TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 mai 2017
Composition
Recourante
A.________ à ******** représentée par Service d’aide juridique aux exilés (SAJE), à Lausanne.
Autorité intimée
Service de la population, à Lausanne.
Objet
Refus de délivrer
Recours A.________ c/ décision du Service de la population du 3 novembre 2016 (refus d'une autorisation de séjour)
Vu les faits suivants
A. Ressortissante kosovare de Serbie, A., née en 1953, est entrée en Suisse le 30 avril 1999 et y a requis l’asile avec deux de ses fils, B. et C.; son époux venait de trouver la mort au front, lors de la guerre civile ayant ravagé le Kosovo et leur maison avait été détruite. Elle a retrouvé en Suisse deux autres de ses enfants, D. et E.________, dont elle était sans nouvelles. Par décision du 21 février 2000, l’Office fédéral des réfugiés (actuellement: Secrétariat d’Etat aux migrations [SEM]) a rejeté sa demande. Le 7 mai 2001, considérant que le renvoi de l’intéressée n’était pas raisonnablement exigible, le même office a prononcé son admission provisoire en Suisse. Cette admission provisoire a régulièrement été prolongée depuis lors.
B. A.________ a emménagé depuis lors seule, à ********. Ses deux fils, B.________ et C., ont emménagé dans le canton de Berne et ont acquis depuis lors la nationalité suisse; ses autres fils vivent en Allemagne. Ne sachant ni lire, ni écrire, A. a toujours été assistée par l’Etablissement vaudois d’accueil des migrants (EVAM). Un rapport de cette institution, du 15 février 2010 indique qu’elle n’a jamais cherché d’activité lucrative en raison de problèmes de santé et qu’elle a subi quatre interventions chirurgicales; la demande dont elle a saisi l’assurance-invalidité a reçu une réponse négative, le 28 avril 2008. Aux termes dudit rapport, «(elle) ne comprend, ni ne s’exprime en langue française». Une première demande dont A.________ avait saisi le Service de la population (SPOP) en vue de la délivrance d’une autorisation de séjour a été rejetée, par décision du 7 mai 2010.
C. Le 15 juillet 2016, A.________ a formé une nouvelle demande en vue d’obtenir la délivrance d’une autorisation de séjour. Elle a notamment joint à sa demande neuf attestations favorables, émanant toutes de son voisinage. Aux termes du rapport établi par l’EVAM le 12 août 2016, l’intéressée possède quelques notions de français, sans être en mesure de tenir une conversation; la présence d’un interprète est constamment nécessaire. Au bénéfice d’une rente de veuve et des prestations complémentaires, elle n’est plus aidée par les services sociaux. A.________ a été entendue le 4 octobre 2016 par un collaborateur du SPOP; à teneur du procès-verbal d’audition:
« (…)
Madame : Notre fils, Allemagne.
Madame : 5. 2 ici en Suisse et 3 en Allemagne. Tous travaillent. Les 2 en Suisse ont la nationalité Suisse.
Madame : Elle n'a jamais suivi de cours en français. Elle est suivie par les médecins.
Madame : A la maison. Et beaucoup de rendez-vous chez le médecin.
Madame : Je suis là depuis 17 ans. Je m'ennuie, je suis seule. Mon fils habite dans le canton de Berne. J'aimerais bien voyager.
Résumé: Madame est venue accompagnée d'un traducteur. Elle a tenté de répondre à mes questions sans son aide mais n'a pas réussi. Le traducteur a été rappelé dès la 2ème question. Madame ne comprend pas ce qu'on lui demande et n'arrive pas à se faire comprendre non plus.»
Le même jour, le SPOP a informé A.________ de son intention de rendre une décision négative. L’intéressée s’est déterminée le 26 octobre 2016; elle a maintenu sa demande et a produit un certificat médical de la Policlinique médicale universitaire, du 17 mai 2016, à teneur duquel:
«(…)
Les médecins soussignés certifient que Madame A.________ est une patiente de soixante-deux ans, qui est suivie à la Consultation de médecine générale de la Policlinique Médicale Universitaire, depuis plusieurs années.
La patiente présente les problèmes de santé suivants:
· Syndrome métabolique, avec:
· Hypertension artérielle
· Dyslipidémie
· Obésité à prédominance abdominale
· Intolérance au glucose
· Etat anxio-dépressif avec état de stress post-traumatique
· Douleurs rétrosternales atypiques, dans le cadre d'un état anxio-dépressif
· Tremblement postural des membres supérieurs, à prédominance droite et hémispasrne facial, avec hypoesthésie du territoire V1 et V2 à gauche, d'origine indéterminée
· Syndrome de Sjögren primaire, avec:
· Sécheresse oculaire et buccale
· Ostéomafacie avec carence en vitamine D.
· Insuffisance veineuse des membres inférieurs
· Syndrome du tunnel carpien des deux côtés
Traitement actuel:
· Aspirine Cardio® 100 mg
· Co-Epnl® 20/12.5 mg lx/jour
· Aténolol 50 mg 1x/jour
· Simvastatine 40 mg 1x/jour
· Plaquenil ® 200 mg 2x/jour
· Lacrycon ® gouttes oculaires 5 à 8x/jour
· Celluvisc ® 1 goutte 2x/jour
· Calcimagon-D3 ® Forte 1x/jour
En raison de ses problèmes de santé, Madame A.________ nécessite un suivi médical régulier à la Consultation de médecine générale de la Policlinique Médicale Universitaire, ainsi que dans le Service de rhumatologie du CHUV.
(…)»
Le 3 novembre 2016, le SPOP a refusé de délivrer à A.________ l’autorisation de séjour requise, au motif que l’intégration de cette dernière était insuffisamment poussée.
D. A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, dont elle demande l’annulation.
Le SPOP a produit son dossier; dans sa réponse, il propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Par avis du 3 mars 2017, Le juge instructeur a requis l’EVAM de lui indiquer si la possibilité de suivre des cours de français a été offerte à A.________, si cette dernière a suivi ces cours et dans l’affirmative, durant quelle période. A teneur de la réponse de l’EVAM, du 16 mars 2007:
«(…)
Il sied d'abord de relever que tant sous l'égide de la Fareas que sous celle de l'EVAM (le 1" janvier 2008 l'EVAM a remplacé la Fareas), les primo-arrivants ont toujours la possibilité de suivre des cours de français.
De plus, dans le cas où l'EVAM n'est pas en mesure de dispenser lui-même de tels cours, il apporte son assistance aux personnes qui le sollicitent afin de trouver et/ou de financer des cours qui pourraient être dispensés par une structure distincte de l'EVAM.
S'agissant de Mme A.________, il ne ressort pas de son dossier qu'elle ait jamais suivi de cours de français. En revanche, aucun élément ne permet d'indiquer qu'elle aurait le cas échéant refusé des cours que lui aurait proposés l'EVAM, ni à l'inverse que l'EVAM lui aurait refusé de suivre, respectivement de financer, des cours qu'elle aurait par ailleurs sollicités.
(…)»
Les parties ont été invitées à se déterminer sur cette correspondance.
Le SPOP a déclaré maintenir la décision attaquée.
A.________, qui maintient ses conclusions, s’est déterminée de la façon suivante:
«(…)
Madame A.________ n'a pas souvenir qu'un cours de français ne lui ait jamais été proposé par I'EVAM depuis son arrivée en Suisse il y a 18 ans (nous constatons également que le courrier de I'EVAM ne mentionne aucune mesure concrète d'apprentissage du français qui lui ait été offerte).
S'il existe effectivement des cours accessibles aux personnes dotées d'un permis F, donnés dans le cadre de l'EVAM ou d'associations externes, auxquels Mme A.________ aurait pu demander à se rendre, force est de constater que rien n'a été entrepris pour appuyer notre mandante dans l'apprentissage de la langue, d'autant plus au regard de sa situation particulière.
En effet, comme nous l'avons déjà mentionné dans notre recours, il sied de tenir compte du fait que Madame A.________ est analphabète. Elle n'a jamais été scolarisée au Kosovo. Originaire d'une zone rurale, elle n'a jamais eu l'occasion de suivre une formation professionnelle et a rapidement occupé le rôle à temps plein de mère au foyer. De ce fait, elle aurait eu besoin d'un accompagnement adapté pour pouvoir en premier lieu apprendre l'alphabet, la lecture et l'écriture, ce qui ne lui a jamais été proposé.
Si Madame A.________ n'a pas sollicité de l'EVAM que des cours lui soient dispensés, cela était notamment en raison de ce manque de connaissances qui l'a découragé à suivre un cours collectif dispensé pour des personnes alphabétisées (seule offre de cours existante à l'EVAM). De plus, le seul fait de devoir effectuer seule des trajets était également source de panique dans la mesure où notre mandante ne pouvait, à l'époque, ni demander son chemin, ni lire les signaux indicatifs.
Ensuite, rappelons qu'à son arrivée en Suisse en avril 1999, Mme A.________ était veuve, traumatisée par la guerre et séparée de ses enfants dont elle n'avait aucune nouvelle depuis trois ans. Elle était dans un état d'isolement, de dépression et de stress post-traumatique sévère en raison duquel elle a dû suivre un traitement psychologique accompagné d'une médication (antidépresseurs) dès son arrivée et jusqu'à aujourd'hui. Elle a en outre été suivie pour de nombreux problèmes de santé pour la plupart liés à son état d'anxiété (notamment une hypertension artérielle, des douleurs rétrosternales atypiques, un tremblement des membres supérieurs, des migraines et un hémispasme facial).
Dans une telle situation, il lui était extrêmement difficile de pouvoir se débrouiller seule au quotidien. Elle ne pouvait pas entreprendre réalistement, seule et sans aide, une quelconque formation alors qu'elle ne savait ni lire ni écrire, n'avait aucun bagage professionnel, se retrouvait seule après avoir vécu toute sa vie dans un cadre familial traditionnel et était en grave état de choc suites aux violences subies et à la perte de son entourage proche. Cela n'a malheureusement pas été pris en considération, elle n'a pas bénéficié d'un entretien conseil ni d'un programme de formation spécifique. Nous constatons que le soutien à l'apprentissage du français a été insuffisant dans sa situation et que l'EVAM ne s'est jamais réellement soucié d'améliorer les capacités linguistiques et socio-professionnelles de Mme A.________. A ce sujet, le SFM note, en 2003, qu'« aucune mesure d'intégration n'est prévue pour les personnes au bénéfice d'un permis F ». (Forum Suisse pour l'étude des Migrations, Admis mais exclus ?, L'admission provisoire en Suisse, septembre 2003, p. 9).
Aujourd'hui, à l'âge de 64 ans, dans son état psychique et physique, il n'est pas envisageable que la requérante puisse acquérir plus de connaissances de la langue. Elle est trop âgée, elle reste affectée par son vécu traumatique et par la perte de ses proches, elle est préoccupée par sa santé, et il ne lui a jamais été proposé de cours adaptés et utiles pendant les premières années de son séjour en Suisse, où il était attendu qu'elle quitte la Suisse jusqu'au prononcé de l'admission provisoire en janvier 2001.
(…)»
E. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
Interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (ATF 130 II 281 consid. 2.1 p. 284, 493 consid. 3.1 p. 497/498; 128 II 145 consid. 1.1.1 p. 148, et les arrêts cités). La recourante invoque l’art. 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH; RS 0.101) à l’appui de sa demande tendant à l’octroi d’une autorisation de séjour.
a) On rappelle à cet égard que le Tribunal fédéral admet qu'en dehors du cercle de la famille nucléaire, un étranger puisse, exceptionnellement et à des conditions restrictives, déduire un droit à une autorisation de séjour de l'art. 8 par. 1 CEDH s'il existe un rapport de dépendance particulier entre lui et un (proche) parent au bénéfice d'un droit de présence assuré en Suisse (nationalité suisse ou autorisation d'établissement; cf. ATF 135 I 143 consid. 1.3.1; 130 II 281 consid. 3.1), par exemple en raison d'une maladie ou d'un handicap graves. Tel est le cas lorsque l’étranger a besoin d'une attention et de soins que seuls des proches parents sont en mesure de prodiguer; cela vaut notamment pour les enfants majeurs vis-à-vis de leurs parents résidant en Suisse (cf. ATF 129 II 11 consid. 2 p. 14; arrêt 2C_180/2010 du 27 juillet 2010 consid. 2.1). L'élément déterminant tient en effet dans l'absolue nécessité pour l'étranger de demeurer en Suisse pour assister son proche parent, ou inversement pour être assisté, et qu'à défaut d'un tel soutien, la personne ne pourrait pas faire face autrement aux problèmes imputables à son état de santé (ATF 129 II 11 consid. 2; 120 Ib 257 consid. 1d; arrêts du Tribunal fédéral 2D_19/2014 du 2 octobre 2014 consid. 4; 2C_817/2010 du 24 mars 2011 consid. 4). Des difficultés économiques ou d'autres problèmes d'organisation ne sauraient être assimilés à un handicap ou à une maladie grave rendant irremplaçable l'assistance de proches parents (arrêts 2C_174/2007 du 12 juillet 2007 consid. 3.4; 2A.31/2004 du 26 janvier 2004 consid. 2.1.2; 2A.30/2004 du 23 janvier 2004 consid. 2.2).
b) En l’occurrence, la décision attaquée n’a pas pour effet de contraindre la recourante à quitter le territoire suisse. On peut sérieusement douter, dans ces conditions, que son droit à la protection de la vie familiale, selon l’art. 8 CEDH, soit atteint (v. sur cette question, arrêt PE.2015.0411 du 9 mars 2016 consid. 2b, références citées). En effet, pour qu'une telle disposition protégeant la vie familiale puisse être invoquée, il faut être en présence d'une mesure étatique d'éloignement qui aboutit à la séparation des membres d'une famille (cf. ATF 136 I 285 consid. 5.1; ATF 135 I 153 consid. 2.1), ce qui n’est pas le cas ici, la recourante pouvant de toute façon continuer à demeurer en Suisse au bénéfice de son livret F (cf. arrêt 2C_766/2009 du 26 mai 2010 consid. 6 et les références).
c) Par surabondance de moyens, on relève de toute façon que la recourante, qui met en avant son autonomie, n’est pas dépendante de ses descendants vivant en Suisse. En effet, on ne retire pas de ses explications qu’elle serait dans l’absolue nécessité de demeurer en Suisse pour y être assistée par ses proches. Pour que l'art. 8 CEDH puisse, à titre exceptionnel, conférer un droit à la recourante au séjour en Suisse, il est en effet non seulement nécessaire qu’elle ait besoin d'une attention et de soins continus; encore faut-il que seuls ses proches descendants, soient en mesure de lui prodiguer cet encadrement (v. arrêt 2C_546/2013 du 5 décembre 2013 consid. 4.3). Sans doute, la recourante est atteinte dans leur santé; Ceci étant, elle ne dépend pas de ses proches pour les gestes de sa vie quotidienne et aucun élément du dossier ne permet de retenir qu’elle serait dans l’absolue nécessité de demeurer en Suisse.
Au surplus, sous l'angle étroit de la protection de la vie privée, l'art. 8 CEDH n'ouvre le droit à une autorisation de séjour qu'à des conditions très restrictives. L'étranger doit en effet établir l'existence de liens sociaux et professionnels spécialement intenses avec la Suisse, notablement supérieurs à ceux qui résultent d'une intégration ordinaire. Or, la recourante ne peut se prévaloir d’aucun lien particulier avec la Suisse, autre que ceux qu’elle entretient avec ses enfants qui y demeurent. A l’évidence, cette condition n’est en la présente espèce pas davantage réunie que la condition précédente. La protection de la vie privée offerte par l’art. 8 CEDH ne saurait dès lors entrer en considération ici.
Ressortissante d’un pays avec lequel la Suisse n’est liée par aucun traité, la recourante se prévaut de l’art. 84 al. 5 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), à teneur duquel les demandes d'autorisation de séjour déposées par un étranger admis provisoirement et résidant en Suisse depuis plus de cinq ans sont examinées de manière approfondie en fonction de son niveau d'intégration, de sa situation familiale et de l'exigibilité d'un retour dans son pays de provenance.
a) L’art. 84 al. 5 LEtr ne constitue pas un fondement autonome pour l’octroi de l’autorisation de séjour, mais s’analyse comme un cas de dérogation aux conditions d’admission, selon l’art. 30 LEtr (arrêts du Tribunal fédéral 2D_21/2016 du 23 mai 2016 consid. 3; 2D_67/2015 du 3 novembre 2015 consid. 3.1; 2C_766/2009 du 26 mai 2010 consid. 4). Les conditions auxquelles un cas individuel d'extrême gravité peut être reconnu en faveur d'étrangers admis provisoirement en Suisse, fixées par l'art. 84 al. 5 LEtr, ne diffèrent pas fondamentalement des critères retenus pour l'octroi d'une dérogation aux conditions d'admission, au sens de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr. Tout en s'inscrivant dans le contexte plus général de cette dernière disposition et de la jurisprudence y relative, elles intégreront néanmoins naturellement la situation particulière inhérente au statut résultant de l'admission provisoire (cf. arrêt de principe ATAF C-5769/2009 du 31 janvier 2011 consid. 4 repris dans ATAF C-5718/2010 du 27 janvier 2012). On peut dès lors se référer à la jurisprudence relative à l'ancien art. 13 let. f de l'ancienne ordonnance fédérale du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE), abrogée le 1er janvier 2008 - lequel prévoyait que n'étaient pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtenaient une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale - pour appliquer l'art. 30 al. 1 let. b LEtr (Message du Conseil fédéral, FF 2002 III 3469, spéc. p. 3543). L'art. 31 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.021) complète, selon son titre marginal, cette dernière disposition; il définit la notion de cas individuel d'extrême gravité de la manière suivante:
«Une autorisation de séjour peut être octroyée dans les cas individuels d’extrême gravité. Lors de l’appréciation, il convient de tenir compte notamment:
a. de l’intégration du requérant;
b. du respect de l’ordre juridique suisse par le requérant;
c. de la situation familiale, particulièrement de la période de scolarisation et de la durée de la scolarité des enfants;
d. de la situation financière ainsi que de la volonté de prendre part à la vie économique et d’acquérir une formation;
e. de la durée de la présence en Suisse;
f. de l’état de santé;
g. des possibilités de réintégration dans l’Etat de provenance.»
Le Tribunal administratif fédéral a rappelé, notamment dans l'arrêt C-5479/2010 du 18 juin 2012, que cette disposition comprenait une liste exemplative des critères à prendre en considération pour la reconnaissance de cas individuels d'une extrême gravité. Il ressort par ailleurs de la formulation de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr, qui est rédigé en la forme potestative, que l'étranger n'a aucun droit à l'octroi d'une dérogation aux conditions d'admission pour cas individuel d'une extrême gravité et, partant, à l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur cette disposition (cf. Andrea Good/Titus Bosshard, Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen, in: Caroni/Gächter/Thurnherr [éd.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Berne 2010, p. 226 s. n° 2 et 3 ad art. 30 LEtr).
b) Au sens de l’art. 77 al. 4 OASA, l'étranger s'est bien intégré notamment lorsqu'il respecte l'ordre juridique suisse et les valeurs de la Constitution fédérale (let. a) et manifeste sa volonté de participer à la vie économique et d'apprendre la langue nationale parlée au lieu de domicile (let. b). Conformément à l'art. 4 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur l'intégration des étrangers (OIE; RS 142.205), les critères permettant d'apprécier le degré d'intégration d'un étranger sont les suivants: le respect de l'ordre juridique, le respect des valeurs de la Constitution fédérale, l'apprentissage de la langue nationale parlée sur le lieu de domicile, la connaissance du mode de vie suisse, la volonté de prendre part à la vie économique et d'acquérir une formation. Concernant le degré de maîtrise de la langue nationale que l'on est en droit d'exiger d'un ressortissant étranger, il importe que l'étranger puisse se faire comprendre de manière simple dans des situations de la vie quotidienne (par exemple dans les relations avec les autorités du marché du travail, avec un enseignant en charge de ses enfants, avec les services d'orientation professionnelle ou lors d'une consultation médicale; cf. arrêts 2C_175/2015 du 30 octobre 2015 consid. 2.3; 2C_65/2014 du 27 janvier 2015 consid. 3.5). Le degré de maîtrise que l'on est en droit d'exiger varie par ailleurs en fonction de la situation socio-professionnelle de l'intéressé (arrêts 2C_238/2015 du 23 novembre 2015 consid. 3.3; 2C_839/2010 du 25 février 2011 consid. 7.1.2). Le Tribunal fédéral a en outre retenu qu'il n'était pas possible de tirer une conclusion négative quant à l'intégration d'un étranger du seul fait que la présence d'un interprète s'est révélée nécessaire en cours d'audience: une telle circonstance n'est en effet pas incompatible avec l'existence d'une capacité de communication suffisante dans la vie de tous les jours (cf. arrêts 2C_861/2015 du 11 février 2016 consid. 5.6.1; 2C_65/2014 précité consid. 3.5; cf. également arrêt 2C_238/2015 précité consid. 3.3). De même, l'étranger peut comprendre et utiliser des expressions familières et quotidiennes ainsi que des énoncés très simples qui visent à satisfaire des besoins concrets. Il peut se présenter ou présenter quelqu'un et poser à une personne des questions la concernant. Il peut communiquer de façon simple si l'interlocuteur parle lentement et distinctement et se montre coopératif. Comme exigence minimale, il faut se référer au niveau A1 du Cadre européen commun de référence pour les langues, publié par le Conseil de l’Europe (Directives du Secrétariat d’Etat aux migrations [SEM], Domaine des étrangers, état au 25 novembre 2016, ch. 5.6.12.1.2 et 5.6.13.5.4).
Ainsi, il a été jugé qu’un étranger vivant en Suisse depuis plus de dix ans, ne parlant pas la langue française, ayant travaillé dans plusieurs établissements publics n'impliquant pas nécessairement un entourage étranger et n’ayant jamais pris aucune leçon de français, n’était pas intégré en Suisse sur le plan professionnel (arrêt PE.2013.0250 du 3 juin 2014). Le Tribunal cantonal a cependant jugé qu'on ne pouvait pas reprocher à un ressortissant chinois de ne pas maîtriser la langue française, sensiblement différente du chinois, dès lors qu'investi dans son travail, il n'avait pas eu l'occasion de côtoyer des personnes francophones (arrêt PE.2010.0567 du 1er septembre 2011). De même, le simple fait de s'inscrire à plusieurs reprises à des cours de français sans y participer ne manifeste aucunement une volonté d'apprendre la langue nationale au sens des art. 50 LEtr et 77 al. 4 OASA (arrêt PE.2015.0287 du 2 mars 2016).
L'art. 31 al. 5 OASA précise en outre que si le requérant n'a pu, jusqu'à présent, exercer une activité lucrative en raison de son âge, de son état de santé ou d'une interdiction de travailler en vertu de l'art. 42 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31), il convient d'en tenir compte lors de l'examen de sa situation financière et de sa volonté de prendre part à la vie économique (al. 1 let. d).
c) Une autorisation de séjour ne peut être octroyée en présence d'un motif de révocation d'une autorisation (arrêt PE.2014.0412 du 3 décembre 2014). En particulier, l'art. 62 let. e LEtr permet à l'autorité compétente de révoquer une autorisation de séjour si l'étranger lui-même ou une personne dont il a la charge dépend de l'aide sociale. Conformément à l'art. 10 al. 1er let. d de l'ancienne loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers (aLSEE) en vigueur jusqu'au 31 décembre 2007, un étranger pouvait être expulsé de Suisse ou d'un canton, si lui-même ou une personne aux besoins de laquelle il était tenu de pourvoir tombait d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique.
De jurisprudence constante, le Tribunal administratif puis la Cour de droit administratif et public ont considéré que la dépendance à l'assistance publique faisait obstacle à toute transformation d'un permis F en permis B (arrêts PE.2013.0114 du 9 septembre 2013 consid. 4d; PE.2011.0397 du 10 juillet 2012). Dans ce cadre, il a notamment été relevé que la détention d'un permis F n'était pas un obstacle en soi à une intégration professionnelle en Suisse et que le titulaire du permis F ne saurait pas conséquent prétendre à l'octroi d'un permis B au seul motif qu'il éprouve des difficultés à trouver du travail (arrêts PE.2013.0114 cité consid. 4d; PE.2011.0038 du 4 juillet 2011 consid. 4a; PE.2010.0269 du 22 février 2011 consid. 5a). Au demeurant, une intégration particulièrement réussie, qui pourrait justifier l'octroi d'un permis B, suppose précisément une insertion dans le monde du travail et la capacité pour l'étranger d'être financièrement autonome (arrêt PE.2006.0661 du 27 avril 2007 consid. 4b p. 8). Le principe a toutefois été nuancé, en ce sens qu'un simple risque d'être à la charge de l'assistance publique ne suffisait pas, mais qu'il fallait bien davantage un danger concret de dépendance aux services sociaux (arrêt PE.2013.0114 cité consid. 4d). Ce n'est que dans quelques très rares cas que le tribunal a jugé que des personnes pouvaient se voir délivrer une autorisation de séjour pour cas d'extrême gravité, malgré leur dépendance de l'aide sociale. Tel a ainsi été notamment le cas pour une mère, veuve, à l'état de santé déficient, sans formation professionnelle et élevant deux enfants (PE.2001.0392 du 15 avril 2002); pour une mère, veuve, sans formation professionnelle mais travaillant à 80 % et pour ses quatre enfants, dont deux d'entre eux présentaient des difficultés de santé (PE.2008.0099 du 30 juin 2008); pour une mère, divorcée et incapable de travailler en raison de son état de santé, de même que pour son fils aîné, handicapé placé à demeure dans une institution (PE.2010.0162 du 30 septembre 2010); ainsi que pour une famille dont la mère était invalide à 100% et le père devait prendre en charge l'éducation des quatre plus jeunes enfants, dont l'un était considérablement atteint dans sa santé (PE.2011.0070 du 27 juin 2011).
Quant au Tribunal fédéral, il a relevé, concernant l'intégration, que le livret F pour admission provisoire, en dépit des termes utilisés pour qualifier ce statut, est délivré généralement pour une longue durée qui s'étend parfois sur plusieurs années. Or ce statut est relativement précaire. Ainsi, entre autres restrictions, la personne admise provisoirement jouit d'une mobilité réduite, n'étant pas autorisée à quitter la Suisse et ne pouvant que difficilement changer de canton. A cela s'ajoute que, dans bien des cas, les employeurs ignorent qu'ils peuvent engager des personnes admises à titre provisoire, ce qui entrave l'accès au marché du travail. Il est donc difficilement concevable que les personnes auxquelles l'asile a été refusé soient, lorsque leur renvoi est durablement impossible, indéfiniment contraintes de conserver un statut aussi précaire que celui qui découle de l'admission provisoire. L'octroi d'une autorisation de séjour peut donc améliorer notablement leur statut par comparaison avec celui que leur confère l'admission provisoire (ATF 128 II 200 consid. 2.2.3). A cela s’ajoute qu’un étranger au bénéfice d'une admission provisoire ne peut pas prétendre à l’octroi du revenu d’insertion (cf. art. 4 al. 1 de la loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise [LASV; RSV 850.051], a contrario). Son assistance peut notamment prendre la forme d'un hébergement et de prestations financières, le montant de celles-ci étant fixé par les normes adoptées par le Conseil d'Etat (cf. art. 2 al. 2, 5, 21 et 42 de la loi cantonale du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers [LARA; RSV 142.21]). La Haute Cour s’est du reste demandée si une autre solution ne serait pas justifiée dans des situations où le statut de l'admission provisoire dure plusieurs années, comme c'est le cas en l’espèce, que l'exécution du renvoi n'est toujours pas envisageable et qu'une différenciation sous l'angle de l'aide sociale n'est dès lors plus justifié par une absence d'un intérêt à l'intégration (cf. ATF 130 I 1 consid. 5 p. 15; cf. aussi ATF 135 I 119 consid. 7.3 p. 126; arrêts 8C_871/2015 du 2 novembre 2016 consid. 11; 8C_1025/2009 du 19 août 2010 consid. 7.4).
Pour sa part, le Tribunal administratif fédéral a considéré que le fait qu'un étranger n'arrivait pas ou plus à gérer sa situation financière de manière autonome et dépendait dans une large mesure de la collectivité publique, représentait indéniablement un échec au niveau de l'intégration. Toutefois, il a jugé qu'une telle situation ne permettait pas encore, à elle seule, de refuser à l'étranger concerné l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 84 al. 5 LEtr. En effet, pour juger d'une intégration insuffisante d'un étranger, il convient encore d'examiner si cette situation résulte d'un comportement fautif, lorsque celui-ci conduit à un défaut d'intégration considérable, soit lorsqu’il est à l’origine du chômage ou de la dépendance à l'aide sociale du requérant (cf. Peter Bolzli, in: Migrationsrecht, Spescha/Thür/Zünd/Bolzli [éds], 4ème éd. Zurich 2015, n° 12 ad art. 84 LEtr; ATAF C-5718/2010 cité consid. 6.1.2). En cette dernière espèce, le TAF a relevé que la situation socio-professionnelle précaire du requérant ne résultait pas d'une mauvaise volonté de sa part, mais découlait essentiellement de son état de santé, ainsi que de l'absence d'une autorisation de séjour et de travail valable. L'intéressé, ressortissant de la République dominicaine en Suisse depuis plus de huit ans, s'était dit victime de la traite des êtres humains, ce qui avait entraîné de graves problèmes médicaux et engendré une incapacité de travail en raison notamment d'un état psychique précaire. Il avait toutefois déposé une demande AI et avait été mis au bénéfice de mesures d'intervention précoce. Le TAF ne lui avait ainsi pas tenu rigueur de son manque d'intégration, puisqu'il avait entrepris tout ce qui était en son pouvoir aux fins de faciliter sa réintégration dans le marché de l'emploi et qu'il ne pouvait être tenu responsable de son état de santé. Dans un autre arrêt, le TAF a également considéré qu'on ne pouvait pas reprocher à un ressortissant irakien de n'avoir jamais exercé d'activité professionnelle et d'avoir dépendu de l'aide sociale, dans la mesure où il était arrivé en Suisse alors qu'il n'était encore qu'un enfant, qu'il n'avait aucune formation professionnelle et qu'il ne parlait aucune langue nationale. Par ailleurs, il avait été gravement molesté lors d'une bagarre à laquelle il avait assisté sans y participer et avait souffert d'une dépression. Une fois rétabli, il avait commencé à chercher activement du travail (ATAF E-722/2014 du 19 mars 2014).
Cela dit, un simple risque d’être à la charge de l’assistance publique ne suffit pas; il faut bien davantage un danger concret de dépendance des services sociaux (ATF 125 II 633 consid. 3c p. 641; 122 II 1 consid. 3c p. 8). Pour apprécier si une personne se trouve dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il faut tenir compte du montant total des prestations déjà versées à ce titre. Pour évaluer si elle tombe d'une manière continue à la charge de l'assistance publique, il faut examiner sa situation financière à long terme. Il convient, en particulier, d'estimer, en se fondant sur la situation financière actuelle de l'intéressé et sur son évolution probable, s'il existe, dans l'hypothèse où il réaliserait un revenu, des risques que, par la suite, il se trouve à la charge de l'assistance publique (ATF 125 et 122 précités; arrêts PE.2008.0004 du 14 avril 2008, PE.2003.0315 du 21 juin 2004). Le revenu doit être concret et vraisemblable et, autant que possible, ne pas apparaître purement temporaire. Pour le reste, la notion d'assistance publique s'interprète dans un sens technique. Elle comprend l'aide sociale traditionnelle et les revenus minima d'aide sociale, à l'exclusion des prestations d'assurances sociales comme les indemnités de chômage (arrêt 2A.11/2001 du 5 juin 2001 consid. 3a). Si l'intéressé devait ensuite quand même prétendre à l'aide sociale ou à des prestations complémentaires, le droit de séjour cesserait et des mesures mettant fin à celui-ci pourraient être prises (ATF 135 II 265 consid. 3.6 pp. 271/272). Cette conséquence ne contredit pas la jurisprudence constante selon laquelle les prestations complémentaires dans le droit suisse des étrangers ne font pas partie de l'aide sociale (ibid., consid. 3.7 pp. 272/273).
d) Quant aux conditions auxquelles la reconnaissance d'un cas de rigueur est soumise, on rappelle qu’elles doivent être appréciées de manière restrictive. II est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de déroger aux conditions d’admission comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. D'un autre côté, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré, socialement et professionnellement, et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas personnel d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine (ATF 124 II 110 consid. 2 p. 112). A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 130 II 39 consid. 3 p. 41/42 et la jurisprudence citée).
Selon la jurisprudence, des motifs médicaux peuvent, selon les circonstances, conduire à la reconnaissance d'un cas de rigueur lorsque l'intéressé démontre souffrir d'une sérieuse atteinte à la santé qui nécessite, pendant une longue période, des soins permanents ou des mesures médicales ponctuelles d'urgence, indisponibles dans le pays d'origine, de sorte qu'un départ de Suisse serait susceptible d'entraîner de graves conséquences pour sa santé. En revanche, le seul fait d'obtenir en Suisse des prestations médicales supérieures à celles offertes dans le pays d'origine ne suffit pas à justifier une exception aux mesures de limitation. De même, l'étranger qui entre pour la première fois en Suisse en souffrant déjà d'une sérieuse atteinte à la santé ne saurait se fonder uniquement sur ce motif médical pour réclamer une telle exemption (ATF 128 II 200 consid. 5.3 et les réf. citées).
En la présente espèce, l’autorité intimée oppose à la demande de la recourante une intégration insuffisamment poussée en Suisse.
a) La recourante était âgée de soixante-trois ans au moment de la demande. Elle vit en Suisse sans interruption depuis plus de dix-sept ans. Toutefois, le simple fait pour un étranger de séjourner en Suisse pendant plusieurs années, y compris à titre légal, ne permet pas d'admettre un cas personnel d'extrême gravité sans que n'existent d'autres circonstances tout à fait exceptionnelles à même de justifier l'existence d'un cas de rigueur (v. ATAF C-5769/2009 du 31 janvier 2011 consid. 6.1 et la jurisprudence citée). La recourante ne saurait ainsi tirer parti de la seule durée de son séjour en Suisse pour bénéficier d'une autorisation de séjour en application de l'art. 84 al. 5 LEtr (dans le même sens, arrêts PE.2015.0114 du 5 octobre 2015; PE.2013.0479 du 11 février 2014). Cela étant, en présence d'un séjour particulièrement long en Suisse, comme en la présente espèce, les exigences posées aux critères d'appréciation du cas de rigueur doivent être assouplies (ATAF C-1136/2013 du 24 septembre 2013 consid. 6.1). Ceci étant, il importe avant tout d’apprécier le degré d’intégration de la recourante en Suisse.
b) Le casier judiciaire de la recourante est vierge et son nom est inconnu au registres des poursuites. A cet égard, il y a lieu de rappeler que l'on peut légitimement attendre d'un étranger qu'il ait adopté un comportement irréprochable et se soit adapté à son nouveau milieu après un séjour prolongé sur le territoire suisse (cf. ATAF C-757/2010 du 15 novembre 2011 consid. 7.3). Ainsi, si une inscription au casier judiciaire ou des actes de poursuites sont des éléments plaidant à l'encontre de la personne concernée, leur absence, comme en l’occurrence, ne conduit pas à admettre une intégration particulièrement remarquable (arrêt PE.2015.0168 du 9 septembre 2015).
c) Ainsi qu’on l’a vu plus haut, la recourante, non seulement n’a jamais exercé la moindre activité lucrative en Suisse mais par surcroît, n’a rien entrepris pour être en mesure de le faire. Elle n’a pas fait tout ce qui était en son pouvoir aux fins de faciliter sa réintégration dans le marché de l'emploi. Du reste, jusqu’au 31 juillet 2015, la recourante a été totalement soutenue par les services sociaux, lesquels ont pourvu à la couverture de ses besoins élémentaires. Une précédente demande dont la recourante avait déjà saisi l’autorité intimée en 2010 a reçu un accueil négatif, pour ce même motif. La recourante soutient sans doute que cette situation ne lui serait en aucun cas imputable et ceci pour deux motifs. Elle met tout d’abord en avant sa situation de veuve de guerre, contrainte de se réfugier en Suisse à l’âge de quarante-six, sans aucune formation professionnelle. Cette circonstance expliquerait, selon elle, qu’elle n’ait pas été en mesure objectivement de s’intégrer au marché du travail. Bien que l’on puisse, dans une certaine mesure, se montrer sensible à la situation de la recourante, cette explication demeure néanmoins insatisfaisante. En effet, la recourante n’a rien entrepris de concret pour trouver un emploi exigeant des qualifications modestes, comme on aurait pu l’attendre de sa part. La recourante se prévaut en outre de son état de santé; elle fait ainsi valoir que, contrairement à ce que retient la décision attaquée, sa capacité de travail n’aurait jamais été intacte. On ne retire toutefois pas de la pathologie dont la recourante est atteinte une impossibilité objective d’exercer la moindre activité lucrative, ni a fortiori d’améliorer les conditions de son intégration en Suisse. Du reste, l’office AI est parvenu à la conclusion, dans sa décision négative du 31 août 2006, que la capacité de travail de la recourante demeurait entière. On en retire que la recourante aurait sans doute pu effectuer les démarches nécessaires pour trouver un emploi adapté à son état de santé. La question ne se pose cependant plus, la recourante n’étant plus assistée et ayant acquis son autonomie financière à compter du 1er août 2015, soit depuis qu’elle perçoit les prestations complémentaires en sus de sa rente de veuve.
d) Pour l’essentiel, la décision attaquée se fonde sur la déficience de l’apprentissage par la recourante de la langue française; elle retient en effet que celle-ci serait dans l’incapacité de communiquer en français avec autrui. L’autorité intimée ne s’est pas contentée à cet égard des rapports des services sociaux, versés au dossier; elle a procédé elle-même à l’audition de la recourante, le 4 octobre 2016. Or, après la deuxième question, la présence d’un interprète s’est révélée nécessaire lors de cette audition. Cette seule circonstance n'est cependant pas relevante pour juger si un étranger est capable de se faire comprendre de manière simple dans des situations de la vie quotidienne, sans tenir compte des autres éléments à disposition (cf. arrêt 2C_861/2015, déjà cité, consid. 5.6.1, référence citée). Il importe à cet égard de tenir compte des autres éléments du dossier. Des attestations de tiers produites, dont le contenu est sommaire, on ne retient en tout cas pas que la recourante soit capable de s’exprimer de façon simple et élémentaire avec son voisinage ou de se faire comprendre de celui-ci. En outre, certaines d’entre elles émanent de compatriotes, avec lesquels la recourant s’exprime au demeurant dans leur langue commune. Ceci étant, on ne retire pas non plus du procès-verbal de l’audition du 4 octobre 2016 que la recourante n’aurait pas atteint le niveau A1 du degré de compréhension de la langue française. Ainsi, lorsqu’il lui a été demandé, hors la présence d’un traducteur, la raison pour laquelle elle avait demandé une autorisation de séjour, la recourante a répondu «Notre fils, Allemagne», montrant par là qu’elle avait saisi le sens de la question, puisqu’elle souhaite également, par ce permis, pouvoir rendre visite à ses enfants résidant hors de Suisse. Il n’est dès lors pas exclu que la recourante dispose malgré tout d’une capacité de communication en langue française qui peut s’avérer suffisante dans la vie de tous les jours.
Quoi qu’il en soit, on peut laisser indécise la réponse à cette question. Sans doute, l’explication de la recourante, qui met en avant son analphabétisme, est un peu courte. Il ne ressort pas de la réponse de l’EVAM qu’elle se serait vue proposer de suivre des cours à cet égard, mais le contraire n’est pas non plus établi. Depuis dix-sept ans que dure son séjour en Suisse, la recourante aurait pu apprendre à lire ou à écrire, en même temps qu’entreprendre un apprentissage de la langue française. Il n’en demeure pas moins que l’insuffisance de son degré de maîtrise de cette langue et le défaut d’intégration qui en résulte ne lui sont pas entièrement imputables. Veuve de guerre, la recourante a toujours vécu dans son pays, aux côtés des siens, lorsqu’elle est arrivée en Suisse, sans la moindre formation. Elle a vécu durant les deux premières années de son séjour en Suisse, où elle n’avait ni attache, ni famille, dans une situation extrêmement précaire, par surcroît dans l’incertitude totale quant au sort de son admission. Après le refus de sa demande d’asile, la recourante n’a pas été renvoyée vers son pays d’origine. Son statut administratif est cependant demeuré précaire, puisqu’elle a été admise provisoirement en Suisse. Ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, ne pouvant prétendre au RI, la recourante a été entièrement assistée par l’EVAM. Cette situation n’a pas évolué depuis 2001 et a au contraire perduré. Durant ces quinze ans, la recourante est restée dans un certain isolement social, aggravé au demeurant par ses problèmes de santé. A cela s’ajoute qu’elle vit seule, séparée de ses enfants depuis de nombreuses années. Le doute subsiste sur le point de savoir si des mesures d’insertion lui ont été proposées; quoi qu’il en soit, il n’est pas démontré que, dans l’affirmative, elle les aurait refusées. Il n’est pas raisonnable d’exiger aujourd’hui de la recourante, qui a atteint l’âge de 64 ans, qu’elle entreprenne davantage d’efforts en vue d’améliorer son intégration, ceci en vue de représenter éventuellement ultérieurement une demande d'autorisation de séjour. On se trouve ainsi en présence d'une personnes à qui l'asile a été refusé et dont le renvoi est durablement impossible, soit une personne qui -on l'a vu- ne saurait se voir imposer indéfiniment un statut aussi précaire que celui qui découle de l'admission provisoire, qui est le sien depuis quinze ans. Or, c'est certainement à ce résultat qu'aboutirait le maintien de l'exigence du SPOP relative à la maîtrise minimale de la langue française. Pour ce qui est de son intérêt à obtenir une autorisation de séjour, la recourante indique qu’elle souhaiterait rendre visite à deux de ses enfants, qui se sont établis en Allemagne, ce qui ne lui est pas permis à l’heure actuelle. Sur ce point notamment, l'octroi d'une autorisation de séjour peut donc améliorer notablement son statut, par comparaison avec celui qui était le sien jusqu’à présent.
e) Au vu des circonstances évoquées ci-dessus, force est de constater que l'on est en présence d'un cas très exceptionnel. A une intégration sociale et professionnelle quasiment inexistante s'opposent le caractère non fautif de cette insuffisance et les liens que la recourante entretient avec deux de ses enfants, qui ont acquis la nationalité suisse. Finalement, tout bien pesé, on peut considérer que la recourante a suffisamment satisfait aux exigences de l'art. 84 al. 5 LEtr en relation avec les art. 30 al. 1 let. b LEtr et 31 OASA, pour prétendre à l’octroi d’une autorisation de séjour. Par conséquent, elle est fondée à prétendre à la délivrance d’une autorisation de séjour et c’est à tort que l’autorité intimée a rendu sur ce point une décision négative.
Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. La cause sera renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision au sens du considérant 4e) ci-dessus. Au vu de l'issue du pourvoi, il est renoncé à percevoir des frais de justice (art. 50, 91 et 99 LPA-VD). En outre, des dépens seront alloués à la recourante, qui a obtenu gain de cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de la population du 3 novembre 2016 est annulée et la cause lui est renvoyée pour nouvelle décision, dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. L’Etat de Vaud, soit pour lui le Département de l’économie et du sport, versera à A.________ des dépens, arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs.
Lausanne, le 29 mai 2017
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au SEM.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.