CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 août 2005
Composition
Alain Zumsteg, président ; M. Edmond de Braun et M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs ; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourant
A., à X.
Autorité intimée
Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, à Lausanne
Autorités concernées
Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne
Office régional de placement de Lausanne, à Lausanne
Objet
Indemnité de chômage
Recours A.________ contre décision du Service de l'emploi du 11 décembre 2001 (droit aux indemnités durant la période du 20 au 31 mars 2001 - MCN/860 763 82/deni)
Vu les faits suivants
A. Du 1er janvier 1999 au 30 novembre 2000, M. A.a travaillé comme ouvrier dans l’entreprise B.. A partir du 1er décembre 2000, il a bénéficié des indemnités de l’assurance-chômage, faisant contrôler son inactivité professionnelle auprès de l’Office régional de placement de Lausanne (ci-après : l’ORP).
B. Le 20 mars 2001, M. A.________ a subi une intervention chirurgicale au CHUV qui a entraîné une incapacité de travail complète jusqu’à la fin du mois. Le lendemain, alors qu’il avait un rendez-vous à 14.00 heures avec son conseiller à l’ORP, il a informé ce dernier vers midi qu’il ne pouvait se présenter en raison de son opération et qu’il ne connaissait pas encore la durée de sa convalescence. Il a alors été informé qu’il devait produire un certificat médical en même temps que ses recherches d’emploi au moment où il viendrait chercher le document intitulé « Indications de la personne assurée » (ci-après: formule IPA) pour le mois de mars. Un rendez-vous lui a également été fixé au 17 mai 2001.
Le 23 mars 2001, la Caisse cantonale de chômage (ci-après: la caisse) a reçu la formule IPA de mars 2001, remplie le même jour, sur laquelle M. A.________ n’avait pas indiqué sous le chiffre 4 son incapacité de travail du 20 au 31 mars 2001.
A l’occasion de l’entretien de contrôle du 17 mai 2001, M. A.________ a remis le certificat médical sollicité à l'ORP, qui en a conservé copie. L’original a été remis à la caisse en même temps que l’IPA du mois de mai, le 28 mai 2001.
C. Le 15 juin 2001, la caisse a refusé d’indemniser M. A.________ pour la période du 20 au 31 mars 2001, aux motifs qu’il n’avait pas indiqué son incapacité de travail sur la formule IPA de mars 2001 et qu’il ne lui en avait fait part que le 28 mai 2001 par la production du certificat médical précité.
Dans une seconde décision datée du même jour, la caisse a réclamé à l’intéressé la somme de CHF 1'181.85, considérant qu’il avait touché cette somme indûment pour les mêmes motifs que la décision précitée.
D. Le 5 juillet 2001, M. A.________ a recouru contre ces deux décisions auprès du Service de l’emploi, première instance cantonale de recours en matière d’assurance-chômage, concluant à leur annulation. Il a fait valoir que son conseiller ORP l’avait aidé à remplir sa première formule IPA parce qu’il avait des difficultés en français, qu’il lui avait dit de remplir la formule IPA suivante de la même manière et que, lorsqu'il avait averti que son opération lui ferait manquer un rendez-vous, son conseiller ORP lui avait demandé d'amener un certificat médical au prochain rendez-vous. Il a précisé qu’à ce rendez-vous, son conseiller lui avait simplement dit de remettre le certificat médical à la caisse en même temps que son IPA.
Par courrier électronique du 1er octobre 2001, le Service de l’emploi a demandé au Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après : le seco) dans quelle mesure on pouvait « dire qu’un assuré, qui a annoncé son incapacité de travail le lendemain de sa survenance à son ORP, mais qui ne l’a pas indiquée sur son IPA, a suffisamment annoncé son incapacité de travail au sens de l’art. 42 OACI (…) ». Le seco a répondu ce qui suit le 30 novembre 2001 :
« Votre courrier du 1er octobre 2001 a retenu toute notre attention. Nous vous présentons nos excuses pour le retard de notre réponse, retard dû à une surcharge momentanée de travail.
Vous soulevez la contradiction entre l’art. 42 OACI et le mémento pour les assurés, qui exposent que l’incapacité doit être annoncée à l’office compétent dans le délai d’une semaine et la directive du Bulletin MT/AC 99/3, fiche 6, qui expose qu’elle peut être annoncée à la caisse au moment où l’assuré demande l’indemnité de chômage, c’est-à-dire à la fin de la période de contrôle seulement.
Nous confirmons votre point de vue et pouvons vous répondre ce qui suit :
Contrairement à la règle précitée de l’art. 42 al. 2 et 3 OACI, si l’assuré annonce son incapacité de travail à la caisse par le biais du fichier « Données de contrôle » ou sur le formulaire « Indications de la personne assurée » et cela conformément à la vérité, l’autorité compétente considère qu’il a respecté le délai d’avis. Si, en revanche, l’assuré ne répond pas conformément à la vérité aux questions concernant l’incapacité de travail, son avis n’est pas considéré comme remis à temps avec pour conséquence la perte de son droit à l’indemnité pour les jours précédant cet avis.
Ainsi donc, il suffit à l’assuré d’annoncer son inaptitude due à sa maladie, soit par le fichier Données de contrôle, soit par l’IPA, au moment où il demande à être indemnisé (fin de la période de contrôle) afin que le délai d’annonce soit considéré comme respecté.
Si l’assuré a annoncé sa maladie à son conseiller ORP mais qu’elle n’est indiquée ni sur son IPA, ni sur le fichier données de contrôle, le Bulletin précise qu’il faut alors considérer qu’il n’a pas répondu conformément à la vérité concernant son aptitude au placement et qu’il n’a pas communiqué son incapacité de travail dans les délais. Cela entraîne la perte de son droit à l’indemnité pour les jours précédant la remise de l’IPA ».
Le 11 décembre 2001 le Service de l’emploi, statuant sur la première des deux décisions de la caisse du 15 juin 2001, a rejeté le recours de M. A.. Il a considéré en substance que ce dernier, en n'indiquant pas son incapacité de travail sur le formulaire IPA du mois concerné, n’avait pas informé correctement la caisse, quand bien même il avait fait part à temps de cette incapacité à son conseiller ORP. Il a en outre estimé que M. A. ne pouvait pas se prévaloir de sa bonne foi, dans la mesure où il devait s’adresser à l’autorité compétente, en l’occurrence la caisse, par l’intermédiaire du formulaire IPA de mars 2001, quitte à solliciter l’aide d’une tierce personne pour palier ses lacunes en français.
E. M. A.________ a recouru contre cette décision le 7 janvier 2002, concluant à son annulation. Il fait valoir en substance qu’il a toujours tenu informé son conseiller à l’ORP et qu’il a transmis les documents nécessaires à la caisse selon les indications de ce dernier.
Dans sa réponse du 25 janvier 2001, le Service de l’emploi a conclu au rejet du recours, expliquant qu’il avait appliqué les directives du seco.
L’ORP a exposé que le dossier du recourant ne lui permettait ni de confirmer ni d’infirmer les déclarations, du recourant*.* Il a en outre produit une copie du compte-rendu des entretiens que M. A.________ a eu à l’époque avec son conseiller ORP.
La caisse a produit son dossier, sans formuler d’observations.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI), alors en vigueur, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
L'assuré a droit à l'indemnité de chômage notamment s'il est apte au placement (art. 8 al. 1 lettre f LACI). Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). Selon l'art. 28 al. 1 LACI, les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison de maladie, d'accident ou de maternité, et qui de ce fait ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle, ont droit à la pleine indemnité journalière, s'ils remplissent les autres conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Leur droit persiste au plus jusqu'au 30ème jour suivant le début de l'incapacité totale ou partielle de travail et se limite à 34 indemnités journalières durant le délai-cadre.
Pour faire valoir le droit que leur confère cette disposition, les chômeurs sont tenus d'annoncer leur incapacité de travail à l'office compétent (dans le canton de Vaud, l'Office régional de placement [art. 10 de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs]) dans un délai d'une semaine à compter du début de celle-ci (art. 42 al. 1 OACI); ils peuvent faire cette annonce oralement ou par écrit (Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, n. 363, p. 138). S'ils annoncent leur incapacité de travail tardivement et sans excuse valable, ils perdent leur droit à l'indemnité journalière pour les jours précédant leur communication (art. 42 al. 2 OACI). Ce délai est un délai de déchéance (ATF 117 V 244). En outre, le chômeur doit apporter la preuve de son incapacité ou de sa capacité de travail en produisant un certificat médical (cf. art. 28 al. 5 LACI).
Dans une directive de septembre 1999 (Bulletin AC 99/3, fiche 6), le seco ajoute : « Si l'assuré annonce son incapacité de travail d’une manière digne de foi à la caisse de chômage lorsqu’il demande l’indemnité de chômage (extrait des "données de contrôle" ou formule "Indications de la personne assurée"), on considère qu’il a avisé la caisse à temps.
Il n’en va pas de même si l’assuré ne répond pas conformément à la vérité aux questions concernant l’inaptitude au placement. Dans ce cas, il faut considérer qu’il n’a pas communiqué son incapacité de travail dans les délais, ce qui entraînera une perte de son droit à l’indemnité de chômage pour les jours précédant sa communication ».
Cette directive a été confirmée ultérieurement (v. Circulaire relative à l’indemnité de chômage IC2003,C127).
En l’occurrence il n’est pas contesté que le recourant a satisfait aux exigences de l’art. 42 al. 1 OACI, en annonçant son incapacité de travail à l’ORP le lendemain de son opération. Il a également produit, comme on le lui avait demandé et comme l’exige l’art. 28 al. 5 LACI, un certificat médical attestant de son incapacité de travail. En revanche, il n’a pas rempli correctement la formule IPA du mois de mars 2001, en répondant non à la question « Avez-vous été en incapacité de travail ? ». Le refus de prestations ne s’appuie donc pas sur l’art. 42 al. 1 et 2 OACI, mais sur la directive susmentionnée, qui fait dépendre le droit à l’indemnité journalière d’une annonce de l’incapacité de travail, non seulement à l’office compétent, mais encore à la caisse.
En ajoutant ainsi une condition à l’exercice du droit à l’indemnité journalière, le seco outrepasse les compétences de l’organe de compensation de l’assurance chômage de donner des instructions aux fondateurs des caisses et aux autorités cantonales (cf. art. 83 al. 1 let. e LACI). Il n’édicte pas une simple directive, destinée à guider la pratique de l’autorité d’exécution à l’intérieur du cadre légal, mais une règle de droit nouvelle qui affecte directement la situation juridique des assurés. Or l’art. 28 al. 3 LACI réserve au Conseil fédéral la compétence de régler les détails de l’indemnisation en cas d'incapacité passagère de travail et de fixer en particulier le délai dans lequel l’assuré doit faire valoir le droit à l’indemnité et les effets qui exercent l’inobservation de ce délai. Le Conseil fédéral a fait usage de cette compétence en édictant l’art. 42 OACI, en précisant que les assurés étaient tenus d’annoncer leur incapacité de travail « à l’office compétent », et non à la caisse. Le Tribunal fédéral a pour sa part confirmé que la sanction du défaut d’annonce dans le délai d’une semaine à compter du début de l’incapacité (perte du droit à l’indemnité journalière pour les jours d’incapacité précédant l’annonce – art. 42 al. 3 OACI) était objectivement fondée au regard du sens et du but de l’obligation d’annoncer l’incapacité de travail, et par conséquent conforme à la loi (v. ATF 117 V 247). On ne peut pas en dire autant de l’obligation supplémentaire introduite par la directive du Seco, en particulier de la sanction draconienne que cette directive attache à l’ommission d’annoncer l’incapacité de travail dans la formule IPA (déchéance du droit à l’indemnité pour les jours précédant l’annonce ) ; en effet, lorsque l’annonce a été faite à l’autorité compétente conformément à l’art. 42 al. 1 OACI, son but (éviter les abus et assurer l’effectivité du contrôle) est en grande partie atteint. L’office compétent note dans le fichier « données de contrôle » la durée de l’incapacité de travail et de l’inaptitude au placement (art. 42 al. 3 OACI), si bien que le risque que la caisse soit induite en erreur est relativement faible, même si l’information ne lui est pas correctement donnée au moyen de la formule IPA.
Lorsque, comme en l’espèce, l’assuré a dûment annoncé à l’office compétent son incapacité de travail, puis remis ultérieurement à la caisse le certificat médical y relatif, mais n’a pas rempli correctement la formule IPA, on ne saurait présumer qu’il entendait tromper l’assurance chômage et que ce manquement justifie la perte de son droit à l’indemnité. Le cas justifie tout au plus, suivant les circonstances, une suspension du droit à l’indemnité en application de l’art. 30 al. 1 let e LACI. Dès lors, en étendant le champ d’application de l’art. 42 OACI au cas où l’assuré omet d’annoncer son incapacité de travail dans la formule IPA, le seco est sorti du cadre légal, et l’on doit par conséquent faire abstraction de sa directive pour statuer sur le droit du recourant à l’indemnité journalière durant la période du 20 au 31 mars 2001.
Dans la mesure où, comme on l’a vu, le recourant a satisfait aux exigences des art. 42 al. 1 OACI et 28 al. 5 LACI (et où il n’est en outre pas contesté qu’il remplissait durant cette période les autres conditions dont dépendait le droit à l’indemnité), c’est à tort que ce droit lui a été dénié.
Quant aux indications erronées figurant en l'espèce dans la formule IPA de mars 2001, on observera qu'au vu des difficultés de l’assuré avec la langue française, sa version paraît tout à fait plausible. Rien n'indique qu'il ait voulu tromper la caisse, alors qu'il n'avait pas caché sa situation à l'ORP et avait suivi scrupuleusement les indications de son conseiller en ce qui concernait le certificat médical. Quoi qu’il en soit, il n’appartient pas au tribunal de céans de trancher en première instance la question de savoir si le recourant doit être sanctionné en application de l’art. 30 al. 1 let. e LACI pour n’avoir pas correctement rempli la formule IPA des mois de mars 2001, ni si une éventuelle sanction serait encore susceptible d’exécution (v. art. 30 al. 2, dernière phrase, LACI).
Par ces motifs
le Tribunal administratifarrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de l’emploi, première instance cantonal de recours en matière d’assurance-chômage, du 11 décembre 2001, est réformée comme suit :
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Caisse cantonale de chômage du 5 juillet 2001 refusant à A.________le droit à l’indemnité journalière du 20 au 31 mars 2001, est annulée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
fg/np/Lausanne, le 11 août 2005
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.