TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 août 2012
Composition
recourant
A. X.________ Y.________, à 1******** VD, représenté par Me Jean-Pierre BLOCH, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Service de la population (SPOP), à Lausanne
Objet
Refus de délivrer
Recours A. X.________ Y.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 4 novembre 2011 (refus d'une autorisation d'établissement - irrecevabilité de la demande de réexamen)
Vu les faits suivants
A. A. X.________ Y.________, ressortissant d'Equateur, né le 20 septembre 1972, est entré en Suisse illégalement une première fois le 31 décembre 1998. Le 26 février 1999, l'Office fédéral des étrangers (aujourd'hui: Office fédéral des migrations) a prononcé à son encontre une interdiction d'entrée en Suisse valable jusqu'au 23 février 2001. Le 17 mai 1999, il a été refoulé.
A. X.________ Y.________ est revenu en Suisse dans le courant du mois d'août 1999. Le 23 novembre 1999, il a été condamné par le Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne pour infraction à l'ancienne Loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) à une peine de 15 jours d'emprisonnement avec sursis durant 2 ans.
Le 24 décembre 1999, l'interdiction d'entrée prononcée à l'endroit de A. X.________ Y.________ a été prolongée jusqu'au 23 février 2003. Les 12 et 28 mars 2000, deux cartes de sortie lui ont été remises, alors qu'il séjournait et travaillait illégalement en Suisse.
Par ordonnance du 24 mars 2000, le Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne l'a condamné pour infraction et contravention à la LSEE à une peine d'un mois d'emprisonnement.
Le 9 décembre 2000, A. X.________ Y.________ a annoncé son arrivée auprès de l'Office de la population de 2********, en sollicitant une autorisation de séjour. Par décision du 15 mars 2001, le Service de la population (SPOP) a refusé cette demande. Le 6 avril 2001, l'intéressé a été refoulé à destination de l'Espagne.
Le 29 mars 2002, A. X.________ Y.________ a été interpellé par la police de Lausanne. Il a alors déclaré être revenu en Suisse 11 jours plus tôt. Le 21 avril 2002, il a été refoulé vers l'Equateur.
Par ordonnance du 26 juin 2002, le Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne l'a condamné pour infraction à la LSEE à une peine de 2 mois d'emprisonnement.
Par décision du 24 février 2003, l'Office fédéral des étrangers a prolongé l'interdiction d'entrée en Suisse prononcée contre A. X.________ Y.________ jusqu'au 16 avril 2005.
Le 13 avril 2004, il est à nouveau revenu illégalement en Suisse
A. X.________ Y.________ a épousé un citoyenne suisse le 15 octobre 2004. Suite à ce mariage, le SPOP lui a délivré une autorisation de séjour au titre du regroupement familial.
Par ordonnance du 27 novembre 2006, le Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne a condamné A. X.________ Y.________ pour violation des règles de la circulation routière, conducteurs se trouvant dans l'incapacité de conduire, opposition ou dérobade aux mesures visant à déterminer l'incapacité de conduire, violation des devoirs en cas d'accident, vol d'usage et conduite sans permis de conduire ou malgré un retrait, à 25 jours d'emprisonnement avec sursis et un délai d'épreuve de 3 ans, ainsi qu'à une amende de 800 francs.
Le Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne l'a également condamné le 31 octobre 2008 pour incitation au séjour illégal à une peine de 30 jours-amende.
B. Le 14 septembre 2009, A. X.________ Y.________ a sollicité dans le cadre de la procédure tendant au renouvellement de son autorisation de séjour l'octroi d'une autorisation d'établissement.
Par décision du 20 novembre 2009, le SPOP a refusé la transformation de l'autorisation de séjour de A. X.________ Y.________ en une autorisation d'établissement, pour les motifs suivants:
"(...)
Selon l'article 34 LEtr, l'autorisation d'établissement peut être octroyée s'il n'existe aucun motif de révocation au sens de l'article 62 LEtr.
A l'analyse du dossier de l'intéressé, nous relevons que son comportement a donné lieu à plusieurs plaintes, qu'il a fait l'objet de 4 condamnations entre 1999 et 2006, à des peines de 15 jours à 2 mois d'emprisonnement pour infraction à la LSEE et infractions à la LCR. De plus, nous constatons que le 31 octobre 2008, il a été condamné à 30 jours-amende (peine ferme) pour incitation au séjour illégal, selon l'article 116 alinéa 1 litt. a LEtr.
Partant et compte tenu de ces infractions répétées, il se justifie de garder le dossier de l'intéressé sous contrôle et notre Service n'est pas en mesure de délivrer l'autorisation d'établissement. En outre, Monsieur X.________ Y.________ garde la faculté de présenter une nouvelle demande dès lors qu'il estimera que les motifs qui ont conduit à la décision négative ne lui sont plus opposables.
En conséquence, l'autorisation de séjour de Monsieur X.________ Y.________ est prolongée pour une durée de deux ans. Une carte pour étranger sera donc prochainement produite par la société émettrice et lui sera directement transmise par courrier postal."
Sur la base de cette décision, l'autorisation de séjour de A. X.________ Y.________ a été prolongée jusqu'au 14 octobre 2011.
C. Le 4 décembre 2009, A. X.________ Y.________ a été condamné par le Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne pour violation des règles de la circulation routière et conducteurs se trouvant dans l'incapacité de conduire à une peine pécuniaire de 60 jours-amende.
D. Dans le cadre du renouvellement de son autorisation de séjour qui arrivait à échéance, A. X.________ Y.________ a requis le 6 septembre 2011 à nouveau l'octroi d'une autorisation d'établissement.
Le SPOP a décidé de traiter cette requête comme une demande de réexamen de sa décision du 20 novembre 2009. Par décision du 4 novembre 2011, notifiée le 9 novembre 2011, il l'a déclarée irrecevable, subsidiairement il l'a rejetée, pour les motifs suivants:
"(...)
Le 6 septembre 2011, vous avez sollicité le réexamen de la décision du 20 novembre 2009 de notre Service refusant de transformer votre autorisation de séjour en autorisation d'établissement.
Or, ce n'est que dans des cas strictement prévus par le législateur que notre Service est obligé d'entrer en matière sur de telles demandes.
Selon l'article 64 alinéa 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD), une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision (al. 1). L'alinéa 2 de cette disposition prescrit que l'autorité entre en matière sur la demande si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors (let. a), si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (let. b) ou si la première décision a été influencée par un crime ou un délit (let. c).
En l'espèce, tel n'est pas le cas.
En effet, nous relevons que par ordonnance du 4 décembre 2009, le Juge d'instruction de Lausanne vous a condamné pour violations des règles de la circulation routière à une peine pécuniaire de 60 jours-amende. Partant, les motifs d'ordre public vous demeurent opposables.
(...)."
Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Pierre Bloch, A. X.________ Y.________ a recouru contre cette décision le 8 décembre 2011 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant sous suite de frais et dépens à son annulation et à ce que l'autorisation d'établissement sollicitée en 2009 et 2011 lui soit octroyée. Dans son recours, A. X.________ Y.________ admet que si sa situation n'a pas changé entre 2009 et 2011, il peut se prévaloir de l'écoulement du temps depuis la décision de 2009 pour justifier l'octroi de l'autorisation requise. Par ailleurs, il considère par ailleurs qu'en ce qui le concerne, les conditions d'application des art. 34, 62 et 63 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), permettant de faire obstacle à la délivrance de l'autorisation requise, ne sont pas réalisées.
Dans sa réponse du 16 janvier 2012, le SPOP a conclu au rejet du recours. Il considère que le recourant a, par la nature de ses infractions, mis en danger la sécurité publique au sens de l'art. 63 al. 1 let. b LEtr. Par ailleurs, compte tenu de la répétition des condamnations dont le recourant avait fait l'objet, il convient d'admettre que la décision respecte le principe de proportionnalité. En définitive, le SPOP estime que le recourant ne saurait invoquer l'écoulement du temps depuis sa dernière condamnation au titre de fait pertinent au sens de l'art. 64 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) susceptible de conduire à la reconsidération de la décision du 20 novembre 2009.
Le recourant a renoncé à déposer un mémoire complémentaire.
E. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
a) L'art. 64 LPA-VD est formulé en ces termes:
"1 Une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision.
2 L'autorité entre en matière sur la demande :
a. si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors, ou
b. si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou
c. si la première décision a été influencée par un crime ou un délit."
L'hypothèse prévue sous lettre a permet de prendre en compte un changement de circonstances ou de droit et d'adapter en conséquence une décision administrative correcte à l'origine. L'autorité de chose décidée attachée à la décision administrative entrée en force se fondant uniquement sur la situation de fait et de droit au moment où elle a été rendue, il ne s'agit dans ce cas non pas d'une révision au sens procédural du terme, mais d'une adaptation aux circonstances nouvelles. Le requérant doit donc invoquer des faits qui se sont réalisés après le prononcé de la décision attaquée ("echte Noven"), plus précisément, après l'ultime délai dans lequel, suivant la procédure applicable, ils pouvaient encore être invoqués. Cette hypothèse ne concerne naturellement que les décisions aux effets durables, ce qui est le cas, comme en l'espèce, d'une décision réglementant le statut d'une personne au regard des règles de police des étrangers (arrêt TA bernois du 8 octobre 1992, JAB 1993, p. 244 consid. 2a; ég. arrêts PE.2011.0443 et PE.2011.0372). L'hypothèse prévue sous lettre b, couramment appelée révision au sens étroit (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème éd., Berne 2002, pp. 241 ss; Alfred Koelz/Isabelle Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 426, p. 157), vise quant à elle les cas où une décision administrative entrée en force repose sur un état de fait incorrect dès l'origine et s'avère subséquemment inexacte. Le requérant doit invoquer des faits, ou des moyens de preuve, qui existaient déjà lorsque l'autorité a statué (pseudo-nova), à tout le moins qui pouvaient encore être utilement invoqués vu l'avancement de la procédure et de l'instruction, mais qu'il a découverts postérieurement (arrêts PE.2011.0443 et PE.2011.0372 précités, ainsi que les références).
Dans les deux hypothèses qui viennent d'être mentionnées, les faits invoqués doivent être importants, c'est-à-dire de nature à entraîner une modification de l'état de fait à la base de la décision et, ainsi, une décision plus favorable au requérant; autrement dit, ils doivent être susceptibles d'influencer l'issue de la procédure. Il en va de même des moyens de preuve dans la première hypothèse, qui sont importants dans la mesure où l'on peut supposer qu'ils eussent amené à une décision différente s'ils avaient été connus à temps (s'agissant des art. 136 let. d, 137 let. b aOJ, cf. ATF 122 II 17 consid. 3; 121 IV 317 consid. 2; s'agissant de l'art. 66 al. 2 let. a PA, cf. ATF 110 V 138 consid. 2; 108 V 170 consid. 1; JAAC 60.38 consid. 5; P. Moor, op. cit., p. 342; Rhinow/Koller/Kiss, op. cit., n° 1431). La jurisprudence souligne toutefois que les demandes de nouvel examen ne sauraient servir à remettre continuellement en question des décisions administratives, ni surtout à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 109 précité consid. 4a). Aussi faut-il admettre que les griefs tirés des pseudo-nova n'ouvrent la voie du réexamen que lorsque, en dépit d’une diligence raisonnable, le requérant n'a pas pu les invoquer - ou les produire s'agissant des moyens de preuve - dans la procédure précédant la décision attaquée ou dans la voie de recours ordinairement ouverte à son encontre, ce qu'il lui appartient de démontrer (PE.2009.0026 précité; cf. JAAC 60.37 consid. 1b; P. Moor, op. cit., p. 342; Koelz/Haener, op. cit., n° 434, application analogique de l'art. 66 al. 3 PA; Rhinow/Koller/Kiss, op. cit., n° 1431; cf. également, en matière de réexamen des décisions de taxation fiscale, ATF 111 Ib 209 consid. 1 et, en matière de révision des arrêts du TF, l'art. 137 let. b in fine aOJ et ATF 121 précité consid. 2).
Enfin, selon le Tribunal fédéral, le simple écoulement du temps et une évolution normale de l'intégration en Suisse n'entraînent nullement une modification des circonstances de nature à admettre une reconsidération (TF 2A.180/2000 du 14 août 2000).
b) En l'espèce, l'autorité intimée a rejeté la première demande d'octroi d'une autorisation d'établissement formée par le recourant par décision du 20 novembre 2009, pour des motifs d'ordre public liés aux condamnations dont avait fait l'objet le recourant. Cette décision est entrée en force. A l'époque, l'autorité intimée avait aussi motivé sa décision par le fait qu'au vu des infractions répétées commises par le recourant, il se justifiait de garder son dossier "sous contrôle". En d'autres termes, il s'agissait de pouvoir avoir un oeil sur l'évolution du recourant avant de lui délivrer l'autorisation requise. C'est dans ces conditions que l'autorisation de séjour du recourant a été prolongée non pas pour une, mais pour deux années, jusqu'au 14 octobre 2011.
Le recourant a formé sa seconde demande d'octroi d'un permis d'établissement dans le cadre de la procédure de renouvellement de son autorisation de séjour. L'autorité intimée a rejeté cette demande, en invoquant l'ordonnance de condamnation rendue le 4 décembre 2009 par le Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne en relation avec des violations des règles de la circulation routière dont s'était rendu coupable le recourant. Aux yeux de l'autorité intimée, cette condamnation confirmait que des motifs d'ordre public demeuraient opposables au recourant et, partant, que l'écoulement du temps ne lui était d'aucun secours.
Cette argumentation de l'autorité intimée ne saurait être suivie. Si, en soi, il est exact que le simple écoulement du temps ou une évolution normale de l'intégration en Suisse ne constituent pas des modifications de circonstances pouvant conduire à une reconsidération, la problématique se pose en d'autres termes dans la présente cause. En effet, la demande d'octroi d'une autorisation d'établissement a été refusée au recourant pour des motifs d'ordre public par décision du 20 novembre 2009. Or, comme l'a expressément mentionné l'autorité intimée dans cette décision, le recourant gardait "la faculté de présenter une nouvelle demande dès lors qu'il estimera que les motifs qui ont conduit à la décision négative ne lui sont plus opposables". Dans le cas du recourant, le seul moyen d'établir que les motifs d'ordre public retenus ne lui sont plus opposables et, partant, de pouvoir prétendre à l'octroi d'une autorisation d'établissement, est de démontrer l'existence sur la durée d'un comportement irréprochable, exempt de toute condamnation. Le recourant ne se trouve en effet pas dans la même situation, par exemple, qu'un condamné en fin de détention, suivi par l'autorité dans l'exécution de sa peine, et qui pourrait faire état de rapports médicaux permettant d'attester d'un changement sensible dans sa situation personnelle qui justifierait le réexamen de décisions rendues à son encontre. L'écoulement du temps doit dans le cas du recourant non pas être uniquement pris en tant que tel, indépendamment de l'évolution de l'intéressé, mais précisément en tenant compte de celle-ci, en examinant s'il est maintenant enfin capable sur la durée de respecter l'ordre juridique suisse. Cette circonstance serait alors un fait qui pourrait être pris en considération pour fonder une demande de réexamen sur la base de l'art. 64 al. 2 let. a LPA-VD.
Dans la présente cause, l'autorité intimée s'est fondée sur la dernière condamnation du recourant pour justifier le rejet de sa demande de réexamen. Si effectivement l'ordonnance du juge d'instruction du 4 décembre 2009 est postérieure à la décision du 20 novembre 2009, l'autorité intimée perd de vue que les faits ayant conduit à cette condamnation sont eux antérieurs, puisqu'ils remontaient au 30 mai 2009, soit environ six mois avant la décision. Aussi convient-il d'admettre que, sous réserve de condamnations qui auraient été prononcées récemment et dont il ne serait pas encore fait état dans le dossier de la cause, le recourant ne paraît plus avoir porté atteinte à l'ordre public depuis la décision de l'autorité intimée du 20 novembre 2009. C'est dans ces conditions à tort que l'autorité intimée a tenu compte de la dernière condamnation du recourant pour justifier le rejet de sa demande de réexamen, cette condamnation ne portant pas, encore une fois, sur des faits qui se seraient produits postérieurement à la décision précitée. Le recours doit être admis sur ce point.
L'admission du recours ne conduit pas pour autant à la délivrance de l'autorisation d'établissement requise par le recourant. En effet, il est encore nécessaire de procéder à l'examen complet de la situation du recourant, sur la base de données actualisées (casier judiciaire, attestation de non dépendance de l'aide sociale, etc.), afin de voir s'il tombe ou non sous le coup de l'un des cas prévus à l'art. 51 al. 1 LEtr qui constituerait un obstacle à la délivrance de l'autorisation d'établissement requise. Si tel n'est pas le cas, l'autorité intimée devra également cas échéant indiquer les motifs qui, comme en 2009, justifieraient encore à ses yeux "de garder le dossier de l'intéressé sous contrôle".
Le dossier sera ainsi renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle procède dans ce sens et rende une nouvelle décision.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis et la décision entreprise annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction dans le sens des considérants et nouvelle décision. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat (art. 49 et 52 LPA-VD). Le recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de la population du 4 novembre 2011 est annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision.
III. L'émolument judiciaire est laissé à la charge de l'Etat.
IV. L'Etat de Vaud, par la caisse du Service de la population, versera un montant de 1'000 (mille) francs à A. X.________ Y.________ à titre de dépens.
Lausanne, le 8 août 2012
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.