CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 12 décembre 2003
sur le recours interjeté par A.________ , ********,
contre
la décision rendue le 28 avril 2003 par le Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (refus des avances; concubins).
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Charles-Henri Delisle et Mme Isabelle Perrin, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Ayant obtenu du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (ci-après: BRAPA) qu'il lui alloue des avances sur les pensions dues par son ex-mari en sa faveur et pour l'entretien de leur fils B.________ en vertu du jugement de divorce rendu le 22 décembre 1998 par le Tribunal civil du district de Lausanne, A.________ avisa spontanément cette autorité, lors de la révision annuelle de son dossier pour l'année 2001, qu'elle vivait en concubinage avec C.________ à compter du 1er février 2001. Avec ce dernier, elle eut un fils, né le 18 décembre 2002, fait dont elle avisa l'autorité en remplissant, le 27 février 2003, le formulaire destiné à rendre compte de sa situation personnelle pour l'année 2003.
Par décision du 28 avril 2003, le BRAPA signifia à A.________ qu'il interrompait tout versement en sa faveur dès lors que les revenus mensuels cumulés du couple, arrêtés à fr. 5'796.- à raison de fr. 883.- pour elle-même et fr. 4'893.- pour son concubin, dépassaient la limite fixée par les normes à fr. 5'210.- pour deux adultes et deux enfants. Par cette même décision, l'autorité réclama la restitution des avances accordées du 1er janvier au 31 mars 2003 à hauteur de fr. 3'045.-, montant dont l'intéressée fut invitée à préciser si elle entendait le rembourser par un seul versement ou par acomptes.
B. Par acte du 13 mai 2003, A.________ a recouru contre cette décision devant le Tribunal de céans et conclu à son annulation. Exposant la précarité de sa situation personnelle et financière, elle fit en substance valoir, d'une part que l'on ne saurait prendre en compte les revenus de son concubin, lequel devait assumer le remboursement de dettes, d'autre part qu'elle ne disposait pas du montant réclamé en remboursement, l'aide jusqu'alors octroyée lui ayant seulement permis d'assumer les charges de son ménage.
L'autorité intimée a produit sa réponse le 2 juin 2003 et conclu au rejet du recours. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (ci-après LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
Le litige porte tout d'abord sur la question de savoir si et dans quelle mesure la participation d'un concubin à la vie commune doit être prise en compte dans le calcul du revenu mensuel global net déterminant le droit aux avances.
a) Aux termes de l'art. 20b al. 1 LPAS, l'Etat peut accorder au créancier d'aliments - enfant ou adulte - qui se trouve dans une situation économique difficile des avances, totales ou partielles, sur les pensions futures. L'art. 20 du règlement du 18 novembre 1977 d'application de la LPAS (ci-après: RPAS) détermine ce qu'il faut entendre par situation économique difficile en ce sens que l'avance n'est accordée qu'aux personnes dont le revenu ou, respectivement, la fortune, sont inférieurs aux limites prévues aux art. 20a ss dudit règlement, le Département de la santé et de l'action sociale pouvant, dans les cas de nécessité, dépasser ces limites. S'agissant, comme le soutient la recourante, d'un adulte et de deux enfants, les avances ne peuvent être accordées que si la requérante dispose d'un revenu mensuel global net n'excédant pas fr. 4'530.-; s'il s'agit par contre de deux adultes avec deux enfants, la limite est arrêtée à fr. 5'210.-, comme le retient in casu l'autorité intimée (art. 20b RPAS). L'art. 20 c RPAS dispose par ailleurs ce qui suit :
"Par revenu mensuel global net déterminant le droit aux avances, il faut comprendre non seulement le revenu du travail sous déduction des charges sociales usuelles, mais l'ensemble des revenus dont le requérant dispose (notamment allocations familiales, assurances, rentes, contributions d'entretien, revenu de la fortune).
Le salaire des enfants mineurs ou majeurs vivant avec le bénéficiaire et encore à sa charge n'est compté dans le calcul du revenu de la famille que s'il dépasse fr. 500.-.
En cas de ménage commun avec un tiers ou un enfant majeur et indépendant financièrement, il est ajouté au revenu du bénéficiaire un montant correspondant à la moitié des frais fixes du ménage (notamment loyer, charges, électricité, taxe TV et téléphone). Ce montant est proportionnel au nombre de personnes concernées (2/3, 3/4, ...).
Les normes se rapportant à deux adultes avec des enfants, prévues aux art. 20 a, 20 b et 20 d du présent règlement sont également applicables lorsque le bénéficiaire vit hors mariage avec un tiers et a des enfants en commun avec ce dernier".
b) Contrairement à ce qui se passe en matière d'aide sociale, le système des avances sur pensions alimentaires ne tient pas compte des charges du requérant, notamment son loyer, pour déterminer le droit aux prestations, le revenu et la fortune personnelle du requérant étant en principe seuls déterminants (art. 20a et 20b RPAS). S'y ajoute cependant, dans quelques hypothèses, le revenu de tiers dont on considère qu'ils forment une "communauté économique" avec le requérant, à savoir le conjoint, l'enfant à charge pour la part de son salaire qui dépasse 500 fr. et le concubin avec lequel le requérant a un ou plusieurs enfants (art. 20b et 20c al. 3 et al. 4 RPAS).
La désignation de ces trois types de personnes trouve sa raison d'être dans l'obligation d'entretien entre époux ou entre parents et enfants, respectivement se justifie par le fait que la présence d'une descendance commune constitue un élément de stabilité permettant de tabler sur un soutien effectif d'un concubin à l'égard d'un autre. Le Tribunal administratif a ainsi jugé que le fait que le concubin ne soit assimilé au conjoint que s'il a des enfants en commun avec le requérant était certes discutable, mais néanmoins conforme au principe d'égalité de traitement et non arbitraire précisément dans la mesure où l'on peut attribuer objectivement à la présence d'un enfant commun une portée particulière sur la solidité de l'union (Arrêt PS 1997/0178 du 12 février 1998; ATF 123 I 241, spéc. 243). En revanche le revenu d'autres personnes n'est pas pris en considération dans le cas d'un simple partage de logement, faute de devoir d'entretien, ni dans le cas de concubins sans enfant commun (Tribunal administratif, arrêt PS 1999/0076 du 11 février 2000 et les références, notamment ATF 120 III 150 et 118 Ia 2). Compte tenu de la ratio de la LPAS et du fait que le droit suisse n'appréhende pas le statut de concubin en tant que tel, en particulier sur la question de son devoir d'entretien, le Tribunal de céans considère que, de lege lata, il n'y a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence.
c) Au vu de ce qui précède, il faut constater que l'autorité intimée pouvait se fonder sur l'art. 20c al. 4 RPAS pour réduire les prestations en faveur de la recourante en fonction du revenu de son concubin dès janvier 2003, mois suivant celui de la naissance de leur enfant commun. Le revenu mensuel net imputé au couple s'élevant à fr. 5'796.-- excède le revenu mensuel global net déterminant de fr. 5'210.- applicable à deux adultes et deux enfants. Cela conduit à supprimer à la recourante le bénéfice des avances à compter du mois de janvier 2003.
d) La recourante fait valoir en vain que son concubin est endetté, ayant dû assumer les frais d'un divorce, et se trouve tenu de s'acquitter d'un arriéré d'impôt de fr. 1'690.- ainsi que d'un découvert de fr. 7'500.- sur sa carte de crédit.
Dans un arrêt du 31 décembre 1997 (PS 1997/0154), le Tribunal administratif a considéré que le calcul du revenu déterminant de l'art. 20c RPAS n'impliquait pas de déduire les montants affectés au remboursement de dettes, à l'exception des pensions dues en vertu d'une obligation d'entretien : dans le cas contraire "l'Etat subventionnerait indirectement le remboursement de prêts accordés par des créanciers privés, ce qui sort du cadre de la loi sur la prévoyance et l'aide sociale et détourne le but des prestations d'aide sociale".
Certes une telle motivation n'emporte-t-elle pas entièrement la conviction puisque l'avance de pensions à une personne qui est endettée ou dont le concubin est endetté lui profiterait en réalité directement puisqu'elle pourrait l'utiliser pour son entretien. Ce n'est que dans le cadre d'une dette ayant provoqué une saisie que l'avance entraînerait une augmentation de celle-ci de sorte que la bénéficiaire n'en profiterait pas pour son entretien mais seulement dans la mesure où sa dette serait amortie (Tribunal administratif, arrêt du 23 décembre 1997 dans la cause 1997/0171).
Il se justifie en revanche de faire abstraction des dettes de la requérante ou de son partenaire pour les deux motifs suivants. D'une part, la faculté d'invoquer n'importe quelles dettes en déduction représente un potentiel d'abus, celui-là même qui a conduit le législateur fédéral à supprimer la déductibilité des dettes du bénéficiaire de prestations complémentaires (FF 1997 I 1145, chiffre 212.31) : il s'agit d'éviter que tel requérant ne diminue artificiellement son revenu en acquérant des biens à crédit. D'autre part, le fait que les avances sur pensions visent à sauvegarder une situation économique supérieure à celle que garantit l'aide sociale autorise une approche plus schématique des conditions d'octroi : pour éviter, outre les abus susmentionnés, les difficultés liées à la détermination de dettes déductibles, on peut faire abstraction de celles-ci de la même manière que l'on ne tient aucun compte des dépenses effectives (arrêt du Tribunal administratif du 7 octobre 1998 dans la cause PS 1998/0130).
En l'espèce, l'annonce par la recourante en date du 27 février 2003 de la naissance de son enfant intervenue le 18 décembre précédent constituait pour l'autorité intimée un motif de révision de sa décision d'octroi : alors que celle-ci tablait sur l'absence d'une relation de concubinage avec enfant commun, la naissance précitée, qui appelait l'application de l'art. 20c al. 4 RPAS susmentionné, a constitué un fait nouveau révélé ultérieurement, qui imposait une correction de son prononcé. Certes ce fait ne préexistait-il pas à la décision de principe que le BRAPA prend au début de chaque année pour fixer les avances à verser durant l'année à venir : mais on doit considérer qu'à chaque versement d'une avance mensuelle, une décision particulière est rendue, constatant en quelque sorte que cette avance est due, dès lors qu'aucun fait nouveau n'a été signalé comme cela incombe au bénéficiaire. Chacune des décisions particulières ainsi rendues pour les mois courants dès la naissance de l'enfant pouvait donc être révisée.
a) L'obligation de rembourser les prestations d'aide sociale posée, le législateur a voulu en pondérer les rigueurs: l'art. 25 al. 1 LPAS dispose ainsi que les bénéficiaires de l'aide ne sont tenus au remboursement que dans la mesure où leur situation financière ne risque pas d'être compromise, grevant la créance de l'Etat de la condition suspensive que l'assisté ait retrouvé des ressources suffisantes; l'alinéa 3 de cette disposition laisse à l'Etat, "lorsque les circonstances le justifient", la faculté d'accorder une remise totale ou partielle de l'obligation de restituer. Partant, le législateur a donc distingué la question de la remise, savoir l'abandon total ou partiel de la créance, de celle des modalités du remboursement, savoir l'échelonnement dans le temps du recouvrement de la créance. Selon la jurisprudence, la remise de l'obligation de restituer des prestations indûment perçues est soumise à la double condition que le bénéficiaire ait été de bonne foi au moment où il les a reçues et que le remboursement le mette dans une situation difficile.
Lorsque la demande de remise est formulée dans le cadre de la procédure de recours concernant la restitution d'avances, le Tribunal administratif s'abstient de statuer lui-même et renvoie cette question au BRAPA (cf. arrêts du 17 janvier 2002 dans la cause PS 2000/0070 et du 26 mars 2003 dans la cause PS 2002/0186); on ne procédera pas différemment en l'espèce.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 21 novembre 2002 par le Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires est confirmée en tant qu'elle arrête au 1er janvier 2003 la fin du droit aux avances consenties à A.________ et consacre dans son principe l'obligation pour celle-ci de rembourser le montant de 3'045.- francs.
III. La cause est transmise à l'autorité mentionnée sous chiffre II ci-dessus pour qu'elle statue sur la demande de remise formée par A.________ .
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
jc/np/Lausanne, le 12 décembre 2003.
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint