CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 20 janvier 2004
sur le recours interjeté par X.________ , ********,
contre
la décision du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : SPAS) du 23 juillet 2003 (restitution de prestations allouées au titre de RMR).
Composition de la section: M. Pierre-André Berthoud, président; M. Jean Meyer et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier: M. Sébastien Schmutz.
Vu les faits suivants:
A. Par décision du 10 avril 2002 du Centre social régional de Lausanne (ci‑après : CSR), X.________ a été mise au bénéfice du revenu minimum de réinsertion (RMR) dès le 1er avril de la même année. Dans ce cadre, un montant mensuel de 2'070 fr.75 lui a été alloué. Cette décision indiquait en outre, avec référence aux dispositions légales applicables, que la violation des obligations liées à l'octroi des prestations RMR pouvait donner lieu à leur suppression et à la restitution des sommes perçues indûment, avec intérêts et frais.
Durant la procédure qui avait entraîné cette décision, l'intéressée avait exposé être divorcée depuis l'année 2001 et avoir perçu dans le cadre de ce divorce une somme de 200'000 fr. résultant du partage de la prestation de sortie de prévoyance professionnelle de son ex-mari. Elle a du reste produit un extrait partiel de son jugement de divorce donnant ordre à la Caisse de pension de son ex-mari de prélever le montant précité sur la prestation de sortie acquise par ce dernier et de le verser sur le compte de prévoyance professionnelle ouvert par l'intéressée.
B. Lors de l'analyse des documents produits par l'intéressée à l'appui de sa demande de renouvellement de RMR à l'issue de la première année, le CSR s'est aperçu qu'elle avait déclaré au fisc une fortune imposable au 1er janvier 2003 à hauteur de 189'505 fr. constituée principalement par des titres et des comptes bancaires.
Par correspondance du 10 avril 2003, le CSR a ainsi confirmé à X.________ , pour faire suite à un entretien du 26 mars de la même année, que le RMR lui avait été accordé à tort du 1er avril 2002 au 28 février 2003 pour un montant total de 22'778 fr.25 (11 x 2'070,75), que lors de la demande de renouvellement de son droit pour une deuxième année de RMR, elle avait en effet produit des documents indiquant qu'elle disposait d'un capital supérieur aux normes admises (soit 25'000 fr. pour une personne seule), que cet élément n'était pas connu lors de la constitution du dossier pour le 1er avril 2002 et qu'elle avait pu retirer, sous la forme d'un capital, la part de l'avoir LPP constituée par son ex-conjoint. Il était aussi rappelé qu'elle aurait pu faire placer cet avoir sur un compte de prévoyance professionnelle, mais que, compte tenu du fait qu'elle avait atteint l'âge limite de 60 ans, elle avait touché la part lui revenant sous la forme d'un capital qui ne pouvait être considéré que comme une fortune dont il y avait lieu de tenir compte dans le cadre de l'octroi du RMR et que dans ces conditions, elle n'avait pas droit au RMR, toutes les prestations financières qui lui avaient été allouées l'ayant été sans droit. Elle a donc été invitée à indiquer si elle consentait à rembourser le montant de 22'778 fr.25.
X.________ a répondu le 25 avril 2003 qu'elle ne pouvait pas consentir à rembourser le montant précité, qu'elle souhaitait obtenir une décision détaillée avec indication des voies de recours, qu'elle était de bonne foi lorsqu'elle s'était inscrite au RMR et avait remis tous les documents nécessaires à l'ouverture de son droit et qu'elle souhaitait obtenir l'effet suspensif et continuer à toucher le RMR.
Par décision du 19 mai 2003, le CSR a confirmé à l'intéressée que le droit au RMR lui avait été accordé à tort dès le 1er avril 2002, que lors de sa demande de renouvellement du droit pour une deuxième année, elle avait produit des documents indiquant qu'elle disposait au 1er janvier 2003 d'un capital immédiatement réalisable de 189'505 fr., soit un montant supérieur aux normes admises, que lors du dépôt de sa demande de RMR, le CSR avait considéré, sur la base de la copie du jugement de divorce produite, que la part de l'avoir de vieillesse de son ex-mari avait été versée sur un compte de prévoyance professionnelle si bien que ce montant n'avait pas été considéré comme un élément de fortune et que dans la mesure où l'intéressée avait choisi de se faire verser cette part sous la forme d'un capital, il y avait lieu de considérer cet avoir comme de la fortune soumise aux conditions d'octroi du RMR. Il était encore indiqué qu'il appartenait à l'intéressée de déclarer spontanément la fortune dont elle disposait et qu'en conséquence le RMR lui avait été accordé à tort pendant onze mois, si bien que, conformément aux dispositions légales applicables sanctionnant la violation des obligations liées à l'octroi des prestations RMR, il y avait lieu de réclamer la restitution des prestations indûment touchées. Il était enfin précisé que la question de l'effet suspensif serait, cas échéant, tranchée par l'autorité de recours.
X.________ a recouru le 18 juin 2003 contre cette décision auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales. Elle a tout d'abord insisté sur le fait qu'étant dépourvue de tout moyen de subsistance, il y avait lieu de la faire bénéficier de l'effet suspensif. Elle a ensuite exposé que lors de sa demande de RMR, elle avait produit copie de son jugement de divorce qui stipulait clairement que son ex-époux allait lui verser un montant de fr.200'000.--, que suite à un entretien avec un employé de la Y., il lui avait été conseillé de placer son argent, qu'elle avait fait confiance à cet employé et suivi ses conseils, que le montant litigieux ne représentait pas de la fortune, mais un acquis pour sa retraite, qu'elle n'avait pas touché à cet argent, qu'elle serait à la retraite en 2006 avec une rente AVS de 1'600 fr. et que son objectif était de compléter cette rente avec le montant relatif à la LPP qui était toujours placé à la Y.. Elle a encore relevé qu'elle avait déclaré spontanément la fortune dont elle disposait en remettant tous les documents nécessaires. Elle a donc conclu à l'annulation de la décision du CSR.
Sur interpellation, le CSR a répondu le 1er juillet 2003 qu'il n'avait pas rendu une décision de non renouvellement du RMR. Il a également déposé ses déterminations sur le recours le 10 juillet 2003. Il y a repris les éléments déjà présentés à l'appui de sa décision en précisant qu'aucune décision n'avait été rendue concernant la suppression du droit au RMR de l'intéressée et le non renouvellement de ce droit pour la seconde année, que la décision de restitution attaquée impliquait nécessairement l'interruption immédiate du droit en cours, que faute d'être reconnu, le droit interrompu ne saurait être renouvelé, que l'intéressée disposait de moyens financiers suffisants pour lui permettre d'assurer son entretien pour autant qu'elle consente à dépenser le capital qu'elle réservait à sa retraite et que le CSR se prononçait donc négativement quant à la demande d'effet suspensif. Il a de plus relevé que la fortune de X.________ dépassait la limite pour une personne seule en matière de droit au RMR, qu'un avoir de retraite pouvait être laissé à disposition d'un bénéficiaire du RMR pour autant que le capital soit placé sur un compte de libre‑passage ou sur un compte bloqué à des conditions analogues, que tel n'était pas le cas puisque l'intéressée avait choisi de libérer le capital LPP obtenu dans le cadre du divorce, qu'il était ainsi facilement réalisable, que si l'on pouvait admettre que l'intéressée n'avait pas sciemment tenté de dissimuler sa situation au moment du dépôt de sa demande, cela n'était pas suffisant pour remettre en cause la décision de restitution attaquée, qu'en effet, conformément à la loi, le bénéficiaire de bonne foi n'était tenu de restituter les prestations versées sans droit que dans la mesure où il n'était pas mis de ce fait dans une situation difficile, que cette double exigence n'était pas remplie puisque l'intéressée ne pouvait pas être considérée comme indigente, la fortune dont elle disposait lui permettant de rembourser sa dette sans péril. Le CSR a donc conclu au refus de l'effet suspensif demandé, au rejet du recours et à la confirmation de la demande de restitution.
Par décision du 23 juillet 2003, le SPAS a rejeté le recours de X.________ , confirmé la restitution du CSR du 19 mai 2003 en précisant qu'elle valait implicitement refus du RMR pour le mois de mars 2003 et refus de la demande de renouvellement du droit à compter du 1er avril de la même année. Le SPAS a de plus déclaré sans objet la requête d'effet suspensif, respectivement de mesures provisionnelles. Dans cette décision, il a tout d'abord repris les faits essentiels de la cause et admis à titre liminaire que la décision de restitution attaquée valait également refus implicite du versement du RMR pour le mois de mars 2003 et rejet de la demande de renouvellement déposée le 26 mars 2003. Ily a ensuite rappelé les dispositions légales applicables en matière de fortune et de droit au RMR, soit que la limite de fortune au-delà de laquelle une personne seule n'avait pas droit au RMR était fixée à 25'000 fr. et qu'étaient notamment considérés comme de la fortune les immeubles à leur valeur fiscale quel que soit le lieu de situation, les valeurs immobilières et créances de toute nature, les dépôts bancaires ou postaux, les assurances sur la vie et vieillesse pour leur valeur de rachat. Le service précité a ainsi considéré que l'intéressée avait obtenu de faire débloquer le montant de 200'000 fr. qui lui avait été crédité sur un compte de libre‑passage de la Y., renonçant ainsi au but du maintien de la prévoyance, que le capital retiré et placé sous forme de titres à la Y. constituait sans restriction un élément de son patrimoine, qu'ayant la libre disposition du capital précité, qui dépassait largement la limite admise de 25'000 fr., elle aurait dû, vu la subsidiarité du RMR, l'affecter à la couverture de ses besoins immédiats et que le CSR avait considéré à juste titre qu'elle n'aurait pas dû avoir droit au RMR et que les prestations versées d'avril 2002 à fin février 2003 étaient susceptibles d'être répétées. En ce qui concerne l'obligation de restitution, le SPAS a relevé que X.________ ne semblait pas être de bonne foi, qu'en effet et si elle n'avait pas voulu sciemment tromper le CSR, il n'en demeurait pas moins qu'elle ne l'avait pas renseigné complètement et s'était montrée négligente en omettant de déclarer que le capital reçu de son ex-mari n'était pas bloqué sur le compte de libre-passage de la Y.________ et que la restitution devait être confirmée puisque l'intimée était de plus en mesure de s'acquitter des remboursements exigés.
C. Par pli du 5 août 2003, le service précité a transmis au tribunal de céans, comme objet de sa compétence, une correspondance de X.________ postée le 3 août 2003 par laquelle elle manifestait son intention de recourir contre la décision de ce service du 23 juillet 2003, mais sollicitait une prolongation du délai de recours jusqu'au retour de vacances de son mandataire.
Dans le délai imparti à cet effet par le juge instructeur du tribunal de céans, la recourante a produit le 21 août 2003 un recours avec motifs et conclusions. Elle y a insisté sur le fait qu'elle avait remis tous les documents demandés lors de son inscription en vue de bénéficier du RMR, dont son jugement de divorce, que, n'ayant aucune connaissance en matière de prévoyance professionnelle et de placements bancaires, elle avait suivi les conseils de la Y.________ quant au placement du montant reçu dans le cadre de son divorce, qu'elle n'avait toujours pas touché un seul franc de ce placement ce qui signifiait qu'elle n'avait pas renoncé à conserver ce capital pour sa retraite, qu'elle survivait grâce à une petite aide de sa famille et effectuait quelques massages et que le capital litigieux ne devait pas être considéré comme une fortune, mais comme un avoir LPP. Elle a donc conclu à l'annulation de la décision entreprise.
D. Le SPAS a indiqué par courrier du 8 septembre 2003 qu'l se reférait aux motifs développés dans sa décision du 23 juillet de la même année et qu'il concluait au rejet du recours.
E. Par avis du 3 octobre 2003, le juge instructeur du tribunal a informé les parties que l'instruction du recours était achevée et que l'arrêt à intervenir leur serait notifié ultérieurement.
F. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 56 al. 1 de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (ci-après: la loi ou LEAC), le recours est recevable.
a) L'Etat crée un revenu minimum de réinsertion (RMR) dont peuvent bénéficier les personnes sans emploi, en fin de droit ou sans droit aux prestations de l'assurance-chômage (art. 27 al. 1 LEAC). Les alinéas 2 et 3 de cette disposition précisent les deux composantes du RMR, à savoir un montant permettant notamment au requérant de couvrir ses besoins vitaux et indispensables, et d'autre part, des mesures destinées à favoriser la réinsertion professionnelle et/ou sociale du requérant.
b) L'art. 32 LEAC définit le cercle des personnes pouvant bénéficier du RMR. Cette question n'est en l'espèce pas litigieuse.
b) L'art. 40a de la loi indique à son alinéa 1 de quelle manière la fortune du requérant doit être prise en considération, en précisant qu'elle ne peut excéder les limites fixées par la législation fédérale sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité.
Cette limite de fortune est précisée à l'art. 16 du règlement du 25 juin 1997 d'application de la LEAC (REAC). Cette disposition a la teneur suivante :
"Peuvent prétendre au RMR les personnes dont la fortune ne dépasse pas les limites mentionnées à l'art. 3, let. b, de la loi fédérale du 9 mars 1965 sur les prestations complémentaires à l'assurance vieillesse-survivants et invalidité, soit :
25'000 fr. pour une personne seule
40'000 fr. pour un couple.
Ces limites sont augmentées de 15'000 fr. par enfant."
L'art. 17 REAC donne une liste exemplaire des éléments de fortune à prendre en considération en indiquant que, sous déduction des dettes dûment justifiées, sont notamment considérés comme fortune les immeubles à leur valeur fiscale quel que soit le lieu de leur situation (lettre a), les valeurs mobilières et créances de toute nature telles que créances garanties par gage, les dépôts et comptes bancaires ou postaux (lettre b) et les assurances-vie et vieillesse pour leur valeur de rachat (lettre c).
Dans sa jurisprudence (v. p. ex. arrêt TA du 29 septembre 1999, PS 1999/0059 et les références citées), le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de relever que le renvoi par l'art. 16 REAC à l'art. 3 let. b de la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité paraissait dépassé avec l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1998, de la modification du 20 juin 1997 de la loi fédérale susmentionnée. En réalité, il convient désormais de se référer au nouvel article 3c al. 1 let. a de cette loi, lequel correspond à l'art. 3 let. b de la loi dans sa version antérieurement en vigueur.
Conformément à l'art. 50 al. 1 LEAC, le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile.
Il ressort donc du texte légal qui vient d'être rappelé que la dispense de restitution des prestations touchées indûment est subordonnée à deux conditions cummulatives, soit la bonne foi du bénéficiaire et le fait que la restitution le place dans une situation difficile.
La recourante conteste cette appréciation en soutenant que la fortune prise en compte n'en est en réalité pas une puisqu'il s'agit essentiellement d'un capital provenant du partage de la prestation de sortie de prévoyance professionnelle de son ex‑mari à l'occasion du divorce prononcé en 2001. Pour X.________ , le fait que ce montant ne soit pas placé sur un compte de libre-passage mais qu'il ait été investi dans des titres auprès de la Y.________ ne change rien à son affectation de prévoyance puisqu'elle n'a pas retiré le moindre centime du capital de base de 200'000 fr. versé lors de son divorce.
La jurisprudence a déjà précisé que le capital de prévoyance professionnel devait être considéré comme de la fortune s'il était libéré (voir par exemple arrêt TA PE 2003/0021 du 10 septembre 2003).
Le divorce de la recourante a été prononcé en 2001. Conformément à une correspondance de la Y.________ du 28 juin 2001 figurant au dossier du CSR, cette banque confirmait à la recourante l'achat d'obligations de caisse pour un montant total de 130'000 fr. et de 37 parts monétaires en francs suisses ******** dont la valeur n'était pas indiquée dans ce document. Sur la base de cette première indication, on peut très sérieusement se demander si le capital de 200'000 fr. résultant du partage de la prestation de sortie de prévoyance professionnelle du mari de la recourante a été placé, ne serait-ce qu'un jour, sur son compte de prévoyance professionnelle comme le prévoyait le jugement de divorce. Cette question peut toutefois rester ouverte puisque de toute manière, il avait déjà été investi dans les titres placés auprès de la Y.________ lorsque la recourante a déposé sa demande de RMR et a été mise au bénéfice de cette prestation en avril 2002. Le CSR ignorait toutefois cette circonstance lorsqu'il a ouvert le droit de la recourante puisque ce n'est qu'à l'occasion du renouvellement de son droit en mars 2003 et à la suite de la production de différents documents, dont une copie de la déclaration d'impôt 2001-2002bis de la recourante et de l'état des titres qui lui était annexé qu'il a appris que le capital litigieux n'était pas placé sur un compte de libre-passage et que X.________ disposait au 1er janvier 2003 d'une fortune imposable de 189'505 francs.
Il apparaît donc que la recourante n'aurait jamais dû être mise au bénéfice du RMR puisqu'elle disposait et ce, avant même que son droit à cette prestation ne soit ouvert, d'une fortune libre, effectivement disponible ou réalisable à court terme.
La décision litigieuse est donc fondée dans son principe.
Le SPAS considère sur cette question que la première condition, soit celle liée à la bonne foi de la recourante n'est pas réalisée. X.________ soutient quant à elle que, n'ayant aucune connaissance en matière de prévoyance professionnelle et de placements bancaires, elle sétait fiée aux conseils donnés par la Y.. Le tribunal de céans relève tout d'abord que cette explication ne peut pas être retenue puisque l'éventuelle erreur du mandataire de la recourante lui serait de toute manière imputable. A cela s'ajoute qu'il est surprenant que la recourante n'ait pas spontanément déclaré, lors de l'ouverture de son droit au RMR en 2002, que le capital reçu de son ex-mari n'était pas bloqué sur un compte de libre-passage mais qu'il avait été investi dans des titres. La question de la bonne foi de **X.** n'a toutefois pas à être examinée plus avant puisque de toute manière la seconde condition liée à la dispense de l'obligation de restituer des prestations touchées indûment n'est pas réalisée. En effet, et au regard de la fortune dont disposait encore la recourante au 1er janvier 2003, à savoir 189'505 fr., le remboursement des 22'778 fr.25 perçus indûment ne la place pas dans une situation difficile.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur recours rendue le 23 juillet 2003 par le Service de prévoyance et d'aide sociales est confirmée.
III. Il n'est pas perçu de frais.
jc/Lausanne, le 20 janvier 2004.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint