CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 13 août 2004
sur le recours du 26 mai 2003 interjeté par A. et B. X.________ , 1********, à Z.________,
contre
la décision du Centre social régional de Lausanne (ci-après : CSR) du 20 mai 2003 de refus d’aide sociale.
Composition de la section: Mme Aleksandra Favrod, présidente; M. Edmond C. de Braun et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme Isabelle Hofer.
Vu les faits suivants:
A. a) A. X., né le 22 mai 1959, et B. X., née le 7 décembre 1963, ont bénéficié des prestations de l’aide sociale depuis octobre 1990. Ils ont un enfant prénommé C. X.________, né le 2 novembre 1990.
Depuis octobre 1990, A. X.________ a affirmé ne réaliser que de très faibles revenus en réparant occasionnellement des voitures. Quant à B. X.________, elle a cessé de travailler en qualité de secrétaire à la naissance de son fils.
Le 2 juin 2002, à la suite d’une dénonciation, le CSR s’est rendu de façon impromptue dans un atelier de mécanique de la Ville de Lausanne, où il a découvert A. X.________ en tenue de travail. Le 14 juin 2002, A. X.________ a nié exercer une activité de garagiste indépendant. Il a soutenu que le 2 juin, il ne faisait que remettre en état sa propre voiture. Il a ajouté qu’il lui arrivait de réparer des voitures pour des amis qui le payaient de main en main des montants oscillant entre Fr. 50.-- et Fr. 100.--. Finalement, il a indiqué qu’il réparait également des voitures pour le propriétaire de l’atelier, à qui il devait rembourser un prêt de Fr. 10'000.--, consenti 10 ans auparavant (v. note du CSR relative à des entretiens intervenus entre le 5 décembre 2001 et le 2 mai 2003).
Il ressort d'un rapport de travail du 20 décembre 2002 établi par le groupe "ressources enquêtes" du CSR que A. X.________ a sous-loué durant plusieurs années un local, dont la boîte aux lettres était munie de l’inscription « atelier de mécanique ». Même si le bail a été conclu par une tierce personne, la gérance a attesté que le local était occupé en réalité par A. X., qui s'acquittait d'un loyer mensuel de Fr. 790.--. Ce rapport renseigne encore sur les achats de A. X. en pièces détachées de voitures auprès de nombreux fournisseurs, dont sept sont expressément cités. Durant les années 2000, 2001 et 2002, A. X.________ s’est plus particulièrement fourni auprès de la société AMAG (pour des montants ascendant jusqu’à Fr. 4'800), de l’entreprise Emil Frey (pour des montants non indiqués), de l’entreprise Portier (pour Fr. 1440.-- en 2000, pour Fr. 3128.-- en 2001 et pour Fr. 1141.-- en 2002, soit pour un montant annuel moyen de Fr. 1903.--) et de l’entreprise Derendinger (uniquement en 2001 et pour un montant inconnu). Il s’avère par ailleurs que A. X.________ a régulièrement publié des annonces publicitaires, par le biais de l’entreprise Publicitas.
Interpellés par le CSR, B. X.________ et A. X.________ ont affirmé que ce dernier avait gagné Fr. 2000.— en juin 2002, Fr. 0.- en août 2002, Fr. 300.— en septembre 2002, Fr. 400.— en octobre 2002.
Considérant ces informations comme non conformes à la vérité, le CSR s’est basé sur les éléments en sa possession, soit notamment ceux ressortant du rapport du 20 décembre 2002 pour présumer que A. X.________ réalisait des gains suffisants pour subvenir aux besoins de sa famille, soit des revenus supérieurs au dernier montant de Fr. 3'444.75.-- alloué à titre d’aide sociale. Par décision du 8 janvier 2003, il a supprimé toute aide sociale à la famille X.________, avec effet à début décembre 2002. Aucun recours n’a été interjeté à l’encontre de cette dernière.
b) En avril 2003, A. et B. X.________ ont présenté une nouvelle demande d’aide sociale en invoquant leur état d’indigence.
Le CSR s’est rendu le 16 mai 2003 au domicile de la famille X.________ et a pu constater que celle-ci se trouvait effectivement dans un état d’indigence. B. X.________ aurait admis à cette occasion que son mari réalisait certains revenus, sans l’informer, et qu’il ne contribuait pas, ou insuffisamment, à son entretien et à celui de son fils (v. lettre du CSR au service de protection de la jeunesse du 21 mai 2002). A l’occasion d’un entretien avec le CSR le 20 septembre 2002, B. X.________ aurait par ailleurs indiqué de façon plus générale que sa relation de couple n’était pas très bonne. En mai 2003, le CSR a prélevé de l’argent auprès du Fonds Y.________ pour payer des bons « d’épicerie sociale » à B. X.________ et C. X.________, afin qu’ils puissent se nourrir. Enfin, les relevés bancaires, requis par le CSR, montrent un solde légèrement négatif.
Par décision du 20 mai 2003, le CSR a refusé l’octroi de l’aide sociale à la famille X.________, estimant qu’aucun élément de fait n’avait changé depuis décembre 2002. C’est contre cette décision qu’est interjeté le présent recours.
B. A l’appui de leur recours, A. et B. X.________ allèguent en substance qu’ils se trouvent dans une situation d’indigence grave. Ils affirment en particulier avoir été dans l’incapacité de payer leur loyer depuis la suppression de toute aide sociale en janvier 2003, ce qui a entraîné la résiliation du bail de l’appartement familial. Ils requièrent l’« effet suspensif » de la décision querellée, afin qu’ils puissent subvenir à leurs besoins élémentaires durant la durée de la procédure.
C. Par décision du 17 juin 2003, le juge instructeur a rendu des mesures provisionnelles en ce sens qu'obligation est faite à l’autorité intimée de verser pendant la durée de la procédure l’aide sociale à la famille X.________, avec charge pour elle d’en déterminer la quotité au regard de sa situation financière.
D. Dans ses déterminations du 27 juin 2003, l’autorité intimée a encore précisé que c’était depuis septembre 1994 que A. X.________ exploitait un atelier de mécanique. Elle relevait qu’elle avait fondé sa décision, d’une part, sur l’absence de collaboration de A. X.________, lequel n’avait jamais déclaré les revenus provenant de cette activité indépendante et, d’autre part, sur l’impossibilité de calculer le forfait pour la famille.
E. Le tribunal a statué par voie de circulation. Postérieurement, soit le 20 juillet 2004, l'autorité intimée a produit des pièces complémentaires qui concernent la situation des recourants depuis le dépôt du recours. Il n'en a pas été tenu compte dans le cadre du présent arrêt, étant précisé que les faits établis par ces pièces ne modifieraient en tout état de cause pas l'issue du recours.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
a) Etant donné que A. et B. X.________ n’ont pas recouru contre la décision de suppression totale d’aide sociale du 8 janvier 2003, celle-ci est entrée en force. Elle ne peut être remise en cause, sauf en présence de motifs de révision.
Toutefois, une suppression de l’aide sociale ne saurait en principe avoir de caractère définitif. Lorsque celle-ci a notamment été prononcée à titre de sanction, il appartient à l’autorité compétente de procéder à un réexamen de la situation de l’administré dès le moment où celui-ci apporte la preuve qu’il déploie tous les efforts nécessaires pour satisfaire à ses obligations (v. PS 92/0328 ; PS 94/0182 ; PS 95/0358).
L’autorité de céans se propose de vérifier si l’autorité intimée a convenablement réexaminé la situation de la famille X.________, puisque les recourants contestent implicitement que tel soit le cas.
b) L'aide sociale peut être refusée lorsque le requérant adopte un comportement abusif (v. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1993, p. 168). Ce principe est ancré à l'art. 23 al. 1 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après: LPAS), qui dispose :
" La personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations:
de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie;
d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail".
Le refus de collaboration du requérant à l'aide sociale peut avoir des conséquences de nature diverse. En premier lieu, une telle attitude est susceptible de placer l'autorité compétente devant l'impossibilité d'apprécier la situation de fait réelle (principalement sous l'angle financier) de l'intéressé. Elle sera alors contrainte d'apprécier les preuves en sa possession, celles-ci pouvant l'amener à retenir, sous la forme d'une présomption, que le requérant en réalité n'est pas indigent (v. TA/PS 1996/0411 du 15 janvier 1998 : dans cette affaire, le refus de l'intéressé de produire un extrait de compte bancaire justifiait une telle solution; TA/PS 2003/0033 du 15 mai 2003: dans ce cas, le peu d'éléments fournis par la requérante avait été jugé insuffisant pour que l'on puisse admettre, même sous l'angle de la vraisemblance, que celle-ci était indigente). Dans d'autres configurations, le refus de collaboration de l'intéressé ne peut pas, même sous l'angle d'une présomption, conduire à une telle conclusion; on doit alors procéder, à l'instar du droit fiscal, par le biais d'une estimation d'office de la situation financière de l'intéressé. L’autorité devra procéder à une estimation consciencieuse des revenus de ce dernier, quand bien même ceux-ci ne pourraient pas être déterminés avec toute la précision nécessaire en l’absence de données suffisantes. Elle imputera alors les gains ou la fortune supposée de l’intéressé sur le montant des prestations auxquelles il pourra prétendre. Ce n’est que dans l’hypothèse où une telle appréciation conduirait à la conclusion que l’intéressé dispose d’éléments de fortune ou de revenus supérieurs aux barèmes en vigueur que les prestations d’aide sociale pourraient être refusées (TA/PS 2002/0115 ; TA/PS 1996/0411).
c) A. et B. X.________ soutiennent implicitement que l’état d’indigence de leur famille suffit à démontrer que A. X.________ ne réalise pas de revenus suffisants et partant, ils estiment avoir également satisfait à leurs obligations d’information.
Les allégations de B. X.________ diffèrent de celles de son mari en ce sens qu’elle admet qu'il réalise des revenus non déclarés au CSR. Mais puisque B. X.________ se dit incapable d’indiquer la hauteur de ces revenus, il faut bien admettre qu’aucun élément nouveau n’a été fourni au CSR. On ne peut dès lors faire grief à l'autorité intimée d’avoir une nouvelle fois été contrainte d’apprécier les preuves en sa possession. Compte tenu du faible écoulement de temps entre la décision de janvier 2003 et la nouvelle demande d’aide sociale de mars 2003, c’est avec raison que cette autorité s’est implicitement référé aux faits établis par le rapport du 20 décembre 2002 pour fonder sa nouvelle décision.
d) Force est de constater qu'il est invraisemblable que A. X.________ puisse sous-louer un atelier pour un montant annuel de Fr. 9'480.--, ainsi que se fournir en pièces détachées pour les importants montants précités, dans le seul but de réparer des voitures pour ses amis et de rembourser un prêt d’un montant presque équivalent au montant du loyer annuel de son atelier de mécanique. L’importance des investissements consentis par A. X., ainsi que la publication d’annonces publicitaires, sont des indicateurs suffisamment signifiants pour conclure que A. X. exerce une activité régulière de garagiste indépendant. Ceci d’autant plus que sa propre épouse le confirme.
Les dépenses moyennes annuelles que A. X.________ consacre à l’exploitation de son atelier de mécanique sont, si l’on se réfère aux seuls chiffres fournis par le rapport du 20 décembre 2002, de Fr. 790 à titre de loyer, auquels s’ajoutent Fr. 6'703.-- (= Fr. 4'800.— {AMAG} + Fr. 1'903.— {Portier}) à titre de fournitures en pièces détachées, soit Fr. 6’703.-- au total. Il conviendrait d’ajouter à ce chiffre le montant des pièces détachées fournies par les entreprises Derendinger et Emil Frey qui n'est pas connu. Si l'on suppose qu’il équivaut approximativement à celui dépensé auprès des entreprises AMAG et Portier, soit une somme de Fr. 6'703.--, le montant mensuel moyen consacré au loyer de l’atelier et aux fournitures serait ainsi de Fr.1'183.-- ({Fr. 6'703.-- + Fr. 6'703.-- + Fr. 790.-- = Fr. 14'196.--} : 12).
Certes, ce montant de Fr. 1'183.— paraît important si on le compare aux revenus d’environ Fr. 400.-- que A. X.________ prétend réaliser mensuellement. Malgré tout, il n’est pas élevé au point de pouvoir déduire avec suffisamment de vraisemblance que l’intéressé réalise des revenus supérieurs au minimum vital. En conséquence, le CSR aurait dû examiner la situation de l’intéressé de façon plus approfondie, en procédant à une estimation d’office de sa situation financière à l’instar du droit fiscal. Il aurait en particulier convenu que le montant mensuel moyen supposé réalisé par A. X.________ dans le cadre de son activité d’indépendant soit indiqué. Les conclusions quelque peu hâtives du CSR se justifient d’autant moins en l’espèce, sachant que l’état d’indigence de la famille a été constaté et que la suppression de l’aide sociale a débouché concrètement sur la résiliation du bail familial.
Ainsi, l’état d’indigence de B. X.________ et C. X.________ n’est pas seulement lié à la question de savoir si A. X.________ réalise ou non des revenus suffisants. Quel que soient ceux-ci, B. X.________ et C. X.________ connaîtront un état de détresse si A. X.________ ne remplit pas à leur égard son obligation d’entretien au sens des art. 164 et 276 CCS.
b) Conformément à l'art. 3 de la LPAS, l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (al. 1er), subsidiaires aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales. Elles peuvent, le cas échéant, être versées en complément (al. 2). L'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Aux termes de l'art. 21 LPAS, la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont fixées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Toutefois, conformément à l'art. 11 LPAS, l'organe communal doit rechercher au préalable toute solution satisfaisante pour le requérant de nature à prévenir l'octroi de prestations financières.
c) Le refus de l'aide sociale, expressément prévu par l'art. 23 LPAS en cas de rejet de propositions convenables de travail ou de violation de l'obligation de renseigner, doit être interprété à la lumière du droit fondamental au maintien du minimum vital. Il se trouve soumis aux strictes conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit fondamental. Dans un arrêt du 27 mai 2003 (TA/PS 2002/0171), le Tribunal administratif a jugé insuffisante la réglementation cantonale qui prévoit de sanctionner un manquement par la suppression de l'aide, celle-ci étant garantie par l'art. 12 Cst, qui consacre un droit fondamental. Outre qu'elle doit se fonder sur une base légale, une restriction à un droit fondamental doit en effet répondre à un intérêt public, respecter le principe de la proportionnalité et ne pas toucher au noyau essentiel de ce droit (Müller, in Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 637 n. 40 ss; Aubert/Mahon, op. cit., ad art. 36 Cst., pp. 319-331; Wolffers, op. cit., 1993, p. 88). A cet égard, les opinions divergent quant à la possibilité de faire application de l'art. 36 Cst. dans le domaine des droits sociaux, la doctrine dominante considérant en substance qu'il ne vaut que pour les libertés fondamentales (v. les auteurs cités par Aubert/Mahon, op. cit., note infrapaginale 12 ad art. 12, p. 121), alors que le Tribunal fédéral semble aussi en admettre l'application partiellement et par analogie pour cette catégorie de droits (v. ATF 129 I 12; Aubert/Mahon, op. cit., note infrapaginale 3 ad art. 36, p. 321).
Cela étant, on admet que la restriction ne saurait en aucun cas anéantir l'essence même du droit fondamental, qui constitue son "noyau dur" intangible, principe maintenant concrétisé par l'art. 36 al. 4 Cst. (Aubert/Mahon, op. cit., § 17 ss ad art. 36, pp. 330-331). Quand bien même le système institué par l'art. 36 Cst. ne serait pas directement applicable dans le domaine des droits sociaux, le domaine protégé par le droit se confondrait avec le noyau intangible, de sorte que le droit tout entier serait irréductible et incompressible (Aubert/Mahon, op. cit., § 5 ad art. 12, p. 121). Se fondant sur ce raisonnement, d'aucuns admettent que l'aide en cas de détresse de l'art. 12 Cst. ne peut être réduite ou refusée même lorsque la personne porte une part de responsabilité dans sa situation de détresse (Aubert/Mahon, op. cit., ibid.; Müller, op. cit., p. 169), les raisons qui ont conduit à une telle situation n'étant pas déterminantes (ATF 121 I 367 cons. 3b). Ainsi, des manquements de la part du bénéficiaire de l'aide sociale ne sauraient le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible (J.-P. Müller, op. cit., p. 169, ainsi que "Elemente einer schweizerischen Grundrechttheorie", Berne 1982, p. 141). A ainsi été qualifiée de discutable (fragwürdig) une décision rendue le 7 décembre 1988 par la Commission cantonale de recours en matière de prévoyance et d'aide sociales qui avait supprimé avec effet immédiat toutes prestations en faveur d'un bénéficiaire de l'aide sociale (Coullery, op. cit., p. 100, n. 372). Le refus ou la suppression de l'aide sociale ne peut donc porter que sur des prestations excédant les besoins vitaux (Wolffers, op. cit., p. 168; Coullery, op. cit., p. 100), telles l'aménagement du logement, l'accès aux médias, les transports, l'éducation, les assurances, la satisfaction des besoins individuels (Wolffers, op. cit., 1993, p. 86). Encore faut-il pour prendre une telle sanction que l'autorité s'en tienne aux principes généraux de l'activité administrative et s'abstienne d'une décision arbitraire, ne respectant pas l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité; elle s'assurera que l'administré à sanctionner est en mesure de se procurer par ses propres forces ce dont il a besoin (TA/PS 1998/0027 du 16 décembre 1998 et les références citées).
d) En l'espèce, B. X.________ et C. X., qui ne pouvaient plus satisfaire à leurs besoins vitaux et personnels indispensables, se trouvaient bien dans un état de détresse au sens de l’art. 17 LPAS, lequel ne dépendait pas de la situation financière de A. X.. Pour ce motif, il aurait convenu que l’autorité de première instance traite leur cas à part, de façon à pouvoir l’apprécier plus consciencieusement qu’elle ne l’a fait. Elle aurait ainsi pu arriver à la conclusion qu’une aide sociale devait effectivement leur être octroyée. Car s’il est vrai que le principe de subsidiarité, posé à l’art. 3 LPAS, obligeait B. X.________ à solliciter des mesures protectrices de l’union conjugale (art. 171 ss. CCS) si son époux ne remplit pas comme elle l'affirme ses obligations alimentaires, il se justifiait de lui octroyer l’aide sociale au moins dans l’intervalle.
Si après nouvel examen au sens du considérant 2 (let. c) ci-dessus, l’autorité de première instance arrive à la conclusion que A. X.________ n’a pas droit à l’aide sociale compte tenu de ses revenus, les parts qui seront dévolues à B. X.________ et C. X.________ seront fixées conformément aux principes fixés au titre II-12.8 « Contribution des personnes disposant d’un revenu en vivant dans le même ménage (à l'exception des concubins) par les directives intitulées « Recueil d’application de l’ASV » édictées par le Service de prévoyance et d’aide sociale.
Au vu de la jurisprudence précitée, la part d’aide sociale dévolue à C. X.________ ne pourra en revanche pas être diminuée en raison d’une éventuelle faute d'un de ses parents.
b) S’agissant d’un éventuel manquement de B. X.________ à l’obligation d’information découlant de l’art. 23 LPAS, il convient de relever qu’il y aura lieu d’apprécier le comportement adopté par celle-ci à partir d’avril 2003, date à laquelle la nouvelle demande d’aide sociale a été présentée. La dissimulation de l’existence de l’atelier de mécanique de A. X., qui constitue une violation de l’obligation d’informer, a déjà été sanctionnée par la décision du 8 janvier 2003. Pendant la période déterminante, B. X. a admis que son mari réalisait des revenus dans le cadre d’une activité indépendante, en affirmant toutefois en ignorer les montants. On ne saura sans preuves supplémentaires affirmer que ces allégations sont contraires à la vérité. Il peut en effet apparaître vraisemblable que A. X.________, refusant d’entretenir sa famille, n’ait pas souhaité divulguer les montants qu’il réalisait.
« L’organe communal, le cas échéant d’entente avec l’Office communal du travail, doit s’efforcer de proposer au bénéficiaire de l’aide sociale un emploi compatible avec ses capacités physiques, psychiques et professionnelles ; dans un tel cas, la proposition de travail est réputée convenable au sens de l’article 23 de la loi ».
Par ailleurs, les directives édictées par le Service de prévoyance et d’aide sociale déjà citées prévoient, sous le titre « I-4.0 Principes » :
« On peut exiger du bénéficiaire qu’il entreprenne tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise en charge par la société (PS 98/0057, PS 92/328). Ainsi, lorsqu’un couple avec ou sans enfant reçoit une aide sociale, chacun des conjoints et selon les circonstances du cas d’espèce peut être contraint de s’inscrire comme demandeur d’emploi, à l’exception de l’époux et de l’épouse qui se charge de l’éducation de jeunes enfants de moins de 10 ans (cf. PS 94/0535) ».
b) C. X.________ étant aujourd’hui âgé de 13 ans, il ne se justifie plus que sa mère ne travaille pas afin de s’occuper de lui. Le CSR examinera donc encore dans quelle mesure un travail convenable pourrait être proposé à B. X.________ dans sa profession de secrétaire, ou si les démarches devraient être entreprises pour qu'elle soit mise au bénéfice d'une rente de l'assurance-invalidité. On ne peut en effet ignorer que, selon une lettre du CSR au Département de la formation et de la jeunesse de mai 2003, celle-ci était encore sous traitement de méthadone à cette période. De plus, une mesure tutélaire, volontaire ou non, pourrait être envisagée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 20 mai 2003 par le Centre social régional de Lausanne est annulée.
III. Le dossier de la cause est renvoyé au Centre social régional de Lausanne pour nouvelle décision au sens des considérants.
IV. La présente décision est rendue sans frais.
jc/Lausanne, le 13 août 2004
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint