CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 27 décembre 2002
sur le recours interjeté par A. et B. A.________ , ********, à Z.________,
contre
la décision rendue le 1er novembre 2001 par le Centre social intercommunal, Commune de Montreux .
Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; Mme Dina Charif Feller et M. Edmond C. de Braun, assesseurs. Greffier: M. Thierry de Mestral.
Vu les faits suivants:
A. A. A._______ est ébéniste indépendant à Y._______. Il travaille à temps partiel (au taux de 25%) en raison d'une arthrose de la hanche qui l'a amené à déposer en septembre 1998 une demande AI. Son assurance perte de gain lui a versé des allocations jusqu'en mai 1999, date à laquelle ces versements ont cessé.
Il a épousé B. A., institutrice à Cheseaux, qui travaille à mi-temps (à 50%) et réalise un salaire mensuel de 2'773 francs. Le couple a deux enfants à charge: C. A., née le 15 juin 1983 et D. A._______, née le 3 mars 1985.
A. A._______ est propriétaire d'une maison sise à Y._______ qui compte quatre appartements: deux sont occupés par sa famille et les deux autres sont destinés à la location.
B. Le couple A._______ a requis l'aide sociale vaudoise (ci-après: l'ASV) du Centre social régional de Y._______ (ci-après: le CSR) pour le 1er juillet 1999. Saisi, le CSR s'est adressé au Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS), lui demandant d'analyser la situation financière des requérants; en particulier de déterminer le montant du loyer du domicile conjugal dans l'immeuble propriété de A. A.. Le SPAS, sous la plume de son assistant Pierre-Yves Jammet, a établi un rapport, communiqué au CSR le 29 juillet 1999, et dans lequel il a établi un budget ASV de la famille A., qui prend en compte les loyers encaissés et les charges liées à l'atelier du requérant. Le SPAS a calculé, sur la base des indications en sa possession en juillet 1999 que les requérants consacraient 930 fr. par mois pour se loger. Ce montant se décompose comme suit:
Loyer mensuel net: Fr. 670.--
Charges mensuelles: Fr. 260.--
Total: Fr. 930.--
Le rapport du SPAS tenait compte de l'état locatif de la maison, en particulier du fait qu'un des appartements était loué à un tiers, pour un loyer mensuel de 950 fr., plus 150 fr. de charges, soit 1'100 fr. au total; il est précisé en outre que l'activité exercée à l'atelier ne dégageait aucun revenu pour la famille et ne permettait pas même de payer un loyer.
Sur la base de l'analyse financière du SPAS, le CSR a admis la requête du couple le 16 août 1999. Les requérants ont touché des prestations ASV, avec effet au 1er juillet 1999, dans l'attente d'une réponse de l'assurance-invalidité pour A. A._______ et en complément du salaire de B. A._______.
Depuis le 1er juillet 1999, la situation financière du couple requérant a évolué. Plusieurs locataires se sont succédés dans l'immeuble propriété de A. A., provoquant ainsi des fluctuations des revenus immobiliers. Au demeurant, A. A. a produit un décompte du 2 mai 2001 de la banque W._______, concernant le prêt hypothécaire qu'il a contracté. Il en ressort que le montant de l'emprunt a passé de 400'000 fr. à 564'000 fr. :
"(...)
Date Texte Montant Solde intérêts débiteurs
payés
22.12.1999 ouverture hypothèque 400'000.-- -400'000.--
25.02.2000 augmentation pour travaux 60'000.-- -460'000.--
31.03.2000 amortissement/intérêts 1'500.-- -458'500.-- 4'664.60
27.04.2000 augmentation pour travaux 61'500.-- -520'000.--
30.06.2000 amortissement/intérêts 1'500.-- -518'500.-- 5'328.95
30.09.2000 " 1'500.-- -517'000.-- 5'509.05
31.12.2000 " 1'500.-- -515'500.-- 5'493.10
31.03.2001 " 1'500.-- -514'000.-- 5'692.00
31.03.2001 augmentation pour travaux 50'000.-- -564'000.--
(...)"
On ignore comment le prêt hypothécaire a évolué depuis le 31 mars 2001.
Les modifications de la situation financière des requérants ont amené le CSR à rendre le 5 juin 2001 la décision suivante :
"(...)
Votre dossier d'aide sociale a fait l'objet d'un nouvel examen de notre part et nous vous communiquons, ci-après, la décision qui a été prise à ce sujet.
Décision concernant la location de vos deux appartements et l'augmentation de vos hypothèques
Compte tenu de votre nouvelle situation financière, tant au niveau des loyers perçus que des différentes augmentations de l'hypothèque, nous devons réévaluer le montant du loyer que nous vous allouons. Pour ce faire, nous soumettons votre dossier à notre instance cantonale afin qu'elle se prononce à ce sujet.
Dès lors et dans l'attente de cette décision, nous ne tiendrons plus en compte de vos frais de logement et ce, dès le mois d'avril 2001.
(...)".
Le 13 juin 2001, le CSR a transmis le dossier au SPAS, lui indiquant ce qui suit:
"(...) il y a eu plusieurs changements officiels au niveau des locations que nous pouvons vous récapituler ainsi:
Prise en charge du loyer calculé par M. Jammet jusqu'au 31 décembre 1999.
Aucun locataire depuis le 1er janvier 2000, donc prise en charge d'un forfait loyer selon l'avis du SPAS.
Nouveaux locataires dès le 1er février 2000, soit prise en charge d'un loyer de Fr. 930.-- pendant les ASV février, mars, avril et de Fr. 880.-- dès le mois de mai, soit à réception du bail.
Ce mode de calcul a été appliqué jusqu'au 31 mars 2001, date du départ des locataires.
A partir de cette date, nous avons voulu recalculer le montant du loyer. Ainsi, nous avons appris, via le contrôle des habitants que l'appartement en transformations était loué et ce, depuis le 1er avril 2000. Le couple susmentionné ne nous a jamais communiqué cette nouvelle source de revenus.
En parallèle et toujours sans nous en informer, les époux ont augmenté par trois fois l'hypothèque sur leur bien immobilier.
Par conséquent, nous aimerions connaître:
sur la base du calcul de M. Jammet, le montant du loyer que nous aurions dû prendre en compte dans le calcul de l'ASV mensuel, si le couple nous avait annoncé spontanément la location du 2ème appartement, dès le 1er avril 2000,
le montant du loyer que nous aurions dû prendre en compte dès le 1er avril 2001, suite au déménagement d'un des deux locataires. Ainsi que celui, dès le 1er juin 2001 suite à la relocation dudit appartement,
l'influence de la triple augmentation de l'hypothèque dans le calcul du loyer pris en compte dans l'ASV.
(...)".
Le SPAS a répondu le 27 septembre 2001 qu'à son avis A. et B. A.________ ne devaient plus toucher de prestations de l'ASV et que les démarches suivantes étaient à entreprendre par le CSR:
"1. Demander à M. A._______ qu'il vous fournisse les comptes de son activité d'indépendant pendant la période allant du 1er janvier 1999 à ce jour. Il a certainement déjà dû établir ceux des années 1999 et 2000 pour remplir sa déclaration d'impôts.
Demander les relevés dès le 1er décembre 1999 du compte bancaire sur lequel la banque W._______ à versé les augmentations de l'hypothèque. Ce détail devrait vous permettre de vous assurer que les intéressés n'avaient jamais une situation de fortune supérieure aux normes donnant droit à l'ASV.
Lui demander également qu'il vous remette le détail des frais d'immeuble qu'il a eu pendant les années 1999 et 2000. Comme pour les comptes de l'ébénisterie, il doit certainement les posséder étant donné que ces frais sont déductibles fiscalement.
(...)
Le 2 octobre 2001, le CSR a imparti à A._______ et à B. A._______ un délai au 19 octobre 2001 pour fournir les documents suivants:
"- copie des relevés de comptes de votre activité d'indépendant concernant la période du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2000, voire jusqu'à ce jour,
relevé du compte bancaire sur lequel la Banque W._______ a versé les augmentations de l'hypothèque, et ce depuis l'ouverture du compte,
détail des frais d'immeuble du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2000."
N'ayant pas reçu les pièces demandées, le CSR a rendu une décision, en date du 1er novembre 2001, suspendant les versements en faveur du couple A._______ et ce dès le mois d'octobre 2001.
C. C'est contre cette décision qu'A. et B. A.________ ont recouru par lettre du 16 novembre 2001, reçue le 19 novembre 2001. Ils ont expliqué qu'ils n'étaient pas en mesure de fournir les justificatifs au moment où le Centre social les a réclamés au motif que leur fiduciaire n'avait pas encore bouclé les comptes; en outre, demander une attestation intermédiaire à la fiduciaire aurait entraîné des frais supplémentaires; de leur point de vue, ils ont remis au CSR les pièces en leur possession et, sur la base de ces pièces, il était possible de reconstituer les informations nécessaires à l'évaluation de leur situation financière. Ils ont conclu à l'octroi des prestations manquantes et au remboursement des frais de déplacement justifiés par pièces.
Interpellé, le CSR s'est déterminé le 6 décembre 2001 en rappelant les faits exposés ci-dessus et en précisant les derniers montants ASV accordés:
"- Aide sociale vaudoise pour le mois de juin 2001 : Fr. 272.70
Pas d'aide en juillet 2001 car revenu au-dessus des normes
Aide sociale vaudoise pour le mois d'août 2001 : Fr. 148.45
Aide sociale vaudoise pour le mois de septembre 2001 : Fr. 134.40"
D. Le 19 avril 2002, A. A._______ a produit sa comptabilité (bilan et compte de profits et pertes) pour les exercices du 1er juillet 1999 au 30 juin 2000 et du 1er juillet 2000 au 31 décembre 2001.
L'analyse de ce document permet d'établir notamment que A. A._______ a utilisé comme il suit une partie du capital provenant de l'emprunt hypothécaire contracté sur son immeuble:
30 juin 2000, entretien du bâtiment Fr. 743.95;
30 juin 2000, rénovation du bâtiment Fr. 71'048.90;
30 juin 2000, rénovation appartement Fr. 125'694.50;
31 décembre 2001, entretien du bâtiment Fr. 38'312.65
Total Fr. 235'800.00
On ignore quel usage A. A._______ a fait du solde de son emprunt hypothécaire.
E. Le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après: LPAS), le recours est interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
L'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1 LPAS). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation personnelle et familiale de l'intéressé et des circonstances (art. 21 al. 1 LPAS). Cette situation est évaluée au regard des moyens financiers du requérant. Ce sont les avoirs effectivement disponibles ou réalisables à court terme qui sont pris en considération pour évaluer ses ressources pécuniaires (recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2002, p. 16, ad II-2.0).
Les faits permettant d'évaluer la situation financière du requérant et, partant, d'établir son droit à l'aide sociale doivent être constatés d'office par le juge, conformément au principe inquisitoire qui régit la procédure dans le domaine des assurances sociales. Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 122 V 157/158, consid. 1a; 121 V 204/210, consid. 6c et les références). Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige ou des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuve (ATF 117 V 261/264, consid. 3b et les références).
En droit vaudois, la personne aidée est tenue, sous peine de refus de prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière, ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie (art. 23 al. 1, 1ère phrase LPAS).
En principe, lorsque le requérant est propriétaire foncier, sa "fortune" immobilière doit être réalisée ou mise en location sans délai (Tribunal administratif, arrêts PS 95/0186 du 7 août 1996, PS 95/0378 du 10 janvier 1997 et PS 00/0007 du 14 juin 2000), à moins toutefois qu'il n'occupe personnellement le bien dont il est propriétaire. Dans un tel cas, il convient d'en évaluer la charge locative en tenant compte de l'intérêt hypothécaire et des charges de propriété - sans l'amortissement de la dette (Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2002, chiffre II-6-3). De ce fait, tant les revenus que les charges de la fortune immobilière sont déterminants pour établir le budget des recourants. Or, il ressort du dossier que les revenus immobiliers du recourant A. A._______ ont évolué depuis le mois de juillet 1999 (changements de locataires, location d'un deuxième appartement de l'immeuble en réfection au moment de la requête, augmentation de l'emprunt hypothécaire).
Cela étant, on ne saurait faire grief à l'autorité intimée d'avoir imparti aux intéressés un délai pour produire les comptes de l'activité d'indépendant de A. A._______, un relevé du compte hypothécaire, ainsi que le détail des frais liés à l'immeuble. Seuls ces documents auraient permis de calculer à nouveau le budget ASV des recourants. Il convient de relever que l'autorité intimée n'a fait que suivre, sur ce point, les instructions données par le SPAS dans sa réponse du 27 septembre 2001.
b) L'examen des comptes produits en cours de procédure montre qu'un montant total de 235'800 fr. (743 fr. 95 + 71'048 fr. 90 + 125'694 fr. 50 + 38'312 fr. 65) a été investi dans l'immeuble de Y.. Or, il ressort de l'extrait du compte de la banque W. du 2 mai 2001 que l'emprunt hypothécaire, abstraction faite des intérêts, s'élève à 571'500 fr. (400'000 fr. + 60'000 fr. + 61'500 fr. + 50'000 fr.). Les recourants ont donc bénéficié d'un montant de 335'700 fr. (571'500 fr. - 235'800 fr.) dont l'utilisation est inconnue (sauf à compter les amortissements pour un montant de 7'500 fr.). Il faut ainsi constater qu'il n'est pas possible, en l'état du dossier, d'établir leur budget ASV, faute de documents et d'explications plus détaillées.
Pour ces motifs, c'est à bon droit que l'autorité intimée a appliqué l'art. 23 LPAS.
a) Le principe exposé à l'art. 23 LPAS ne peut être appliqué sans retenue. La personne aidée qui ne donne pas aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière et qui ne leur communique pas immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie ne se voit pas obligatoirement refuser toute prestation (Tribunal administratif, arrêt du 30 avril 2002, PS 01/0087).
b) Le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse a fait l'objet d'une jurisprudence abondante (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF 122 I 101, SJ 1996, p. 562; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562) et de commentaires de la doctrine (voir Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale in FF 1997, I, ad art. 10, p. 152 et références à Wolffers). Il est désormais ancré à l'art. 12 de la Constitution fédérale qui garantit à toute personne dans le besoin le droit de bénéficier d'une assistance sociale minimale, à la fois matérielle -moyens indispensables à une existence conforme à la dignité humaine- et personnelle -conseils et assistance (Message cité, p. 151).
Il découle de cette garantie constitutionnelle que le retrait des prestations d'assistance constitue une atteinte au droit fondamental à des conditions minimales d'existence, dans la mesure où le standard minimum ne serait plus garanti. Le Tribunal fédéral a considéré qu'un retrait complet et pour une durée indéterminée des prestations d'assistance, y compris celles qui sont nécessaires pour survivre, est inadmissible, du moins tant que l'intéressé n'est pas en mesure de subvenir lui-même à son entretien (ATF 122 II 193, JT 1998 I 562).
Ainsi, quel que soit le manquement reproché au bénéficiaire de l'aide sociale, on ne saurait le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible (Müller, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Berne, 1982, p. 141). Le refus ou la suppression de l'aide sociale ne peut donc porter que sur des prestations excédant les besoins vitaux (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 168; Coullery, Das Recht auf Sozialhilfe, thèse, Berne, 1993, p. 100)
c) En l'espèce, les derniers montants de l'ASV versés par l'autorité intimée sont connus: 272 fr. 70 en juin 2001, zéro en juillet 2001 au motif que les revenus des recourants étaient trop élevés pour justifier une aide, 148 fr. 45 en août 2001 et 134 fr. 40 en septembre 2001.
Au vu de ces montants, l'ASV apparaît d'emblée comme un moyen auxiliaire qui vient compléter les gains des recourants et non pas comme leur principale source de revenus. Suspendre l'ASV ne revient pas à les priver de nourriture, de vêtements, de logement ou de traitement médical. En conséquence, la suspension de l'ASV n'entame pas le "noyau intangible", tel que défini ci-dessus. L'autorité intimée était donc fondée à suspendre l'intégralité de ses prestations.
En conclusion, il se justifie de confirmer la décision de refus d'aide sociale, non pas au motif que les recourants disposent de revenus trop importants, mais bien parce qu'ils ont contrevenu à leur obligation de renseigner l'autorité, la mettant dans l'impossibilité de déterminer le bien-fondé de leur demande ou l'étendue de l'aide sollicitée. Les recourants pourront cependant saisir à nouveau l'autorité intimée d'une demande d'ASV lorsqu'ils seront disposés et en mesure de lui communiquer toutes les pièces nécessaires à l'établissement de leur situation financière. A ce stade de l'instruction, il suffit de constater que ni l'autorité intimée ni le tribunal de céans ne disposent des données qui leur auraient permis d'arrêter le montant des prestations de l'aide éventuellement due.
Les frais sont laissés à la charge de l'Etat (art. 15 al. 2 RPAS).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Centre social intercommunal, Commune de Montreux, du 1er novembre 2001 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
jc/Lausanne, le 27 décembre 2002
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint