrario l'art.82 al. 1, 1ère phrase, LPGA ("Les dispositions matérielles de la présente loi ne sont pas applicables aux prestations en cours et aux créances fixées avant son entrée en vigueur."). Lorsque la créance en restitution, bien qu'ayant pris naissance avant l'entrée en vigueur du nouveau droit, n'est fixée qu'après, c'est ce dernier qui devrait régir l'étendue et les modalités de la restitution.
Le Tribunal fédéral des assurances s'est récemment posé la question de savoir si, en matière de restitution de prestations indûment touchées, il convenait d'appliquer l'art. 25 LPGA lorsque la décision sur opposition était rendue après l'entrée en vigueur de la LPGA, mais qu'elle concernait des prestations allouées avant (ATF 130 V 318 consid. 5.1). Malheureusement, il ne l'a pas résolue. Il rappelle que lors des travaux préparatoires de la LPGA, l'art. 25 (alors art. 32 du projet) était "spécialement mentionné comme exemple d'une disposition qui ne serait pas applicable à des prestations déjà versées avant l'entrée en vigueur de la loi". En fait, le rapport de la Commission du Conseil des Etats auquel le TFA fait référence (FF 1991 II 266 ss) relève que la partie générale n'est par principe applicable qu'aux situations juridiques intervenant après son entrée en vigueur et indique, un peu plus loin : "La partie générale (p. ex. art. 22, 32, 76) n'est, par principe, pas applicable aux prestations en cours, ainsi qu'aux demandes déjà reconnues". Or si l'exemple des art. 22 et 76 du projet (correspondant aux actuels art. 16 et 69 LPGA - évaluation du taux d'invalidité et règles concernant la surindemnisation) paraît pertinent, il n'en va pas de même pour l'art. 32 (actuel art. 25 LPGA) : la restitution de prestations indues concerne souvent des prestations en cours et toujours des "demandes déjà reconnues" (sous réserve de l'hypothèse de prestations versées par erreur et qui ne reposeraient pas sur une décision, fût-elle erronée). Dans la mesure où il s'agit de déterminer l'étendue de la créance de l'assurance-chômage en restitution des prestations indues, il paraît plus logique d'appliquer les règles en vigueur au moment où la caisse statue sur cette question.
En l'espèce, selon la législation en vigueur au moment où la caisse a statué, elle ne pouvait prétendre qu'au remboursement de la somme allouée par l'assurance-invalidité, soit 9'526 fr. Or, ce montant lui a déjà été versé directement par l'office AI, à titre de compensation. Elle ne pouvait dès lors plus rien réclamer au recourant. Dans ces circonstances, la décision attaquée doit être annulée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision sur opposition de la caisse de chômage Comedia du 10 février 2004 est modifiée comme suit:
1. L'opposition du 7 janvier 2004 est admise.
2. La décision du 22 décembre 2003 est annulée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
np/sb/Lausanne, le 7 décembre 2005
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.