TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 février 2014
Composition
M. Xavier Michellod, président; MM. Guy Dutoit et Jacques Haymoz, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
X.________ GmbH, à 1********/D, représentée par Y.________ AG, à 2********/AG.
Autorité intimée
Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs, à Lausanne.
Objet
Infraction à la loi sur les travailleurs détachés.
Recours X.________ GmbH c/ décision du Service de l'emploi du 5 mars 2013 (Infraction à la loi sur les travailleurs détachés)
Vu les faits suivants
A. X.________ GmbH, à 1********/Allemagne, est un prestataire de services pour l'industrie automobile (assemblage, entretien, réparations et équipements de test) faisant partie du groupe allemand Z., industrie des machines. Cette société travaille en Suisse pour le compte et à la demande de son partenaire, Y. AG, à 2********/AG, qui importe les produits du groupe Z.________.
B. Dans le courant du mois d’octobre 2012, X.________ GmbH a été invitée par A.________ SA à détacher un technicien pour des prestations de service après vente en Suisse, notamment au sein de son garage de 3********. Elle a annoncé à cet effet au Service de l’emploi (ci-après: SDE) le détachement en Suisse de son technicien B. C.________ durant la période du 5 au 9 novembre 2012 (annonce n°1'579’112). Le 19 octobre 2012, le SDE a refusé l’autorisation requise, X.________ GmbH ayant déjà fourni en Suisse pendant plus de nonante jours dans l’année civile une prestation de services non soumise à autorisation. Selon ses explications, X.________ GmbH a finalement renoncé à détacher B. C.________ chez A.________ SA, sans en informer le SDE, et a reporté l’intervention demandée à l’année 2013.
C. Le 7 novembre 2012, le SDE a invité X.________ GmbH à lui transmettre toutes les informations nécessaires sur l’identité, la formation, l’activité, la rémunération et l’horaire de travail de son employé détaché, B. C., aux fins de contrôle. X. GmbH n’a pas donné suite cette l’invitation. Le 21 décembre 2012, un premier rappel lui a été adressé à cette fin, en vain, suivi d’un ultime rappel, le 31 janvier 2013, toujours en vain.
Le 5 mars 2013, le SDE a prononcé à l’encontre d’X.________ GmbH une interdiction d’offrir ses services en Suisse pour une durée d’un an, décision exécutoire dès l’entrée en force de chose jugée.
Par courrier électronique du 12 mars 2013, X.________ GmbH a fait parvenir au SDE une partie des renseignements demandés. Le 2 avril 2013, le SDE a rappelé à X.________ GmbH qu’elle avait encore la faculté de recourir contre sa décision.
D. Par acte daté du 3 avril 2013 et reçu le 8 du même mois, X.________ GmbH a déclaré recourir contre cette dernière décision. L’acte de recours étant rédigé en langue allemande, le magistrat instructeur a retourné celui-ci à son auteur en lui impartissant un délai au 1er mai 2013 pour procéder en langue française. X.________ GmbH n’a pas procédé dans le délai imparti.
L’avance de frais requise ayant été effectuée, le SDE a été invité à répondre. Il propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Il a produit son dossier.
Sans y avoir été invitée, Y.________ AG s’est déterminée le 3 mai 2013 pour appuyer le recours.
Invitée à répliquer, X.________ GmbH a procédé le 11 juin 2013 en langue française. Elle conclut à l’annulation de la décision attaquée.
Le SDE se réfère à la décision attaquée.
E. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
a) Le contrôle des conditions fixées dans la loi fédérale du 8 octobre 1999 sur les mesures d'accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail (Loi sur les travailleurs détachés, LDét ; RS 823.20) incombe, en vertu de son art. 7 al. 1 let. d, aux autorités cantonales compétentes. Il en va notamment ainsi de la poursuite et du jugement des infractions à ladite loi (art. 13 LDét). La loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) désigne à cette fin le SDE comme autorité compétente (art. 71 LEmp).
b) Selon l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 85 al. 1 LEmp, le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée. A teneur de l’art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, l'acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours; la décision attaquée est jointe au recours. Aux termes de l’art. 26 al. 1 LPA-VD, applicable à la procédure devant le Tribunal cantonal, par renvoi de l’art. 23 LPA-VD, la procédure se déroule en français. L'autorité retourne à leur expéditeur les actes de procédure rédigés dans une autre langue, en l'invitant à procéder dans la langue officielle (al. 2, 1ère phrase). Si les circonstances le justifient, elle peut traduire elle-même les actes en question ou les faire traduire, au besoin par un traducteur assermenté ou agréé officiellement (ibid., 2ème phrase).
c) En l'espèce, le recours a, certes, été déposé en temps utile. Il ne satisfait en revanche pas aux conditions formelles des art. 26 al. 1 et 79 al. 1 LPA-VD, puisqu’il est rédigé en langue allemande. L’acte de recours a été retourné à la recourante et un délai au 1er mai 2013 lui a été imparti par le juge instructeur pour procéder en langue française, en vain cependant. La recourante n’ayant, dans le délai imparti, ni procédé en français, ni fourni une traduction de l’acte de recours, celui-ci devrait être déclaré irrecevable, pour ce seul motif. Le recours étant de toute façon mal fondé, comme on le verra ci-dessous, cette question peut, cela étant, demeurer indécise.
La société recourante, dont le siège social se trouve en Allemagne, conteste la sanction prononcée à son encontre par la décision querellée, à savoir l'interdiction d'offrir des services en Suisse pendant une année.
a) L'accord entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes, entré en vigueur le 1er juin 2002 (ALCP; RS 0.142.112.681) garantit aux employeurs la possibilité d’envoyer une partie de leurs travailleurs exécuter, en leur nom et pour leur propre compte, une prestation de travail dans un autre pays que celui où il a son siège et dans lequel les travailleurs exécutent habituellement leur travail. On parle alors de détachement de travailleurs. Cette thématique fait l’objet de l’art. 5 ALCP dont la teneur est la suivante :
Art. 5 Prestataire de services
(1) Sans préjudice d’autres accords spécifiques relatifs à la prestation de services entre les parties contractantes (y inclus l’accord sur le secteur des marchés publics pour autant qu’il couvre la prestation de services), un prestataire de services, y compris les sociétés conformément aux dispositions de l’annexe I, bénéficie du droit de fournir un service pour une prestation sur le territoire de l’autre partie contractante qui ne dépasse pas 90 jours de travail effectif par année civile.
(2) Un prestataire de services bénéficie du droit d’entrée et de séjour sur le territoire de l’autre partie contractante
a) si le prestataire de services bénéficie du droit de fournir un service selon le par. 1 ou en vertu des dispositions d’un accord visé au par. 1;
b) ou, lorsque les conditions mentionnées sous point a) ne sont pas réunies, si l’autorisation de fournir un service lui a été accordée par les autorités compétentes de la partie contractante concernée.
(3) Des personnes physiques ressortissantes d’un Etat membre de la Communauté européenne ou de la Suisse qui ne se rendent sur le territoire d’une des parties contractantes qu’en tant que destinataires de services bénéficient du droit d’entrée et de séjour.
(4) Les droits visés par le présent article sont garantis conformément aux dispositions des annexes I, II et III. Les limites quantitatives de l’art. 10 ne sont pas opposables aux personnes visées dans le présent article.
La prestation de service est également réglementée par les art. 17 à 23 Annexe I ALCP. Quant à l’art. 22 al. 2 Annexe I ALCP, il réserve expressément la possibilité de prévoir des conditions minimales de travail et de salaire qui doivent être garanties aux travailleurs détachés dans le cadre d’une prestation de services. Celui-ci prévoit les réserves suivantes :
(2) Les dispositions des art. 17 et 19 de la présente annexe, ainsi que les mesures prises en vertu de celles-ci ne préjugent pas de l’applicabilité des dispositions législatives, réglementaires et administratives prévoyant l’application de conditions de travail et d’emploi aux travailleurs détachés dans le cadre d’une prestation de services. Conformément à l’art. 16 du présent accord, il est fait référence à la directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 (JO no L 18, 1997, p. 1) relative au détachement des travailleurs dans le cadre d’une prestation de services.
La possibilité offerte par cette disposition vise à parer au risque de dumping social et salarial pouvant résulter du détachement de travailleurs en Suisse par des prestataires de services de l'UE (cf. Alvaro Borghi, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE, 2010, n. 286; cf. en outre Astrid Epiney/Patrizia Zbinden, Arbeitnehmerentsendung und FZA Schweiz-EG, in Jusletter du 31 août 2009, n. 63). C'est sur la base de cette réserve que la Suisse a adopté la LDét au titre des mesures d'accompagnement à l’ALCP (Epiney/Zbinden, eod. loc.).
b) La LDét a pour but de prévenir que l'exécution de mandats par ces derniers n'entraîne une sous-enchère salariale et/ou sociale au détriment des travailleurs à l’image de la directive européenne précitée. Elle règle, selon son art. 1er al. 1, les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur ayant son domicile ou son siège à l’étranger dans le but de fournir une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre d’un contrat conclu avec le destinataire de la prestation (let. a), ou de travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de l’employeur (let. b). L'art. 2 al. 1 LDét prévoit que les employeurs doivent garantir aux travailleurs détachés au moins les conditions de travail et de salaire prescrites par les lois fédérales, ordonnances du Conseil fédéral, conventions collectives de travail déclarées de force obligatoire et contrats-types de travail au sens de l’art. 360a du Code des obligations dans les domaines suivants: la rémunération minimale (let. a), la durée du travail et du repos (let. b), la durée minimale des vacances (let. c), la sécurité, la santé et l’hygiène au travail (let. d), la protection des femmes enceintes et des accouchées, des enfants et des jeunes (let. e) et la non-discrimination, notamment l’égalité de traitement entre femmes et hommes (let. f). L’art. 6 al. 1 LDét enjoint à l’employeur d’annoncer, avant le début de la mission, à l'autorité désignée par le canton en vertu de l'art. 7, al. 1, let. d, par écrit et dans la langue officielle du lieu de la mission, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle, notamment: l'identité et le salaire des personnes détachées en Suisse (let. a); l'activité déployée en Suisse (let. b); le lieu où les travaux seront exécutés (let. c). La procédure d'annonce prévue à l'art. 6 de la loi est obligatoire pour tous les travaux d'une durée supérieure à huit jours par année civile (art. 6 de l’ordonnance fédérale sur les travailleurs détachés en Suisse, du 21 mai 2003 [Odét; RS 823.201]). L'art. 7 al. 2 LDét précise que l'employeur est tenu de remettre aux organes compétents en vertu de l'alinéa 1er qui les demandent tous les documents attestant du respect des conditions de travail et de salaire des travailleurs détachés. Ces documents doivent être présentés dans une langue officielle.
c) En l’occurrence, la recourante a annoncé, dans le courant du mois de novembre 2012, le détachement à 3******** de l’un de ses techniciens durant la période du 5 au 9 novembre 2012. Les prestations de services effectuées en Suisse par la recourante ayant excédé 90 jours de travail effectif en 2012 (cf. art. 5 par. 1 ALCP), cette autorisation de détachement lui a été refusée. Sans en informer l’autorité intimée, la recourante a finalement renoncé à détacher son technicien en Suisse. L’autorité intimée a néanmoins procédé à un contrôle au sens de l’art. 7 al. 2 LDét en invitant la recourante à lui communiquer l’ensemble des documents exigés à cette fin. La recourante n’a pas donné suite à cette demande, malgré les deux rappels qui lui ont successivement été adressés. Elle a estimé ne pas avoir à y répondre dès lors qu’elle avait renoncé à détacher son technicien à 3********. Ses explications, compréhensibles, ne peuvent cependant être retenues. Peu importe que la recourante, comme elle l’explique, n’intervienne en Suisse qu’à la demande de ses clients. En outre, il est indifférent de savoir que la recourante n’a en définitive pas détaché B. C.________ en Suisse à la suite du refus qui lui a été signifié le 19 octobre 2012. La recourante perd de vue à cet égard qu’avant l’annonce n°1'579'112, elle avait déjà détaché du personnel en Suisse et dans le canton durant l’année 2012. L’autorité intimée était dès lors fondée à procéder à un contrôle, en faisant usage des compétences qui lui sont reconnues aux art. 7 al. 1 LDét et 71 LEmp. La recourante demeurait par conséquent tenue d’y donner suite.
Reste à examiner les conséquences liées à l’inobservation de l’obligation de renseigner pour la société recourante.
a) L’art. 12 al. 1 LDét punit d'une amende de 40 000 francs au plus, à moins qu'il s'agisse d'un délit pour lequel le code pénal prévoit une peine plus lourde, quiconque, en violation de l'obligation de renseigner, aura donné sciemment des renseignements inexacts ou aura refusé de donner des renseignements (let. a). L'art. 9 al. 1 LDét prévoit que les organes de contrôle annoncent à l’autorité cantonale compétente toute infraction à la présente loi. L'art. 9 al. 2 LDét permet à l'autorité cantonale compétente, en cas d’infraction visée à l’art. 12 al. 1, d’interdire à l'entreprise ou à la personne concernée d'offrir ses services en Suisse pour une période d'un à cinq ans (let. b). Dans des cas similaires, le tribunal a déjà confirmé à plusieurs reprises une interdiction de fournir des services en Suisse pour une durée d'une année, selon l'art. 9 al. 2 LDét, en rappelant que la volonté du législateur était de punir plus sévèrement celui qui empêche le contrôle (en donnant sciemment des renseignements inexacts ou en refusant de donner les renseignements selon l'art. 12 al. 1 LDét) que celui qui omet de s'annoncer (v. arrêts PE.2012.0283 du 14 janvier 2013; PE.2011.0042 du 19 mai 2011; PE.2010.0050 du 10 septembre 2010; références citées).
b) En l'espèce, l’autorité intimée a fondé sa décision sur les art. 7 al. 2, 9 al. 2 let. b et 12 al. 1 let a LDét. Il a considéré qu’en ne transmettant pas les documents demandés sur les conditions salariales de son employé détaché malgré les rappels des 21 décembre 2012 et 31 janvier 2013, la recourante avait refusé de donner des renseignements au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LDét, auquel fait référence l'art. 9 al. 2 let. b LDét. Dans sa réponse, l'autorité intimée constate que la recourante n’a fourni les renseignements requis qu’une fois la sanction prononcée à son encontre. La recourante fait valoir pour sa part qu'elle n'a jamais voulu dissimuler des informations à l'autorité intimée; elle est partie du principe qu’ayant renoncé à envoyer son technicien à 3********, elle n’avait pas à transmettre les documents exigés dans le délai imparti. Elle considère qu'elle n'a ainsi pas *"refusé de donner des renseignements"*au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LDét. Sans le dire expressément, la recourante fait valoir que l'infraction visée par cette disposition requiert une intention, qui ferait défaut dans le cas d'espèce.
Il est vrai que la recourante n'a pas refusé explicitement de transmettre à l'autorité intimée les documents demandés sur les conditions salariales de son employé détaché. Il convient en revanche d'examiner si, compte tenu des circonstances, elle n'a pas refusé implicitement de le faire. La recourante a certes fait parvenir par courriel, après le délai imparti, à l’autorité intimée, une partie des documents demandés. Toutefois, il convient d'admettre que dans son second rappel, l’autorité intimée avait pourtant imparti à la recourante un ultime délai au 18 février 2013 pour procéder. De même, l’autorité intimée a rendue la recourante attentive à la teneur de l'art. 9 LDét relatif aux sanctions encourues en cas d'infraction et l'avait avisée que le fait de ne pas répondre à ses demandes constituait une infraction. Compte tenu de ces circonstances, l'omission de la recourante de transmettre les documents demandés dans le délai imparti ne saurait s'expliquer par une simple négligence de sa part. En effet, c'est seulement à la lecture de la sanction que la recourante a réagi. Or, la recourante, qui au demeurant a l’habitude de détacher du personnel en Suisse, se devait de faire preuve de diligence lorsqu'elle a reçu la lettre et les rappels du SDE, d'autant plus s'il était primordial pour elle, comme elle l’indique, de pouvoir poursuivre sa collaboration avec des entreprises suisses. Le comportement de la recourante excède donc le cadre de la simple négligence. En outre, comme le relève à juste titre l’autorité intimée, il convient d'admettre que la LDét serait vidée de son sens s'il fallait systématiquement attendre le prononcé d'une sanction et la procédure de recours pour obtenir la collaboration des employeurs (dans le même sens, arrêt PE.2012.0122 du 31 juillet 2012).
c) Au regard de ce qui précède, force est bien de constater que la recourante a refusé de donner des renseignements et réalisé par conséquent l'infraction visée à l'art. 12 al. 1 let. a LDét. Quant à la quotité de la sanction, on relève que, dans des cas similaires, le tribunal a déjà confirmé à plusieurs reprises une interdiction de fournir des services en Suisse pour une durée d'une année, selon l'art. 9 al. 2 LDét. Il a rappelé que la volonté du législateur était de punir plus sévèrement celui qui empêche le contrôle (en donnant sciemment des renseignements inexacts ou en refusant de donner les renseignements selon l'art. 12 al. 1 LDét) que celui qui omet de s'annoncer (v. arrêts PE.2011.0042 du 19 mai 2011 ; PE.2010.0050 du 10 septembre 2010 et réf. cit.). Il n'y a pas lieu d'en juger différemment en l'espèce dès lors que la société recourante a empêché par son comportement le contrôle effectif des conditions minimales de travail et de salaire auxquelles sont soumis les salariés détachés. L'interdiction prononcée correspond en outre à la quotité minimum prévue par l'art. 9 al. 2 let. b LDét si bien que l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en sanctionnant de la sorte la société recourante. Partant, la décision attaquée ne peut être que confirmée.
Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le Tribunal à rejeter le recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à confirmer la décision attaquée. Le sort du recours commande qu’un émolument de justice soit mis à la charge de la recourante (art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (ibid.).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision du Service de l'emploi, du 5 mars 2013, est confirmée.
III. Les frais d’arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge d’X.________ GmbH.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 février 2014
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ODM.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.