TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 août 2017
Composition
M. André Jomini, président; MM. Jacques Haymoz et Roland Rapin, assesseurs; M. Maxime Dolivo, greffier.
Recourants
A.________ et B.________, à ********, représentés par le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (SAJE), à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la population (SPOP), à Lausanne,
Objet
Refus de délivrer
Recours A.________ et consorts c/ décision du Service de la population (SPOP) du 2 décembre 2016 refusant la transformation de leurs permis F en permis B
Vu les faits suivants:
A. A., ressortissant de Bosnie-et-Herzégovine né en 1969, est l'époux de B., compatriote également née en 1969.
Le couple s'est rendu en Suisse une première fois en 2003, pour y déposer une demande d'asile. Celle-ci a été refusée par l'Office des migrations (ODM, à présent Secrétariat d'Etat aux migrations [SEM]). A.________ et B.________ ont alors regagné la Bosnie-et-Herzégovine, en 2004.
B. Entrés clandestinement en Suisse le 4 septembre 2009, les intéressés ont à nouveau déposé une demande d'asile. La qualité de réfugiés ne leur a pas été reconnue, mais le SEM leur a accordé l'admission provisoire (permis F) en date du 8 mars 2011, en raison de l'état de santé de B.________. Celle-ci était en particulier atteinte dans sa santé psychique.
Etabli dans le canton de Vaud, le couple a bénéficié de l'aide de l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), notamment sous la forme d'une assistance financière – d'abord totale, puis partielle – qui a persisté jusqu'au 1er janvier 2016.
C. Le 16 juin 2010, il a été constaté par un inspecteur du Contrôle des chantiers de la construction dans le canton de Vaud que A.________ était employé sur un chantier en tant que peintre, depuis trois jours selon ses déclarations. Cette activité lucrative n'avait pas été annoncée, en particulier à l'EVAM.
D. Durant l'année 2014, B.________ a demandé à se voir allouer une rente d'invalidité, qui lui a été refusée par l'Office de l'Assurance-Invalidité pour le canton de Vaud (ci-après: l'Office AI). Cette institution a constaté que l'intéressée n'avait pas droit à une rente d'invalidité pour des raisons tenant aux spécificités du cas d'espèce (conditions d'assurance), et non parce qu'elle ne présentait aucune invalidité.
Le 30 juin 2015, l'agence d'assurances sociales de Lausanne a reconnu à B.________ un droit à des prestations complémentaires à hauteur de 1'175 fr. par mois.
Par décision du 8 octobre 2015, l'Office AI a reconnu à B.________ le droit à une allocation pour impotent mensuelle de 1'175 francs pour un degré d'impotence moyen.
E. Le 20 avril 2016, A.________ et B.________, par l'intermédiaire du Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (SAJE), ont demandé au Service de la population (SPOP) l'octroi d'une autorisation de séjour (permis B).
F. Par ordonnance pénale du 26 avril 2016, le Ministère public de l'arrondissement de Lausanne a reconnu A.________ coupable de vol et l'a condamné à une peine pécuniaire de 90 jours-amende et à une amende de 540 francs. Selon les faits retenus, l'intéressé (accompagné d'une autre personne) s'était régulièrement rendu dans une déchetterie entre les mois de juin 2014 et juin 2015 (à tout le moins), où il avait dérobé du matériel électronique.
G. Le 10 octobre 2016, le SPOP a informé A.________ et B.________ qu'il projetait de refuser leur demande. Il leur a accordé un délai pour s'exprimer, ce qu'ils ont fait le 14 novembre 2016.
H. Par décision du 2 décembre 2016, le SPOP a refusé d'octroyer une autorisation de séjour aux intéressés. Il relevait que – malgré leur autonomie financière – leur intégration, en particulier professionnelle, demeurait insuffisante et qu'ils n'avaient pas de lien particulier avec la Suisse. Tout en reconnaissant les problèmes de santé de B., le SPOP estimait qu'ils n'empêchaient pas son époux d'exercer une activité lucrative, d'apprendre le français et de s'intégrer. Cette autorité rappelait aussi la condamnation pénale de A., ainsi que l'activité lucrative qu'il avait exercée sans la déclarer.
Interjetant recours le 5 janvier 2017, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants), par l'intermédiaire du SAJE, contestent cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils soulignent les problèmes de santé de la recourante, qui rendraient impossible son insertion professionnelle, ainsi que l'apprentissage du français. Ils font également valoir que l'état de la recourante la rend dépendante de son mari, qui – outre ses propres ennuis de santé – assumerait le rôle de proche aidant et s'en trouverait entravé dans son intégration. Ce dernier aurait néanmoins fourni des efforts pour suivre des cours de français et maîtriserait suffisamment la langue au regard des exigences applicables. La gravité des faits reprochés au recourant (vol et travail non déclaré) est par ailleurs contestée. Les recourants allèguent en outre qu'un permis de séjour stable participerait à leur processus de guérison. Ils concluent à l'annulation de la décision attaquée, et à ce que l'autorité intimée rende un préavis positif quant à l'octroi d'une autorisation de séjour.
Le SPOP a répondu au recours le 10 février 2017; il se réfère à sa décision et préconise le rejet du recours.
Le 20 février 2017, les recourants ont déclaré maintenir l'intégralité de leurs conclusions.
I. Par décision du 7 février 2017, le juge instructeur a accordé aux recourants le bénéfice de l'assistance judiciaire.
Considérant en droit:
La décision du SPOP peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le présent recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les autres exigences formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
Les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (ATF 131 II 339 consid. 1; 130 II 281 consid. 2.1). En l'espèce, les recourants, ressortissants bosniens, ne peuvent invoquer aucun traité en leur faveur; le recours s’examinera ainsi uniquement au regard du droit interne, à savoir la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20).
Les recourant, admis provisoirement en Suisse, se fondent sur l'art. 84 al. 5 LEtr pour demander une autorisation de séjour.
a) Aux termes de l'art. 84 al. 5 LEtr, les demandes d’autorisation de séjour déposées par un étranger admis provisoirement et résidant en Suisse depuis plus de cinq ans sont examinées de manière approfondie en fonction de son niveau d’intégration, de sa situation familiale et de l’exigibilité d’un retour dans son pays de provenance.
Selon la jurisprudence, cette disposition ne constitue pas en soi un fondement juridique autorisant l'octroi d'une autorisation de séjour; dite autorisation est, dans un tel cas, décernée sur la base de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr (dérogations aux conditions d'admission pour cas individuel d'extrême gravité), en relation avec l'art. 84 al. 5 LEtr (TF 2C_766/2009 du 26 mai 2010 consid. 4; TAF F-929/2016 du 6 juin 2017 consid. 4.1 et les références citées). L'autorisation demandée doit donc être justifiée par un cas de rigueur ("permis B cas de rigueur", ou "permis B humanitaire"; cf. Samah Posse-Ousmane in: Minh Son Nguyen / Cesla Amarelle (éd.), Code annoté de droit des migrations – Volume II : Loi sur les étrangers (LEtr), Berne 2017, art. 84 LEtr n° 16). Il s'agit d'une autorisation qui n'est que proposée par le canton au SEM, cette autorité doit ensuite donner son approbation (art. 99 LEtr, art. 85 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative [OASA; RS 142.201] et art. 5 let. d de l'ordonnance du DFJP du 13 août 2015 relative aux autorisations soumises à la procédure d’approbation et aux décisions préalables dans le domaine du droit des étrangers [RS 142.201.1]).
L'art. 30 al. 1 let. b LEtr, auquel il convient donc de se référer, prévoit qu'il est possible de déroger aux conditions d'admission (art. 18 à 29 LEtr) dans le but notamment de tenir compte des cas individuels d'une extrême gravité ou d’intérêts publics majeurs.
L'art. 31 OASA – qui complète, selon son titre marginal, notamment les art. 30 al. 1 let. b et 84 al. 5 LEtr – précise cette notion comme il suit:
" Art. 31 Cas individuels d’une extrême gravité
1 Une autorisation de séjour peut être octroyée dans les cas individuels d’extrême gravité. Lors de l’appréciation, il convient de tenir compte notamment:
a. de l’intégration du requérant;
b. du respect de l’ordre juridique suisse par le requérant;
c. de la situation familiale, particulièrement de la période de scolarisation et de la durée de la scolarité des enfants;
d. de la situation financière ainsi que de la volonté de prendre part à la vie économique et d’acquérir une formation;
e. de la durée de la présence en Suisse;
f. de l’état de santé;
g. des possibilités de réintégration dans l’Etat de provenance.
[...]
5 Si le requérant n’a pu, jusqu’à présent, exercer une activité lucrative en raison de son âge, de son état de santé ou d’une interdiction de travailler en vertu de l’art. 43 LAsi, il convient d’en tenir compte lors de l’examen de sa situation financière et de sa volonté de prendre part à la vie économique (al. 1, let. d)."
Les conditions auxquelles un cas individuel d'extrême gravité peut être reconnu en faveur d'étrangers admis provisoirement en Suisse ne diffèrent pas fondamentalement des critères listés plus haut. Tout en s'inscrivant dans le contexte plus général de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr et de la jurisprudence y relative, ces conditions intégreront néanmoins naturellement la situation particulière inhérente au statut résultant de l'admission provisoire (TAF F-929/2016 précité consid. 4.3; PE.2016.0420 du 21 février 2017 consid. 4a).
La situation personnelle d'extrême gravité visée par l'art. 30 al. 1 let. b LEtr est la même que celle de l'art. 13 let. f de l'ancienne ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers en vigueur jusqu'au 31 décembre 2007 (aOLE), si bien que la jurisprudence relative à cette disposition est applicable (ATF 136 I 254 consid. 5.3.1). Selon la jurisprudence, les conditions à la reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées restrictivement. Il est ainsi nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de l’autorisation de séjour comporte, pour l'étranger, de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de prendre en considération l'ensemble des circonstances du cas d’espèce, afin d'examiner si l'on peut raisonnablement exiger de l'étranger – aux plans personnel, économique et social – qu'il retourne dans son pays d'origine. Le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne saurait exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, entre autres dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient l’octroi ou le maintien d’une autorisation de séjour (ATF 130 II 39 consid. 3; 128 II 200 consid. 4; PE.2014.0140 du 10 juin 2014 consid. 3a). Le Tribunal fédéral a en outre précisé que les séjours illégaux en Suisse n'étaient en principe pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur (ATF 130 II 39 consid. 3 et la référence citée).
Concernant plus spécifiquement le critère de l'intégration (art. 31 al. 1 let. a OASA), l'art. 4 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur l'intégration des étrangers (OIE; RS 142.205) précise ce qui suit:
" Art. 4 Contribution des étrangers à l’intégration
La contribution des étrangers à l’intégration se manifeste notamment par:
a. le respect de l’ordre juridique et des valeurs de la Constitution fédérale;
b. l’apprentissage de la langue nationale parlée sur le lieu de domicile;
c. la connaissance du mode de vie suisse;
d. la volonté de participer à la vie économique et d’acquérir une formation."
S'agissant du degré de maîtrise de la langue nationale que l'on est en droit d'exiger d'un ressortissant étranger, il importe que l'étranger puisse se faire comprendre de manière simple dans des situations de la vie quotidienne (par exemple dans les relations avec les autorités du marché du travail, avec un enseignant en charge de ses enfants, avec les services d'orientation professionnelle ou lors d'une consultation médicale; cf. TF 2C_175/2015 du 30 octobre 2015 consid. 2.3; 2C_65/2014 du 27 janvier 2015 consid. 3.5). Comme exigence minimale, il faut se référer au niveau A1 du Cadre européen commun de référence pour les langues, publié par le Conseil de l’Europe (cf. Directives du SEM, Domaine des étrangers, état au 3 juillet 2017, ch. 5.6.12.1.2).
Pour juger de l'intégration insuffisante d'un étranger, il faut en outre examiner si cette situation résulte d'un comportement fautif. De graves problèmes médicaux peuvent notamment constituer un motif justifiant un défaut d'intégration (TAF C-5718/2010 du 27 janvier 2012 consid. 6.1.2; PE.2016.0108 du 13 février 2017 consid. 4c/bb et les références citées).
b) Par ailleurs, il convient de rappeler que l'art. 84 al. 5 LEtr ne fonde pas un droit à la délivrance d'une autorisation de séjour (ATF 126 II 335 consid. 1c/bb; TF 2C_276/2017 du 4 avril 2017 consid. 2.1). Il en va de même de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr, qui est rédigé en la forme potestative; l'étranger n'a aucun droit à l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur une dérogation aux conditions d'admission pour cas individuel d'une extrême gravité (ATF 138 II 393 consid. 3.1; PE.2016.0124 du 25 janvier 2017 consid. 2a). Par conséquent, le SPOP, lorsqu'il envisage de proposer au SEM l'approbation d'une telle autorisation, bénéficie d'un pouvoir d'appréciation (cf. art. 96 LEtr) que le Tribunal doit respecter. Seuls doivent être sanctionnés l'excès ou l'abus de ce pouvoir d'appréciation (cf. art. 98 let. a LPA-VD; cf. également PE.2016.0108 précité consid. 2).
c) En l'occurrence, le SPOP fonde principalement son refus sur le manque d'intégration des recourants.
Ceux-ci sont présents depuis plus de sept ans en Suisse. La recourante n'a jamais exercé d'activité professionnelle et ne maîtrise pas le français. Elle a très épisodiquement participé à des activités et cours de langue proposés par les institutions œuvrant pour l'accueil des migrants. Pour sa part, son époux n'a jamais exercé d'emploi en Suisse, mis à part les trois demi-journées de travail (en tant que peintre) effectuées sans les déclarer, à titre d'essai selon ses allégations. Il ne fournit pas de pièces attestant d'éventuelles recherches d'emploi. Selon les informations qu'il a données à l'ODM, il serait maçon de profession et, lorsqu'il était encore dans son pays d'origine, travaillait épisodiquement (cinq ou six jours par mois) en laissant sa femme à la garde de sa belle-sœur (cf. le procès-verbal d'audition établi par l'ODM le 14 septembre 2009, point 8). On rappellera que le recourant a été condamné en 2016 pour vol (cf. Faits, let. F). Il allègue maîtriser suffisamment le français pour "se débrouiller dans la vie de tous les jours", et produit notamment une attestation de l'Espace Mozaïk du 8 novembre 2016 indiquant qu'il a suivi des cours de français de février 2010 à décembre 2012, à raison de deux cours par semaine. Il serait à présent inscrit à de nouveaux cours. Il ressort par contre du rapport établi par l'EVAM le 19 mai 2016 que le recourant n'a pas assisté aux cours de manière suivie (en raison des problèmes de santé de sa femme); il a malgré tout appris un peu le français mais pas suffisamment pour envisager un emploi. Il est mentionné que la présence d'un interprète est nécessaire pour toute explication. Le recourant avait par ailleurs déclaré avoir besoin d'un interprète lors de son audition par la police dans le cadre de la procédure pénale pour vol (cf. le procès-verbal d'audition du 27 juin 2015, p. 1).
Les recourants produisent neuf lettres de recommandation soutenant la délivrance en leur faveur d'une autorisation de séjour, rédigées par des voisins, des personnes rencontrées à l'Espace Mozaïk, dans le cadre de la communauté bosniaque, ou lors d'un match de football, et enfin par d'autres personnes ne précisant pas leur qualité. Ces lettres, aux contenus en substance similaires – et parfois identiques –, indiquent que les recourants font des efforts pour s'intégrer et sont des personnes appréciées.
d) Au vu de ce qui précède, on ne peut reprocher au SPOP d'avoir considéré que le couple formé par les recourants n'est pas intégré. L'absence d'intégration de la recourante est manifeste; elle n'a jamais travaillé, ne parle pas français et ne démontre pas une intégration sociale particulière. Certes, cet état de fait peut, à tout le moins partiellement, s'expliquer par son état de santé. On relèvera cependant que celui-ci n'est pas décrit et attesté par un rapport médical récent contenant des indications claires sur l'anamnèse, le diagnostic, le traitement et le pronostic, notamment. Concernant son mari, son manque d'intégration est également patent. En particulier il a – à deux reprises d'après le dossier – violé l'ordre juridique suisse, notamment en commettant plusieurs vols sur une durée d'une année. A ce sujet, l'arrêt du Tribunal administratif fédéral (TAF C-1136/2013 du 24 septembre 2013) dont il se prévaut concerne une situation qui n'est en rien comparable à la sienne (à savoir: infractions plus anciennes et commises à un jeune âge, meilleure intégration sociale et professionnelle de la personne en question). Pour le reste, le recourant – qui n'a jamais exercé d'emploi déclaré et a un niveau de français au mieux limité (qui n'est pas attesté) – n'indique pas quels autres efforts concrets il aurait fait pour s'intégrer. On notera que la majorité des activités mentionnées à leur crédit par les recourants ont eu lieu dans le cadre des dispositifs mis en place en faveur des migrants, auxquels il est naturel que ceux-ci prennent part. Si leur participation est bien entendu un élément positif, il ne s'agit pas d'une preuve suffisante d'intégration à la société suisse. Par ailleurs, l'état de santé de la femme du recourant ne suffit pas à justifier l'important manque d'intégration de ce dernier. On ne peut retenir que, pour cette raison, le recourant aurait pu être complétement empêché d'apprendre le français et d'exercer un emploi, si nécessaire à temps partiel. Dans la situation des recourants, des efforts d'intégration de la part du mari auraient entraîné une meilleure intégration de l'épouse, en dépit de ses problèmes de santé. Or, d'après le dossier, ces efforts sont quasiment inexistants.
e) On ne voit pas quelles considérations liées à la situation familiale des recourants ou à l'exigibilité de leur retour en Bosnie-et-Herzégovine (cf. art. 84 al. 5 LEtr) viendraient contrebalancer l'état de fait exposé ci-dessus. Concernant ce dernier élément, le seul fait qu'un retour dans le pays de provenance ne soit apparemment pas exigible à l'heure actuelle n'est pas suffisant (cf. PE.2015.0411 du 9 mars 2016 consid. 2b et les références citées). Il n'est pas démontré que le retour des recourants dans leur pays soit durablement impossible, l'admission provisoire ayant été accordée par le SEM au regard de l'état de santé psychique de la recourante, et celle-ci faisant l'objet de soins. En outre, rien n'indique que ces soins ne puissent pas, actuellement ou dans un futur proche (dans l'hypothèse où l'admission provisoire prendrait fin), être fournis dans le pays d'origine des intéressés; la recourante y a d'ailleurs été suivie de 2004 à 2009 par une psychiatre (cf. le rapport médical établi par la Dresse C.________ le 19 janvier 2010, point 5.1).
Concernant les conséquences d'un rejet de leur demande sur l'état de santé des recourants (cf. art. 31 al. 1 let. f OASA), on doit garder à l'esprit que les recourants ne font pas l'objet d'un renvoi de Suisse. Même si on devait retenir que l'octroi d'une autorisation de séjour leur serait bénéfique – selon les affirmations contenues dans les rapports établis les 18 février et 7 novembre 2016 par le Dr D.________ et la psychologue E.________ –, cet élément seul ne justifie pas la délivrance exceptionnelle d'un "permis B humanitaire", compte tenu en particulier de l'absence d'intégration presque totale des recourants.
f) Au vu des considérants qui précèdent, le SPOP n'a pas abusé du pouvoir d'appréciation qui était le sien en retenant que l'intégration insuffisante des recourants s'opposait à ce qu'il propose au SEM l'octroi en leur faveur d'une autorisation de séjour sur la base des art. 84 al. 5 et 30 al. 1 let. b LEtr. On ne se trouve visiblement pas dans un cas de figure remplissant les conditions exigeantes nécessaires à la reconnaissance d'un cas individuel d’une extrême gravité. Partant, le recours doit être rejeté, la décision attaquée étant confirmée.
Les frais de justice, arrêtés à 600 fr. (cf. art. 4 al. 1 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]), devraient en principe être supportés par les recourants, qui succombent (art. 49 LPA-VD). Toutefois, dès lors que ces derniers ont été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire, ces frais seront provisoirement laissés à la charge de l'Etat (art. 122 al. 1 let. b du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), étant rappelé que la partie qui a obtenu l’assistance judiciaire est tenue à remboursement dès qu’elle est en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC). Le Service juridique et législatif fixera les conditions de remboursement.
Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1 et 56 al. 3 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les frais de justice, par 600 (six cents) francs, sont mis provisoirement à la charge de l'Etat.
III. A.________ et B.________, solidairement entre eux, sont tenus au remboursement des frais de justice, dans la mesure de l’art. 123 CPC applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 août 2017
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’au Secrétariat d'Etat aux migrations.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.