CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 23 août 2001
sur le recours interjeté par A., 1********, à Z., représenté par B.________, du Syndicat Industrie et Bâtiment, Section de Lausanne, rue St-Roch 40, Case postale 876, à 1000 Lausanne 9.
contre
la décision rendue le 31 mars 1999 par le Service de l'emploi , Première instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, fixant son gain assuré à 1'378 francs et le délai-cadre d'indemnisation du 9 septembre 1996 au 8 septembre 1998, d'une part,
la décision rendue le 22 mars 2001 par le Service de l'emploi , Première instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, déclarant sans objet le recours déposé à l'encontre de la décision rendue par la Caisse publique cantonale de chômage le 17 mars 1999, d'autre part.
Composition de la section: M. Etienne Poltier président; M. Edmond de Braun et M. Jean-Luc Colombini assesseurs. Greffier: M. Pierre-Yves Brandt.
Vu les faits suivants:
A. Du 1er septembre 1993 au 31 août 1996, A.________ a effectué un apprentissage auprès du Service forestier de la commune de 2********, à l'issue duquel il a obtenu un CFC de forestier-bûcheron. La rémunération mensuelle convenue se montait à 400 fr. pour la première année (600 fr. pour le second semestre), 995 fr. pour la deuxième année et 1'325 fr. pour la troisième année.
Le 30 octobre 1996, A.________ a revendiqué l'indemnité de chômage à compter du 9 septembre 1996. Durant les mois de septembre, octobre et novembre 1996, il a travaillé au sein de l'entreprise forestière C., à 3******** (VS). Pendant les mois de janvier et février 1997, il a effectué quelques heures de travail chez D., menuisier à 4********, en qualité d'aide auxiliaire. Les revenus de ces deux activités ont été déclarés au titre du gain intermédiaire.
B. Selon le premier décompte de la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage (ci-après: la Caisse), qui a été établi le 27 novembre 1996 pour le mois de septembre et adressé à A.________ le même jour, un délai-cadre d'indemnisation allant 9 septembre 1996 au 8 septembre 1998 a été ouvert; en outre son gain assuré a été fixé à 1'378 francs. Des décomptes à la teneur identique lui ont été adressés chaque mois jusqu'au 24 juin 1997 (ce dernier pour mai 1997, les décomptes de février à avril 1997 datant du 20 juin 1997).
C. Le 24 juin 1997, A.________ a requis la Caisse de lui fournir quelque explication au sujet de la fixation du gain assuré, en indiquant que deux de ses amis, dans une situation comparable, bénéficiaient d'un gain assuré équivalant au double de ce qu'il percevait. D'une note manuscrite sur l'original de la correspondance adressée à la Caisse de chômage, il ressort qu'en date du 9 juillet 1997, A.________ et sa mère auraient été oralement renseignés par un employé; on ignore toutefois le contenu des explications qui leur ont été fournies.
Le 15 août 1997, A.________ a invité la Caisse à lui notifier une décision fixant le gain assuré. N'ayant pas obtenu de réponse sur ce point, bien qu'entre-temps la quotité du gain assuré n'ait pas varié selon les décomptes postérieurs à mai 1997, A.________ a saisi, le 19 février 1998, le Service de l'emploi, par l'Office cantonal de l'assurance-chômage (ci-après: le Service de l'emploi) d'un recours. Par décision du 21 octobre 1998, l'Office cantonal a déclaré le recours irrecevable.
D. Par arrêt du 2 février 1999, le Tribunal administratif a partiellement admis le recours que A.________ avait déposé à l'encontre de la décision du Service de l'emploi. Il convient en particulier de citer le considérant 2 qui avait la teneur suivante:
"Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à admettre partiellement le recours et à annuler la décision attaquée; la cause est renvoyée à l'autorité intimée afin que la caisse de chômage statue sur la détermination du gain assuré du recourant à compter du mois de février 1997 jusqu'à la fin du délai-cadre d'indemnisation."
Par ailleurs, le chiffre II du dispositif était ainsi libellé:
"La décision du 21 octobre 1998 de l'Office cantonal de l'assurance-chômage est annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée afin qu'il soit statué sur la détermination du gain assuré du recourant à compter du mois de février 1997 jusqu'à la fin du délai-cadre d'indemnisation."
Cet arrêt a notamment été communiqué au Service de l'emploi et la Caisse, en leur qualité respectives d'autorités intimée et concernée.
Le 17 mars 1999, la Caisse a rendu une nouvelle décision qui arrêtait le gain assuré déterminant mensuel du recourant à 1'462 fr. en se basant sur le salaire réalisé en cours d'apprentissage. Elle a considéré que le gain déterminant ne pouvait être calculé sur la base forfaitaire réduite de moitié, telle qu'établie par l'art. 41 OACI.
En parallèle, le Service de l'emploi a également statué sur les prétentions du recourant. Par décision du 31 mars 1999, il a rejeté les moyens soulevés à l'appui du recours déposé le 19 février 1998, arrêté son gain assuré à 1'378 fr. et déclaré que le délai-cadre d'indemnisation courait du 9 septembre 1996 au 8 septembre 1998. A l'appui de sa décision, cette autorité a considéré que, même si un délai de recours ne pouvait courir à compter de la communication de l'acte attaqué lorsque celui-ci n'indiquait pas les voies et délais de recours, la sécurité du droit commandait au recourant d'agir dans un délai raisonnable s'il entendait valablement contester la date du délai cadre et le montant du gain assuré. Le recourant ne pouvait invoquer l'art. 37 al. 4 OACI pour pallier le fait d'avoir tardé à agir.
E. Le 15 avril 1999, A.________ a recouru à l'encontre de la décision rendue par la Caisse en concluant notamment à ce que le délai-cadre lui soit ouvert dès le 22 novembre 1997 et à ce que le gain assuré soit réexaminé.
En revanche, le recourant n'a pas recouru contre la décision rendue par le Service de l'emploi le 31 mars 1999, au motif qu'elle ne lui aurait jamais été communiquée.
Par décision du 22 mars 2001, le Service de l'emploi a constaté que sa décision du 31 mars 1999 était entrée en force, dès lors qu'elle n'avait fait l'objet d'aucun recours dans le délai légal. Il a également considéré que la décision rendue par la Caisse était nulle, celle-ci ayant statué sans y être habilitée. Il en a conclu que le recours était sans objet et, partant, rayé la cause du rôle.
F. Le 17 avril 2001, A.________ a déféré la décision du Service de l'emploi au Tribunal administratif en concluant à ce qu'une nouvelle décision soit rendue, avec un délai de recours naissant à la date de la notification de ladite décision.
Dans ses déterminations, le Service de l'emploi a conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision. Il s'est également exprimé s'agissant du grief tiré du fait que la décision n'aurait pas été communiquée. Il a cependant répété que le recours était sans objet, dès lors que la décision rendue par la Caisse était nulle, celle-ci n'étant pas compétente pour statuer.
G. Le 18 mai 2001, le Juge instructeur a transmis à A.________ la prise de position du Service de l'emploi ainsi qu'une copie de sa décision du 31 mars 1999, en l'invitant à préciser si cette décision lui avait été communiquée courant 1999. Dans la négative, un délai lui était imparti pour présenter des observations à ce propos, respectivement pour étendre sa contestation à cette décision.
Dans le délai imparti, A.________, agissant par l'intermédiaire du Syndicat industrie et bâtiment (SIB), a étendu sa contestation à la décision du 31 mars 1999 par le dépôt d'un mémoire de recours complémentaire. Il a conclu à la recevabilité de son recours (I), à l'annulation de la décision litigieuse (II), à l'ouverture en sa faveur d'une délai-cadre au 22 novembre 1996 (III), à ce qu'il soit procédé à un nouveau calcul du gain assuré (IV).
Invité à présenter ses observations, le Service de l'emploi a préavisé pour le rejet du recours, en invoquant des motifs dont il sera question ci-après. Pour sa part, l'ORP a fait valoir qu'il ne disposait d'aucun élément complémentaire qui pourrait apporter un nouvel éclairage à l'instruction de la cause. La Caisse ne s'est pas déterminée.
Considérant en droit:
Le fardeau de la preuve de la notification d'un acte et de sa date incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 122 I 97 consid. 3b; 114 III 51 consid. 3c et 4; 103 V 63 consid. 2a; 101 Ia 7 consid. 1; 99 I b 356 consid. 2 et 3). L'autorité supporte donc les conséquences de l'absence de preuve, en ce sens que si la notification ou sa date sont contestées, et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 103 V 63 consid. 2a). Si une autorité veut se prémunir contre ce risque, elle doit communiquer ses actes sous pli recommandé; la preuve de la notification pourra en effet, le cas échéant, être aisément rapportée par la présentation d'un récépissé et la confirmation par la poste de la réception de l'envoi. En l'absence de dispositions contraires du droit cantonal, une autorité peut certes envoyer ses communications officielles par pli postal simple. Mais, contrairement à l'envoi recommandé notamment, celui sous pli simple ne permet en général pas de prouver que la communication est parvenue au destinataire. La preuve de la notification d'un acte peut néanmoins résulter d'autres indices ou de l'ensemble des circonstances, en particulier de la correspondance échangée ou de l'absence de protestation de la part d'une personne qui reçoit des rappels (ATF 105 III 43 consid. 3). On ne saurait toutefois déduire de la seule présence au dossier d'une copie de lettre la preuve de son envoi par l'expéditeur et de sa réception effective par le destinataire (ATF 101 Ia 7 consid. 1). En effet, il arrive parfois qu'une lettre se perde ou qu'elle se mélange à des envois publicitaires auxquels le destinataire ne prête aucune attention particulière (v. ATF 106 II 173 ss). Des erreurs de l'auteur de la communication lors de l'envoi ne sont pas non plus exclues.
Dans le cas particulier le Service de l'emploi ne conteste pas avoir envoyé sa décision du 31 mars 1999 à la recourante par courrier ordinaire. Dans ses déterminations des 4 mai et 28 juin 2001, cette autorité ne paraît d'ailleurs pas s'opposer à ce que le recourant soit autorisé à recourir à l'encontre de la décision litigieuse, dès lors qu'elle ne lui aurait pas été communiquée. A tout le moins, doit-on considérer qu'elle s'en remet implicitement à l'appréciation du Tribunal.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de constater qu'en choisissant de communiquer sa décision sous pli postal simple, le Service de l'emploi a pris le risque de ne pas pouvoir rapporter la preuve de la notification et doit dès lors supporter les conséquences de l'échec de cette preuve (v. ATF 99 I b 356 consid. 2 p. 359). Aucun autre élément n'a été amené par les parties qui permettrait de remettre en cause les déclarations du recourant. Par économie de procédure, la décision lui a été transmise par le Juge instructeur du Tribunal de céans qui lui a donné un délai pour présenter ses observations ou, cas échéant, étendre sa contestation initiale.
Ayant déposé un nouveau mémoire de recours dans le délai qui lui a été imparti à cet effet, le recourant a agi en temps utile. Son recours est ainsi recevable.
Au surplus, il convient de relever qu'à réception du recours contre la décision de la Caisse, l'autorité intimée aurait été bien inspirée d'interpeller le recourant sur les questions de recevabilité qui pouvaient se poser, eu égard à la décision qu'elle venait de rendre de son côté. Cette manière de faire aurait été plus conforme au respect du droit d'être entendu et aurait sans doute permis de lever toute ambiguïté.
Un jugement d'un tribunal administratif qui n'est pas la dernière instance de recours acquiert force et autorité de la chose jugée par la péremption du droit de recours auprès de l'instance supérieure (cf. notamment B. KNAPP, "Précis de droit administratif", 3e éd., n° 1113, 1116, 1118 et 1123). La force de la chose jugée a pour conséquence que l'affaire litigieuse ne peut plus être remise en cause devant une autorité judiciaire par une voie de recours ordinaire (B. KNAPP, op. cit., n° 1113); l'autorité de la chose jugée consiste quant à elle en ce qu'un jugement en force lie définitivement les parties, les juges et les autorités, même dans d'autres affaires entre les mêmes parties dont la solution dépend des points tranchés dans le jugement (B. KNAPP, op. cit., n° 1114). L'autorité de la chose jugée ne se rapporte cependant qu'au dispositif du jugement et ne vaut que pour les moyens que le tribunal pouvait examiner (B. KNAPP, op. cit., n° 1131). Toutefois, elle s'étend également aux motifs d'une décision de renvoi, pour autant que le dispositif s'y réfère et qu'ils se rapportent à la question litigieuse (ATF 113 V 159s).
Le grief tiré de la fixation de la date d'ouverture du délai-cadre avait déjà été invoqué dans le cadre du recours déposé auprès du Tribunal administratif à l'encontre de la décision rendue par le Service de l'emploi le 21 octobre 1998. Le Tribunal avait alors renvoyé le dossier de la cause au Service de l'emploi afin qu'il soit statué sur la détermination du gain assuré à compter du mois de février 1997 jusqu'à la fin du délai-cadre d'indemnisation. Dans ses considérants, il avait estimé qu'en attendant près de sept mois pour remettre en question les décomptes de la Caisse, le recourant avait dépassé la limite de ce qui pouvait être considéré comme raisonnable. Dès lors, les décomptes relatifs à la période allant du mois de septembre 1996 à janvier 1997 ne pouvaient plus être remis en cause, les explications du recourant n'étant de toute façon pas de nature à fonder la révision du calcul opéré par la Caisse (arrêt PS 98/0283 du 2 février 1999, cons. 1b).
Il est vrai que la question de la fixation de l'ouverture du délai-cadre n'apparaît de manière explicite ni dans l'état de fait ni dans les considérants de l'arrêt du Tribunal. On pourrait ainsi craindre que la conclusion prise en ce sens par le recourant n'ait pas été examinée, ce qui serait susceptible de constituer un motif de révision en application analogique de l'art. 136 litt. c OJF (v. arrêt CP99/0002 du 28 septembre 1999). Dans cette perspective, on devrait alors se demander si les moyens invoqués à l'appui de la conclusion du recourant doivent être interprétés comme une demande de révision. La question peut cependant demeurer ouverte, dès lors que la revendication du recourant est de toute manière vouée à l'échec sur ce point. On ne distingue en effet pas quels seraient les éléments qui permettraient aujourd'hui de s'écarter du raisonnement qui avait été suivi en son temps par le Tribunal. Si le droit à contester le montant du gain assuré a été dénié au recourant au motif qu'il était à tard pour agir, on ne saurait l'autoriser à remettre en cause les autres éléments figurant dans ces mêmes décomptes. Il convient de rappeler que le recourant n'a pas réagi lorsque la Caisse lui avait fait parvenir le premier décompte en date du 27 novembre 1996 dans lequel figurait la date d'ouverture du délai-cadre (sur la portée d'une telle ouverture, v. d'ailleurs TA, arrêt du 3 juin 1996, PS 96/0030, consid. 2 et références citées). Ainsi que le Tribunal l'a constaté dans son arrêt du 2 février 1999, le recourant n'a pas davantage réagi lorsque les décomptes relatifs aux mois suivants (octobre 1996 à janvier 1997) lui ont été adressés. Il ne s'est manifesté qu'au mois de juin 1997. Au vu de ce qui précède, force est de constater qu'il est à tard pour contester l'ouverture du délai-cadre.
La conclusion 3 du mémoire du 15 juin 2001 est ainsi irrecevable..
L'arrêt du Tribunal administratif doit être considéré comme un arrêt de renvoi. Tout en annulant la décision attaquée, il donne à l'autorité inférieure des instructions sur la manière de statuer à nouveau. Il importe dès lors de déterminer la portée juridique de telles instructions.
a) Le droit positif connaît certaines dispositions qui fixent expressément la portée d'un arrêt de renvoi; tel est le cas des art. 66 OJF et 277 ter al. 2 PPF. En l'absence de règles particulières, toutefois, on s'accorde à admettre que ces dispositions sont l'expression d'un principe général de procédure (ATF 99 1b 519; Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, volume II, p. 600, note 1.3.4 in fine ad art. 66; André Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, p. 936).
L'arrêt de renvoi a une triple portée. Tout d'abord, il oblige l'autorité à laquelle le dossier est renvoyé à statuer. Elle doit le faire ensuite dans les limites tracées par l'arrêt de renvoi, c'est-à-dire en se conformant aux considérants du jugement. Dans cette mesure, la portée d'un arrêt de renvoi diffère quelque peu des arrêts ordinaires, puisque l'autorité de la chose jugée, pour ceux-ci, ne s'attache qu'au dispositif. Enfin, les considérants de l'arrêt lient non seulement l'autorité de renvoi, mais aussi les parties et l'autorité de recours elle-même (Jean-François Poudret, op. cit., p. 596 ss, note 1.3 ad art. 66; dans ce sens, v. TA, arrêt du 15 décembre 1992, FI 91/085, consid. 3; v. encore Pierre Moor, Droit administratif II 448 et réf. citées).
b) Ensuite de l'arrêt rendu par le Tribunal, l'autorité intimée a rendu une nouvelle décision, aux termes de laquelle elle a refusé de procéder à un nouveau calcul du gain assuré. Elle a notamment motivé sa position par le fait qu'un assuré ne saurait contester en tout temps le montant de son gain assuré pendant le délai-cadre, alors qu'il n'aurait pas réagi en temps utile après le dernier décompte. En outre, le recourant ne saurait bénéficier de l'art. 37 al. 4 OACI qui permet de redéfinir le montant du gain assuré, dès lors qu'il n'a pas exercé d'activité soumise à cotisation pendant une durée de 6 mois au moins.
En l'espèce, il convient de relever que l'arrêt du 2 février 1999 n'a fait l'objet d'aucun recours, de la part du recourant ou de l'autorité cantonale, de sorte qu'il est entré en force. L'autorité de chose jugée de cet arrêt s'étendant en l'occurrence aux instructions que contiennent les considérants, le Service de l'emploi devait s'y conformer, étant précisé que le Tribunal administratif, est lui aussi lié par son arrêt de renvoi. On voit donc mal ce qui autoriserait l'autorité intimée de ne pas s'y conformer, ce d'autant plus que le Tribunal avait clairement expliqué les raisons pour lesquelles les décomptes postérieurs au mois de janvier 1997 n'étaient pas entrés en force.
En définitive, l'autorité intimée, en refusant de procéder au calcul du gain assuré, a donc violé l'autorité de chose jugée de l'arrêt du 2 février 1999, qu'elle n'avait pourtant pas attaqué.
c) Il s'agit enfin de se demander si le dossier doit être renvoyé à l'autorité intimée ou à la Caisse.
Il ressort du dossier que la Caisse - estimant qu'il lui incombait de rendre une décision sur le calcul du gain assuré - a déjà statué sur ce point. L'autorité intimée a cependant considéré que cette décision était radicalement nulle.
La nullité est une sanction extrême qui ne frappe que les irrégularités les plus criantes, de sorte que la sanction ordinaire est l'annulabilité (v. Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, n. 2.2.4.4, p. 150; n. 2.3.1.3, p. 203). L'incompétence matérielle se juge différemment suivant les situations. Ainsi lorsque l'autorité compétente appartient à un autre organe que celle qui a pris la décision, la sanction sera la nullité (Moor, op. cit., n. 2.3.2.1, p. 208). L'exemple donné par l'autorité intimée à l'appui de sa motivation (ATF 114 V 319, 327) concerne le cas d'une autorité administrative (ou assimilée) qui a tranché un litige relevant d'un tribunal. Il doit être différencié des cas dans lesquels l'autorité incompétente est dans une relation de supériorité hiérarchique avec l'autorité compétente ou de ceux dans lesquels la décision émane d'une autorité hiérarchiquement inférieure; dans cette hypothèse la sanction sera l'annulabilité (Moor, op. cit., ibid.). En l'espèce, la Caisse a rendu une nouvelle décision alors que le dossier de la cause avait été renvoyé à l'autorité intimée. S'agissant de décisions rendues par les autorités appartenant à la même ligne de subordination, on ne saurait considérer la décision litigieuse comme nulle. D'autant plus que la Caisse est l'organe auquel il incombe ordinairement de procéder au calcul du gain assuré. Le critère de l'incompétence manifeste n'est pas donné. Certes, l'arrêt rendu par le Tribunal administratif le 2 février 1999 comporte à cet égard une contradiction apparente entre le chiffre II de son dispositif et le considérant final (v. litt. D ci-dessus), la solution qui semble avoir été envisagée devant vraisemblablement passer par une décision de la Caisse, le cas échéant après renvoi par l'autorité intimée. Cette ambiguïté aurait toutefois pu être levée par une demande d'interprétation de l'arrêt adressée au Tribunal. Dans ces conditions, il est douteux que la décision rendue par la Caisse le 17 mars 1999 puisse être considérée comme nulle. Il suit de là que dite décision continue de déployer ses effets jusqu'à droit connu sur le recours déposé à son encontre par le recourant.
La Caisse ayant procédé au calcul du gain assuré, on peut considérer que sa position et les éléments sur lesquels elle se fonde pour y arriver sont connus. Cela étant, il serait contraire au principe de l'économie de procédure, voire même à l'esprit de l'arrêt du 2 février 1999, de prononcer l'annulation de cette décision et d'inviter l'autorité intimée à renvoyer à son tour le dossier à la Caisse pour qu'elle statue à nouveau, le cas échéant dans le même sens. Il appartient maintenant à l'autorité intimée d'en apprécier le bien-fondé à la lumière des arguments soulevés par le recourant, autrement dit de statuer sur le recours formé le 15 avril 1999.
Au vu de ce qui précède, les décisions rendues par l'autorité intimée les 31 mars 1999 et 22 mars 2001 doivent être annulées. Le dossier de la cause sera renvoyé à l'autorité intimée qui est invitée à statuer sur le recours précité, sous réserve de sa conclusion 3, dont on a vu qu'elle était irrecevable.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis, en tant qu'il est recevable.
II. Les décisions rendues par le Service de l'emploi les 31 mars 1999 et 22 mars 2001 sont annulées.
III. Le dossier de la cause est renvoyé au Service de l'emploi afin qu'il statue sur le recours formé le 15 avril 1999 auprès de lui par A.________ à l'exclusion de la conclusion 3 dudit recours.
IV. L'arrêt est rendu sans frais.
V. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Lausanne, le 23 août 2001
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.