CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 décembre 2005
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; Mme Isabelle Perrin et M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs
recourante
A.________, à 1********
autorité intimée
Centre social régional de Bex, à Bex
autorité concernée
Service de prévoyance et d'aide sociales, Section aide sociale, à Lausanne
Objet
aide sociale
Recours A.________ contre décisions du Centre social régional de Bex du 30 janvier 2004 (suppression d'aide sociale pour défaut de collaboration) et du 15 juin 2004 d'octroi d'aide sociale prévoyant une retenue pour sanction (dossier joint PS.2004.0138)
Vu les faits suivants
A. Née en 1967, A.________ est célibataire et mère de 2 enfants nés le 13 octobre 1992. Elle est au bénéfice de prestations de l'aide sociale depuis le 15 novembre 1993 et a reçu à ce titre une somme supérieure à 230'000 francs.
Depuis septembre 2002, les relations entre A.________ et le Centre social régional de Bex se sont détériorées. A.________ ne s'est pas rendue à de nombreux rendez-vous et elle en a annulé d'autres au dernier moment, comme l'atteste le journal de son assistante sociale.
Par lettre du 25 septembre 2003, le CSR a demandé à A.________, qui affirmait être incapable de travailler, qu'elle produise un certificat médical d'ici le 20 octobre 2003, étant précisé qu'à défaut de certificat médical, il serait considéré qu'elle est apte à effectuer des démarches en vue de trouver un emploi. Le 21 octobre 2003, le CSR l'a relancée. Le 8 décembre 2003, il lui a encore écrit :
"(…)
Vous deviez nous donner une réponse claire au sujet d'une capacité ou incapacité de travail lors de notre entretien du 6 novembre dernier. Vous avez téléphoné juste après 9 heures 30 (heure du rendez-vous) depuis un garage entre Aigle et Bex. Etant donné le nombre d'entretiens que vous avez manqués ainsi que ceux auxquels vous ne vous êtes pas présentée à l'heure, il était hors de question pour nous de vous recevoir.
Par ailleurs, jusqu'à ce jour, nous n'avons reçu ni certificat médical ni inscription à l'Office du travail de votre commune comme demandeuse d'emploi. Nous vous laissons un ultime délai au 23 décembre prochain pour nous fournir un de ces deux documents. Passé ce délai, nous considérerons que vous renoncez à toutes prestations.
A titre exceptionnel, nous vous versons votre forfait novembre 2003 afin que vous puissiez effectuer les démarches qui vous sont demandées.
De plus, nous nous permettons de relever que votre attitude est tout simplement inqualifiable. Vous nous avez en effet à nouveau bouclé au nez. Si un tel comportement devait se reproduire, nous supprimerons votre forfait 2, soit 190 fr., pour une durée de trois mois. Nous vous demandons également de ne plus appeler notre Centre social en dehors des entretiens qui vous sont fixés.
(…)"
Le 13 décembre 2003, A.________ a requis que son dossier soit transmis à un autre assistant social.
Par lettre du 1er janvier 2004, le CSR lui a répondu qu'il n'était pas possible d'accepter sa demande de transfert de dossier. Il insiste sur le fait que l'aide sociale n'est pas une rente et qu'il lui appartient de tout mettre en œuvre pour retrouver son autonomie financière. Un rendez-vous, avec son assistante sociale et le directeur du CSR, a été fixé au 22 janvier 2004. A la suite de ce rendez-vous, le CSR lui a adressé le même jour la lettre suivante :
"(…)
Nous relevons que vous vous êtes présentée à l'heure au rendez-vous fixé et nous avons fort apprécié et nous vous en remercions.
Nous ne saurions par contre accepter, l'agressivité manifestée à cette occasion, pas davantage que le chantage et le manque de respect dont vous avez fait preuve en la circonstance.
Faute d'avoir été à même d'exprimer le moindre des propos, nous précisons ici ce que vous ne voulez entendre, à savoir :
Que l'aide sociale vaudoise n'est pas une rente.
Qu'à ce titre, il vous appartient de tout mettre en œuvre pour retrouver une activité lucrative.
Qu'en cas d'impossibilité de travailler, il vous incombe de nous fournir un certificat médical attestant de votre capacité de travailler et pour quelle activité.
Qu'en cas d'atteinte de longue durée, une demande de prestations doit être déposée auprès de l'assurance invalidité (AI).
Référence faite à nos derniers courriers et faute d'avoir obtenu les documents demandés, vous allez recevoir sous peu une décision de fin d'aide avec effet au 1er décembre 2003.
Dès réception des documents demandés et sous réserve du respect des règles élémentaires de savoir vivre, nous sommes prêts à réexaminer une nouvelle demande d'aide sociale."
Par décision du 30 janvier 2004, le CSR de Bex a mis fin à son intervention financière dès le1er décembre 2003 au motif que A.________ refusait de fournir les documents demandés.
B. Par acte reçu le 1er mars 2004, A.________ a recouru contre cette décision, concluant à son annulation (cause enregistrée sous n° PS.2004.0030). Dans sa réponse du 31 mars 2004, l'autorité intimée conclut au rejet du recours. Elle fait valoir notamment que la recourante doit tout entreprendre pour retrouver son autonomie financière et qu'à défaut, pour des raisons de santé, elle doit justifier de son incapacité de travail en produisant des certificats médicaux. Par décision du 8 avril 2004, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours et ordonné à l'autorité intimée de verser une aide sociale à la recourante, à charge pour elle d'en déterminer la quotité, pendant la procédure de recours.
C. Par décision du 14 juin 2004, le CSR de Bex a accordé des prestations d'aide sociale à la recourante dès le 1er décembre 2003, en prononçant une retenue pour sanction de 472 fr. Le 14 juillet 2004, A.________ a recouru contre cette décision, concluant à ce qu'aucune retenue ne soit effectuée sur ses prestations d'aide sociale (cause enregistrée sous n° PS.2004.0138). Dans sa réponse du 5 août 2004, l'autorité intimée a exposé que la retenue de 472 fr. se justifiait par l'absence de collaboration et le refus de la part de la recourante de se projeter dans une activité professionnelle quelle qu'elle soit. Ce montant correspond à 15 % du forfait 1 (282 fr.) et à la suppression du forfait 2 (190 fr.). Le calcul des prestations est le suivant :
Forfait 1 selon normes ASV pour 3 personnes Fr. 1880.00
Forfait 2 selon normes ASV pour 3 personnes Fr. 190.00
Loyer Fr. 1200.00
Déduction de la pension alimentaire - Fr. 1000.00
Déduction de 15 % du forfait 1 - Fr. 282.00
Suppression du forfait 2 - Fr. 190.00
Aide mensuelle Fr. 1798.00
Le 3 août 2004, le CSR de Bex a rendu une nouvelle décision d'octroi de prestations d'aide sociale. Elle lui a alloué un montant de 2'270 fr. depuis le 1er juillet 2004. Elle n'a donc plus procédé à des retenues sur ses prestations.
Les dossiers PS.2004.0030 et PS.2004.0138 ont été joints.
La recourante a encore déposé des observations le 11 août 2005.
Considérant en droit
Sont litigieux la suppression des prestations de l'aide sociale vaudoise du 1er décembre 2003 au 30 juin 2004, soit le recours contre la décision du 30 janvier 2004, et, le montant de l'aide sociale due pendant cette période, conformément à la décision du juge instructeur du 8 avril 2004, soit le recours contre la décision du 15 juin 2004.
Recours contre la décision du 30 janvier 2004, suppression d'aide sociale.
Sous la note marginale "droit d'obtenir de l'aide sociale dans des situations de détresse", l'article 12 de la Constitution fédérale prévoit que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine." Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les renvois). L'arrêt précité pose le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193; Auer/Malinverni/Hottelier; Droit constitutionnel Suisse, volume 2, p. 185 et ss).
La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l'article 12 Constitution mais qui peuvent, le cas échéant, aller au-delà.
Dans le Canton de Vaud, l'article 17 LPAS prévoit que l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables; est toutefois réservé à l'article 3 LPAS l'obligation d'assistance (fondée sur le Code civil). L'article 21 LPAS précise que la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales (alinéa 1er), les prestations étant allouées dans les cas et les limites prévues par le Département, selon les dispositions d'application (alinéa 2). Quant à l'article 23 LPAS, il prévoit que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière et d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail.
De jurisprudence constante, la notion même de noyau intangible, inhérente à l'existence du droit fondamental consacré à l'article 12 Cst, conduit à retenir qu'une suppression de l'aide sociale n'est pas concevable. En effet, si le droit à des conditions minimales d'existence se limite à ce qui est absolument nécessaire pour vivre, comme le Tribunal fédéral le définit lui-même, il ne reste pas de place pour une restriction supplémentaire, notamment sous forme d'une suppression des prestations (Uebersax, Stand und Entwicklung der Sozialverfassung der Schweiz in AJP 1998, p. 3, spécialement p. 12). En d'autres termes, admettre un minimum implique d'exclure que soit toléré moins que ce minimum.
Un refus total de l'aide sociale telle que prévu à l'article 23 LPAS en cas de manquement de celui qui la sollicite n'étant donc pas admissible, l'on considère toutefois qu'il se justifie de supprimer l'aide sociale dans trois hypothèses. Ainsi, lorsque l'intéressé commet un abus de droit, lequel ne peut être réalisé qu'à la double condition d'avoir manifestement provoqué le dénuement dans le but de percevoir l'aide, d'une part, d'avoir affecté celle-ci à un but qui n'est pas celui de l'aide sociale, d'autre part (Tribunal administratif, arrêt PS.2004.0008 du 16 août 2004; PS.2004.0139 du 25 août 2004 et les références citées). L'aide peut être également refusée lorsque le requérant n'établit pas son besoin d'aide en installant une méconnaissance de sa situation réelle par un manque de collaboration qui lui est imputable (arrêt PS.2003.0145 du 10 septembre 2003). Enfin, le Tribunal fédéral a précisé que la personne qui serait objectivement en mesure de se procurer les ressources indispensables à sa survie par ses propres moyens, en particulier en acceptant un travail convenable qui lui est proposé – qu'il s'agisse d'une activité salariée ou d'un emploi temporaire d'occupation -, ne remplit pas les conditions du droit au minimum vital (ATF 2P.251/2003 du 14 janvier 2004).
En l'espèce, les éléments du dossier ne permettent pas de conclure à l'existence d'un abus de droit, au sens décrit ci-dessus. Il ne ressort en particulier pas du dossier du CSR qu'un emploi a été proposé à la recourante qui lui aurait permis de sortir de son dénuement. En outre, on ne saurait conclure à un défaut de collaboration de la recourante dans l'établissement de sa situation d'indigence. En conséquence, la suppression de l'aide sociale prononcée par décision du 30 janvier 2004 est contraire à la garantie constitutionnelle du minimum d'existence. Le recours contre cette décision doit donc être admis.
Recours contre la décision du 15 juin 2004, suppression forfait 2, réduction forfait 1.
Le Recueil d'application ASV prévoit que le refus ou la suppression de l'aide sociale peut porter sur une réduction ou une annulation des prestations circonstantielles et du forfait 2, ainsi que sur une déduction de 15 % au maximum du forfait 1. L'autorité doit toutefois donner des avertissements et des délais avant de diminuer ou de supprimer les aides (chiffre II–15.0). Le tribunal a admis que la restriction de 15 % du montant du forfait 1 ne portait en principe pas atteinte au noyau intangible de la garantie constitutionnelle du droit des prestations d'assistance en situation de détresse (arrêt PS.2002.0171 du 27 mai 2003). A fortiori, le forfait 2, en tant que complément au revenu destiné à préserver ou à restaurer l'intégration sociale, peut être supprimé, car le noyau intangible reste intact par le versement du forfait 1.
Les recommandations CSIAS précisent que les autorités sont en droit d'envisager une réduction des prestations lorsqu'elles constatent un manque de coopération, une insuffisance d'effort ou une obtention illégale de l'aide. Les réductions sont possibles de manière graduée, voire cumulée. Elles portent tout d'abord sur le refus, la réduction ou la suppression des prestations circonstantielles (frais spéciaux médicaux, frais d'acquisition du revenu, garde d'enfants et séjours de repos), puis sur la réduction ou la suppression du forfait 2, et enfin sur la réduction de15 % du forfait 1 (CSIAS A.8.3). Le refus d'accorder, la réduction ou la suppression du forfait 2 peut être prononcé la première fois pour une durée de douze mois. Le forfait 1 pour l'entretien peut être diminué d'un maximum de 15 % pour une durée de six mois, si des motifs particuliers de réduction sont constatés. Dans des cas d'exception, cette réduction peut être prorogée. (CSIAS A.8.3). Etant admis que la réduction du forfait 1 dans une proportion de 15 % ne touche pas au noyau intangible de la garantie constitutionnelle et que la suppression du forfait 2 ne constitue pas une atteinte à ce noyau intangible, il convient encore d'examiner si, dans le cas particulier, la réduction envisagée est conforme au principe de la proportionnalité.
L'examen du principe de la proportionnalité doit se fonder sur une appréciation globale de toutes les circonstances; à cet égard, il faut tenir compte de la personnalité et du comportement du bénéficiaire des prestations, de la gravité des manquements reprochés, des circonstances du retrait et de la situation de l'intéressé dans son ensemble (ATF 122 II 193, consid. 3b, p. 199). Une réduction punitive des prestations de l’aide sociale ne saurait frapper indistinctement une personne et ses enfants mineurs (Wolfers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 169; arrêt du Tribunal administratif du 3 juin 2004, PS.2003.0199, du 27 mai 2003, PS.2002.0171).
En l'espèce, l'autorité intimée a supprimé le forfait 2 et réduit le forfait 1 de 15 % du 1er décembre 2003 au 30 juin 2004, soit pendant sept mois. Ces réductions sont justifiées selon l'autorité intimée par le fait que la recourante fait preuve d'absence de collaboration et refuse de se projeter dans une activité professionnelle, soit par le comportement désinvolte, voire agressif de la recourante d'une part, et par le fait qu'elle n'a ni produit un certificat médical, ni rempli de formulaire AI. L'autorité intimée a spontanément rendu une nouvelle décision d'octroi de l'aide dès que la recourante a déposé une demande auprès de l'Office de l'assurance invalidité. La recourante est au bénéfice de prestations de l'aide sociale depuis plus de dix ans. Elle a prétendu être malade et ne pas pouvoir travailler, sans toutefois produire de certificat médical ni déposer de demande de rente AI. La recourante a été avertie des conséquences de la non production d'un certificat médical. En outre, elle a été informée par lettre du 8 décembre 2003 que si elle persistait dans son attitude (interrompre les entretiens téléphoniques abruptement) le forfait 2 serait supprimé pour trois mois. Dans son courrier du 22 janvier 2004, l'autorité intimée lui reproche son agressivité et son manque de respect qui sont au demeurant attestés pendant de nombreux mois par le journal de son assistante sociale. Ainsi, la suppression du forfait 2 pour une durée de sept mois ne prête pas le flanc à la critique. Toutefois, la suppression ne peut concerner que la recourante et non ces deux enfants mineurs, de sorte qu'elle ne peut porter que sur 100 francs par mois et non sur 190 francs.
La question de la réduction du forfait 1 de 15 % est plus délicate. Celle-ci ne peut durer plus de six mois, sauf exception non réalisée en l'espèce (obtention illégale de prestations, récidive notamment). L'autorité intimée a dûment averti la recourante des conséquences de sa passivité dans la mesure où elle a, comme déjà exposé, menacé par lettres du 25 septembre 2003 et du 8 décembre 2003, de considérer que celle-ci était apte à travailler, soit que toute aide sociale serait supprimée, si elle ne produisait pas de certificat médical. L'autorité intimée n'a toutefois jamais menacé la recourante de réduire son forfait 1. Elle n'a pas prononcé de sanction graduellement, mais procédé dans un premier temps à la suppression de toute aide sociale, puis aux réductions maximales autorisées. Les manquements de la recourante sont avérés, et ils doivent au vu des critères retenus par les normes CSIAS être sanctionnés par une réduction de 15 % de son forfait 1. En revanche, le forfait 1 de ses enfants ne peut pas être touchés. Au vu des circonstances du cas d'espèce et de la jurisprudence de la cour de céans (PS 2002.0171 du 27 mai 2003 notamment), une réduction de trois mois du forfait 1 de la recourante paraît adéquate.
Il résulte des considérants qui précèdent que les décisions du 30 janvier et du 15 juin 2004 doivent être annulées, la cause étant renvoyé au CSR pour qu'il fixe à nouveau la mesure de la sanction (suppression forfait 2 pour sept mois et réduction de 15 % du forfait 1 pour trois mois) à l'égard de A.________ personnellement, à l'exclusion de toute sanction concernant les membres de sa famille.
Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 15 al. 2 RPAS).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours interjeté contre la décision du 30 janvier 2004 du Centre social régional de Bex est admis.
II. La décision du Centre social régional de Bex du 30 janvier 2004 est annulée.
III. Le recours contre la décision du 15 juin 2004 du Centre social régional de Bex est partiellement admis.
IV. La décision du Centre social régional de Bex du 15 juin 2004 est annulée.
V. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
VI. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
lm/Lausanne, le 9 décembre 2005
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.