CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 mars 2004
sur le recours formé par X.________ , domicilié 1********à Z.________
contre
la décision du Service de l'emploi , 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du 10 octobre 2001 rejetant le recours formé contre une décision de l'Office régional de placement de Nyon du 1er mai 2001 révoquant une décision d'allocations d'initiation au travail en faveur de A.________prise le 24 octobre 2000.
Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Marc-Henri Stoeckli et M. Rolf Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. A.a déposé le 18 octobre 2000 à l'Office régional de placement d'Aubonne une demande d'allocations d'initiation au travail auprès de l'entreprise X. Distribution à Z.. Il s'agissait d'acquérir une formation technique sur le matériel de golf en vue d'effectuer une prospection de la clientèle ainsi qu'une formation en informatique spécifique aux besoins. X. a signé le formulaire de confirmation de l'employeur précisant que l'initiation au travail débutait le 1er novembre 2000 pour se terminer au 30 avril 2001 avec un salaire effectif de 4'000 fr. qui était maintenu après l'initiation. L'employeur s'engageait à initier l'assuré au travail dans son entreprise selon le plan de formation établi d'entente avec l'Office régional de placement et d'informer l'office de l'échec possible de l'initiation avant la résiliation du contrat de travail. Le temps d'essai devait être limité à un mois et, après la période d'essai, le contrat de travail ne pouvait en principe être résilié avant la fin de l'initiation que pour de justes motifs. Le temps de formation comprenait le premier mois une formation informatique et administrative, le second mois une formation sur produits Cleveland (club de golf + textile) et le troisième mois une formation sur produits Newport (chaussures + textile); puis le quatrième mois une introduction sur les clients avec le travail sur les expositions qui s'étendaient au cinquième mois. Le sixième mois était réservé au travail individuel sur le terrain. Le contrat de travail a été signé le 20 octobre 2000 pour une durée indéterminée avec un salaire initial fixé à 4'000 fr. par mois.
B. Par décision du 24 octobre 2000, l'Office régional de placement d'Aubonne a accepté la demande d'allocations d'initiation au travail aux conditions fixées dans la confirmation de l'employeur et du plan de formation.
C. En date du 8 mars 2001, X.________ a résilié le contrat de travail pour le 30 avril 2001. La lettre de résiliation précise les motifs de la manière suivante :
"(…)
Nous justifions notre décision par le fait que la situation du marché de la chaussure et du textile, actuellement très tendue, ne nous a pas permis d'atteindre nos objectifs commerciaux. Par conséquent, nous n'avons pas les moyens financiers de supporter les frais d'un représentant supplémentaire.
(…)"
Par lettre du 22 mars 2001, X.________ a précisé à l'attention de l'office régional les motifs de la résiliation du contrat de travail dans les termes suivants :
"(…)
Comme convenu lors de notre entretien de ce jour, je vous informe par la présente des raisons pour lesquelles j'ai mis un terme au contrat de travail qui me lie à Monsieur A.________.
Ainsi que le prévoit votre programme de placement, Monsieur A.________a bénéficié, lors de son entrée en service dans ma société, d'une formation sur les produits qu'il serait amené à vendre, dispensée par mes fournisseurs. Dans un second temps, j'ai personnellement accompagné Monsieur A.________lors de plusieurs tournées chez des clients et l'ai également informé du fonctionnement interne et des différentes procédures administratives.
Le travail de M. A.________consistait à prospecter et acquérir de nouveaux clients en Suisse romande et en Valais, c'est à dire établir des relations commerciales en vue d'obtenir des rendez-vous lors des expositions d'achat.
A l'occasion de la Swisspo de Zürich, j'ai malheureusement constaté qu'il n'avait reçu la visite d'aucun client et, par conséquent, réalisé aucune commande. Plusieurs facteurs me permettaient déjà de douter du succès de M. A.à l'issue de cette exposition, ce qui m'a amené à prendre la décision de résilier le contrat de travail de M. A..
Je rajoute également que ma société n'a pas les moyens financiers de supporter les charges d'un représentant qui ne réalise pas un chiffre d'affaires suffisant.
Je regrette d'avoir eu à prendre cette décision, mais la conjoncture actuelle ne me permet pas de prendre des risques financiers qui pourraient mettre en péril l'existence même de ma société.
(…)".
D. Par décision du 1er mai 2001, l'Office régional de placement de Nyon a révoqué la décision accordant les allocations d'initiation au travail en invitant la caisse de chômage à statuer sur la restitution des allocations versées pendant la période allant du 1er novembre 2000 au 30 avril 2001. L'office régional reprochait à l'employeur d'avoir résilié le contrat de travail avant la fin de la période d'initiation sans justes motifs. Il apparaissait ainsi que les conditions posées à l'origine pour l'octroi des prestations n'étaient plus remplies.
E. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Service de l'emploi le 7 mai 2001 en apportant les précisions suivantes :
"(…)
Suite au courrier de l'ORP de Nyon du 1er courant, je vous informe par la présente que je conteste la décision no 205289704, relative aux allocations d'initiation au travail concernant monsieur A.________.
(…)
Comme déjà mentionné dans notre courrier du 22 mars 2001, la tâche de Monsieur A.________consistait à prospecter et acquérir de nouveaux clients en Suisse Romande et en Valais, c'est à dire, établir des relations commerciales en vue d'obtenir des rendez-vous lors des expositions d'achat.
Compte tenu du fait que je connaissais Monsieur A., je n'ai pas souhaité porter préjudice à son avenir professionnel. C'est pourquoi, d'entente avec Monsieur B. de l'ORP de Nyon, j'ai rédigé le courrier du 22 mars 2001 dans des termes diplomatiques. Vous constaterez cependant que j'ai fait mention de plusieurs facteurs qui m'ont amené à prendre congé de Monsieur A.________.
Cependant, mon courrier n'étant à l'évidence pas suffisamment explicite, je m'exprimerai cette fois de façon beaucoup plus claire.
En tant qu'employeur, j'ai demandé à plusieurs reprises à M. A.________de me fournir des programmes hebdomadaires, afin d'être informé de son travail. Sur 6 mois d'activité, je n'ai reçu que 6 rapports hebdomadaires, malgré mes rappels successifs.
Après lecture de ces rapports, il ressortait déjà que Monsieur A.________n'était pas rationnel dans l'organisation de ses tournées.
Lors d'une mise au point à ce sujet, Monsieur A.________m'a précisé qu'il avait suffisamment d'expérience pour s'organiser tout seul, et que je devais lui faire confiance et attendre les résultats.
Sa présence quasi journalière dans nos bureaux témoignait également de son caractère peu assidu au travail. En effet, le programme du représentant se calque sur l'horaire d'ouverture des commerces, c'est à dire que le lundi est consacré au travail interne (livraison-réception de marchandise-rapport internes), la plupart des magasins étant fermés. Les autres jours de la semaine doivent être consacrés aux visites. Les journées de Monsieur A.________se présentaient de la manière suivante : arrivée vers 9h30, départ vers 11h30, arrivée vers 13h30 et re-départ vers 15h30. Le territoire de Monsieur A.________s'étendant de la Suisse Romande au Valais, il lui était difficile, dans ces conditions de visiter un nombre suffisant de clients. Je précise en outre que sa présence au bureau du mardi au vendredi était inutile, Monsieur A.________n'ayant pas de tâche administrative.
Au fil des semaines, l'attitude de Monsieur A.________et sa façon d'appréhender le travail de représentant m'ont amené à douter de son succès.
L'objectif fixé à l'engagement ne pouvait être atteint, compte tenu des faits cités précédemment. J'ai malgré tout, et à contre-cœur, accordé ma confiance à Monsieur A.________jusqu'à la fin de la période d'achats, qui concordait avec la fin de la SWISSPO, en espérant obtenir des résultats lors de cette exposition. Cependant, durant cet événement, Monsieur A.________n'a reçu aucune visite de clients, et n'a donc réalisé aucune vente. Pour information, le coût de la SWISSPO s'élève à fr.14'000.--.
En conclusion, les raisons du licenciement de Monsieur A.________sont :
son incapacité à établir et concrétiser des contacts
son manque d'engagement
son manque de réalisme quant aux réalités du marché actuel
son esprit pas travailleur
Dans ces conditions, nous espérons que vous comprendrez qu'une société privée ne peut se permettre le luxe d'entretenir un employé qui ne remplit pas sa part du contrat.
Nous estimons pour notre part avoir mis tous les moyens nécessaires à la disposition de Monsieur A.________pour qu'il puisse mener à bien sa mission.
(…)"
F. Invité à se déterminer sur les motifs de la rupture du contrat de travail, l'assuré A.________a précisé le 30 mai 2001 à l'attention de la caisse de chômage que seuls des motifs économiques avaient été invoqués. Il précise que lors de son engagement, il avait été convenu d'atteindre certains objectifs, spécialement au niveau du développement à moyen et long terme avec des produits nouveaux. Toutefois, comme les mois de novembre, décembre et janvier n'étaient pas propices à un résultat, il était utopique de fixer un chiffre d'affaires pendant cette période. L'assuré parle d'une réunion au mois de février 2001 dans lequel il était fait état d'un potentiel de développement auprès d'une clientèle différente de celle du sport. L'assuré précise encore que : "le créneau touché fonctionnait de manière différente en termes commandes et rentrées d'argent dans le temps, le "hic" serait venu, toujours selon mon employeur, du banquier de la société qui aurait refusé un dépassement de la limite de crédit exigeait mon licenciement sous peine de couper toute aide financière à la société".
G. Par décision du 10 octobre 2002, le Service de l'emploi a rejeté le recours en confirmant la décision de l'Office régional de placement de Nyon. L'autorité de recours a relevé que l'employeur ne disposait pas de justes motifs pour licencier l'assuré.
H. X.________ a contesté cette décision par le dépôt d'un recours auprès du Tribunal administratif le 7 novembre 2001, dont la teneur est la suivante :
"(…)
Au sujet du plan de formation, Monsieur X.________ a demandé à plusieurs reprises à Monsieur A.________de lui présenter des programmes hebdomadaires, ceci sans succès. Monsieur A.estimant qu'il connaissait suffisamment ce secteur d'activité et que Monsieur X. devait lui faire confiance et attendre les résultats. Nous précisons que Monsieur A.________a exercé le métier de représentant durant 10 ans à son propre compte. l'AIT était destinée à remettre à niveau ses connaissances du marché et des produits, remise à niveau indispensable après une période de chômage de 8 mois. Cependant, Monsieur A.estimait maîtriser son métier; il refusait toute aide ou formation supplémentaire et, sur cette base, Monsieur X. l'a laissé exercer librement son activité, tout en lui fixant un objectif à atteindre au terme de la période de vente, c'est à dire à fin avril 2001.
A cette date, Monsieur X.________ a pu constater, au cours de la Swisspo (exposition professionnelle), que Monsieur A.________n'avait pas rempli sa part du contrat, aucun rendez-vous, ni aucune commande n'ayant été conclu durant toute la durée du salon.
Compte tenu des faits susmentionnés, nous ne pouvons accepter votre décision du 10 octobre 2001. Nous estimons avoir rempli notre part du contrat, contrairement à Monsieur A.________, qui a largement tiré parti de la situation, et qui espérait de plus pouvoir profiter de l'assurance chômage afin d'obtenir des indemnités supplémentaires.
(…)"
L'Office régional de placement s'est déterminé sur le recours en estimant que le comportement de l'employé était la cause de la résiliation du contrat de travail.
Considérant en droit:
"(...)
a) Ils remplissent la condition fixée à l'article 60, 1er alinéa, lettre b;
b) Le salaire réduit durant la mise au courant correspond au moins au travail fourni et
c) Qu'au terme de cette période, l'assuré peut escompter un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région, compte tenu, le cas échéant, d'une capacité de travail durablement restreinte.
(...)"
b) L'art. 66 LACI précise que les allocations d'initiation au travail couvrent la différence entre le salaire effectif et le salaire normal que l'assuré peut prétendre au terme de sa mise au courant, compte tenu de sa capacité de travail, mais tout au plus 60 pour cent du salaire normal (al. 1). Pendant le délai-cadre, elles sont versées pour six mois au plus; dans des cas exceptionnels, notamment pour des chômeurs âgés, pour douze mois au plus (al. 2). D'autre part, bien que les assurés soient eux-mêmes titulaires du droit aux allocations d'initiation au travail, celles-ci sont versées par la caisse à l'employeur; ce dernier les verse à son tour à l'assuré avec le salaire convenu (art. 90 al. 4 OACI).
c) Selon la circulaire de l'OFIAMT (actuellement Seco) relative aux mesures de marché du travail (MMT), le placement d'un assuré est réputé difficile lorsque l'assuré a de grandes difficultés à trouver un emploi en raison de son âge avancé, de mauvais antécédents professionnels ou lorsqu'il a déjà touché 150 indemnités de chômage (Circulaire MMT p. 128). Lorsque ces conditions sont réunies, l'employeur s'engage à initier l'assuré au travail dans son entreprise avec un encadrement adéquat et à conclure avec lui un contrat de travail d'une durée indéterminée; si le contrat ne prévoit pas de période d'essai, celle-ci ne peut excéder un mois. S'il apparaît après le début de l'initiation que celle-ci ne pourra raisonnablement être menée à bien, le rapport de travail doit être résilié par un congé. L'autorité qui a autorisé l'initiation au travail doit être avisée au préalable du possible échec de l'initiation. Elle devrait alors tenter de rétablir l'entente entre le travailleur et l'employeur avant la notification du congé afin que l'initiation puisse être achevée comme prévu. L'employeur ne devrait toutefois faire usage de son droit de résiliation que pour des motifs graves, c'est à dire lorsque la poursuite du rapport d'initiation ne peut plus être exigée de lui; tel serait le cas si le travailleur ne possède pas les capacités nécessaires ou s'il enfreint les règles de la bonne foi. L'autorité peut alors exiger la restitution de tout ou partie des allocations déjà versées (Circulaire MMT p. 131).
b) Il convient d'examiner si les conditions applicables à la révocation d'un acte administratif sont remplies. La révocation est un acte administratif qui en abroge ou en modifie un autre au détriment d'un administré. Ainsi, par définition, la révocation porte atteinte aux intérêts d'un administré, en le privant d'un avantage qui résultait de l'acte révoqué (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 430). Un acte administratif peut être révoqué s'il se trouvait contradiction avec un état de fait ou de droit existant lors de son adoption ou avec une nouvelle situation de fait ou de droit qui s'est créée postérieurement. Dans le premier cas, la révocation déploie ses effets depuis l'origine de l'acte jusqu'au moment où elle est prononcée ("ex tunc"); en revanche, dans le second cas, l'acte révoqué déploie ses effets jusqu'au moment de la décision de révocation qui le modifie ou l'abroge (André Grisel, op. cit. p. 430). Pour déterminer si un acte administratif peut être révoqué, il convient de procéder à une pesée des intérêts en présence en comparant d'un côté l'intérêt au respect du droit objectif et de l'autre l'intérêt à la sécurité des relations juridiques. Le premier intérêt requiert la révocation des actes qui ne sont pas en accord avec l'ordre juridique. Le second s'oppose à la révocation des actes dont les administrés pouvaient escompter le maintien. La jurisprudence fédérale pose une présomption selon laquelle l'intérêt à la sécurité du droit l'emporte sur l'intérêt à l'application du droit objectif lorsque l'acte révoqué a créé des droits subjectifs ou s'il a été adopté après un examen complet de la situation de fait et de droit ou s'il s'agit d'une autorisation de police que le bénéficiaire a déjà utilisée. Toutefois, même dans ces trois hypothèses, un acte administratif peut être révoqué pour un motif d'intérêt public particulièrement important (voir ATF 119 Ia 305 consid. 4c p. 310; 115 Ib 152, consid. 3a p. 155, 111 Ib 209, consid. 1 p. 210; 109 Ib 246 consid 4b p.252; 107 Ib 35 consid. 4a p. 36; voir aussi André Grisel, op. cit. p. 431 et ss). Ainsi, pour déterminer si la décision du 24 octobre 2000 allouant les allocations d'initiation au travail peut être révoquée, il convient de déterminer si cette décision est conforme à la situation de fait et droit existente au moment de son adoption et à celui du terme de l'initiation. La question d'une éventuelle restitution sous l'angle de la reconsidération ou de la révision procédurale doit être tranchée par la caisse de chômage dans la procédure ultérieure de restitution (ATF 126 V 402 consid. 2b/cc; DTA 2001 148, consid 1b).
c) En l'espèce, il ressort du dossier de la cause que l'employeur a réalisé les premiers éléments de la formation dispensée à l'assuré; notamment sur les produits qu'il était amené à vendre, puis dans le cadre des premières tournées de visites chez les clients (lettre de l'employeur du 22 mars 2001). Par la suite, l'assuré, qui avait exercé le métier de représentant durant dix ans, avait refusé toute formation supplémentaire et toute mise à niveau de ses connaissances après sa période de chômage (recours de l'employeur au Service de l'emploi du 7 novembre 2001). L'assuré n'a en outre pas respecté les instructions et conditions nécessaires à la réalisation du travail, notamment en refusant d'établir des programmes hebdomadaires, en n'effectuant pas les tournées de clients requises par l'employeur et enfin sans concrétiser aucun résultat dans son activité de prospection (lettre de l'employeur du 7 mai 2001).
Dans sa lettre adressée à la caisse de chômage le 30 mai 2001, l'assuré a estimé que les objectifs qui lui étaient assignés n'étaient pas réalistes compte tenu des périodes de travail à prendre en considération; il a aussi soutenu que le financement de son emploi n'était plus assuré par l'établissement bancaire de l'employeur. On ne saurait déduire de cette correspondance que l'assuré n'a pas reçu la formation qui était prévue et pour laquelle les allocations d'initiation au travail ont été versées. Sans doute, l'employeur a-t-il fixé des objectifs de ventes à l'assuré, mais il ressort du dossier que ce dernier n'a pas suivi les instructions qui lui étaient données et n'a pas fait preuve de toute la diligence requise dans son travail. Ces circonstances ne permettent toutefois pas de considérer que les conditions d'octroi d'une allocation d'initiation au travail n'étaient pas remplies au moment où elles ont été accordées (ce que l'autorité intimée admet sous chiffre 4 de la décision attaquée); cette situation pouvait justifier la résiliation du contrat de travail pour le terme de l'initiation. A cet égard, la formulation des obligations de l'employeur figurant dans la confirmation relative à l'initiation au travail précise que "le contrat de travail ne peut, en principe, être résilié avant la fin de l'initiation que pour de justes motifs au sens de l'art. 337 CO". Or une telle formule manque de clarté en ce sens qu'elle ne précise pas l'échéance du congé; l'employeur ne peut donc savoir si la résiliation doit s'entendre comme la signification du congé ou la prise d'effet de celui-ci. Le tribunal considère, qu'en présence d'une telle formulation, l'employeur peut comprendre de bonne foi qu'il lui est interdit d'empêcher l'accomplissement de l'initiation prévue (arrêts PS 2003/0219 du 29 janvier 2004; PS 2003/0095 du 13 novembre 2003; PS 2002/0066 du 10 octobre 2003; PS 2002/0123 du 23 mai 2003).
Ainsi, le tribunal retient de ces circonstances que le comportement de l'assuré pendant la période d'initiation, en particulier son refus de respecter les instructions et les formations qui lui étaient proposées par l'employeur ont finalement rendu impossible la réalisation du but recherché par l'initiation. Dans ce cas, la révocation de la décision accordant les allocations d'initiation au travail ne peut prendre effet qu'au moment où la résiliation est intervenue et déployer ainsi un effet "ex-nunc". De plus, on ne saurait reprocher à l'employeur de n'avoir pas respecté ses obligations en ayant résilié le contrat de travail pour le terme de l'initiation dès lors que la formulation concernant cet aspect n'était pas claire. En définitive, il ressort du dossier de la cause que l'échec de l'initiation n'est pas imputable à l'employeur, mais résulte de l'évolution des rapports de travail et du comportement de l'assuré à l'égard de ses obligations contractuelles. La révocation de la décision avec un effet au terme de l'initiation ne permet pas de maintenir la décision attaquée qui imposait un effet "ex-tunc" supprimant le droit aux allocations dès la première décision du mois d'octobre 2000.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de l'emploi du 10 octobre 2001 est annulée ainsi que la décision de l'Office régional de placement du 1er mai 2001.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens
jc/Lausanne, le 29 mars 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.