TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 août 2012
Composition
M. Eric Kaltenrieder, président; M. Jean W. Nicole et M. Jacques Haymoz, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
recourante
A. X.________, à 1********,
autorité intimée
Service de la population (SPOP), Lausanne,
Objet
Réexamen
Recours A. X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 26 octobre 2011 déclarant sa demande de reconsidération du 15 février 2011 irrecevable, subsidiairement, la rejetant
Vu les faits suivants
A. Née le 10 janvier 1963, originaire de République de Serbie, A. X.________ est entrée en Suisse avec son époux B. X.________ et leurs quatre enfants le 4 septembre 1996. Ils ont alors déposé une demande d'asile. Par décision du 22 mai 1997, l'Office fédéral des migrations (ODM, anciennement Office fédéral des réfugiés), a rejeté cette demande et a prononcé le renvoi de l'intéressée. Le 9 octobre 2000, l'ODM a partiellement réexaminé sa décision et suspendu le renvoi de A. X.________ et de sa famille, au bénéfice d'une admission provisoire.
Le 21 janvier 2007, A. X.________ a sollicité pour elle-même et sa famille la transformation de leur permis F en permis de séjour (permis B). Lors de l'instruction de cette demande, il est apparu que A. X.________ et son époux avaient contracté des dettes à hauteur de 112'990 fr. 85. Celles-ci découlaient pour une très grande partie (100'844 fr.) d'encaissement indus, entre 1999 et 2003, de prestations d'assistance de la FAREAS, alors que pour la même période, B. X.________ avait perçu un arriéré de rentes AI qu'il n'avait pas déclarées. Le 25 septembre 2007, le Service de la population (SPOP) a rendu une décision de refus de transmettre le dossier à l'ODM, en raison de l'absence d'autonomie financière des concernés. Ceux-ci étaient redevables d'une dette de 112'990 fr. 85 envers la FAREAS, ils ne payaient pas leurs factures et ne respectaient pas une convention de remboursement d'indus du 1er mai 2007. Cette décision est entrée en force, faute d'avoir été contestée.
Les 28 septembre 2007 et 2 juin 2008, A. X.________ a déposé des demandes de réexamen (reconsidération), qui ont été rejetées.
B. Le 15 février 2011, A. X.________ a déposé auprès du SPOP une nouvelle demande d'autorisation de séjour.
Par décision du 26 octobre 2010, traitant cette demande comme une demande de reconsidération, le SPOP l'a considérée principalement irrecevable dès lors qu'elle ne reposait pas sur des faits nouveaux, pertinents et inconnus de la recourante lors de la procédure antérieure ayant conduit à la décision dont elle souhaitait obtenir la reconsidération, subsidiairement le SPOP a rejeté cette demande, au motif que A. X.________ présentait toujours une situation financière fortement obérée, sa dette envers l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM) s'élevant à 83'350 fr. en date du 9 septembre 2011.
A. X.________ a interjeté recours contre cette décision le 21 novembre 2011 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à son annulation et à la transformation de son admission provisoire en permis de séjour. Elle a exposé que sa situation présentait des faits nouveaux, dès lors qu'elle devait être dorénavant considérée comme un cas de rigueur compte tenu du nombre d'années qu'elle avait passé en Suisse. Ce faisant, elle invoquait l'application de l'art. 14 de la loi sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi; RS 142.31) et des directives de l'ODM y relatives.
Dans sa réponse du 23 décembre 2011, le SPOP a conclu au rejet du recours.
A. X.________ s'est encore déterminée le 11 février 2012.
Le 15 mars 2012, le SPOP a indiqué qu'il renonçait à se déterminer plus avant.
C. La recourante a produit plusieurs pièces, dont il résulte qu'elle et son époux perçoivent des rentes AI à 100% depuis respectivement 2002 et 1999. Les montants des rentes versées, qui comprennent des rentes complémentaires en faveur de deux de leurs enfants et en plus pour B. X.________ des prestations complémentaires, s'élèvent actuellement à 1'134 fr. pour A. X.________ et à 3'737 fr. pour B. X., soit un total de 4'871 francs. Le mari de la recourante ne fait pas l'objet de poursuites. Il a également passé une convention les 21 et 23 juin 2010 avec l'EVAM, par laquelle il se reconnaissait débiteur de ce dernier d'un montant de 86'650 fr. au titre de factures impayées et de rentes AI rétroactives encaissées indûment, montant que l'intéressé s'engageait à rembourser par un premier versement de 1'000 francs, puis par de réguliers acomptes mensuels de 150 fr. dès le 31 juillet 2010. Selon attestation de l'EVAM, la dette s'élevait à 83'550 fr. au 9 septembre 2011 compte tenu des remboursements intervenus. Depuis le mois de février 2000, l'EVAM met à disposition de la famille un logement. Enfin, l'EVAM a confirmé les 5 février 2007 et 2 février 2011 qu'il n'accordait aucun aide financière à B. X., la famille étant entièrement autonome depuis le 1er octobre 2006.
D. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
a) La LPA-VD a codifié la jurisprudence en matière de réexamen à son art. 64, qui prévoit à son alinéa 2:
2 L'autorité entre en matière sur la demande:
a. si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors, ou
b. si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou
c. si la première décision a été influencée par un crime ou un délit.
L'hypothèse prévue sous lettre a permet de prendre en compte un changement de circonstances ou de droit et d'adapter en conséquence une décision administrative correcte à l'origine. L'autorité de chose décidée attachée à la décision administrative entrée en force se fondant uniquement sur la situation de fait et de droit au moment où elle a été rendue, il ne s'agit dans ce cas non pas d'une révision au sens procédural du terme, mais d'une adaptation aux circonstances nouvelles. Le requérant doit donc invoquer des faits qui se sont réalisés après le prononcé de la décision attaquée ("echte Noven"), plus précisément, après l'ultime délai dans lequel, suivant la procédure applicable, ils pouvaient encore être invoqués. Cette hypothèse ne concerne naturellement que les décisions aux effets durables, ce qui est le cas, comme en l'espèce, d'une décision réglementant le statut d'une personne au regard des règles de police des étrangers (arrêt TA bernois du 8 octobre 1992, JAB 1993, p. 244 consid. 2a; ég. arrêts PE.2011.0443 et PE.2011.0372 précités). L'hypothèse prévue sous lettre b, couramment appelée révision au sens étroit (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème éd., Berne 2002, pp. 241 ss; Alfred Koelz/Isabelle Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 426, p. 157), vise quant à elle les cas où une décision administrative entrée en force repose sur un état de fait incorrect dès l'origine et s'avère subséquemment inexacte. Le requérant doit invoquer des faits, ou des moyens de preuve, qui existaient déjà lorsque l'autorité a statué (pseudo-nova), à tout le moins qui pouvaient encore être utilement invoqués vu l'avancement de la procédure et de l'instruction, mais qu'il a découverts postérieurement (arrêts PE.2011.0443 et PE.2011.0372 précités, ainsi que les références).
Dans les deux hypothèses qui viennent d'être mentionnées, les faits invoqués doivent être importants, c'est-à-dire de nature à entraîner une modification de l'état de fait à la base de la décision et, ainsi, une décision plus favorable au requérant; autrement dit, ils doivent être susceptibles d'influencer l'issue de la procédure. Il en va de même des moyens de preuve dans la première hypothèse, qui sont importants dans la mesure où l'on peut supposer qu'ils eussent amené à une décision différente s'ils avaient été connus à temps (s'agissant des art. 136 let. d, 137 let. b aOJ, cf. ATF 122 II 17 consid. 3; 121 IV 317 consid. 2; s'agissant de l'art. 66 al. 2 let. a PA, cf. ATF 110 V 138 consid. 2; 108 V 170 consid. 1; JAAC 60.38 consid. 5; P. Moor, op. cit., p. 342; Rhinow/Koller/Kiss, op. cit., n° 1431). La jurisprudence souligne toutefois que les demandes de nouvel examen ne sauraient servir à remettre continuellement en question des décisions administratives, ni surtout à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 109 précité consid. 4a). Aussi faut-il admettre que les griefs tirés des pseudo-nova n'ouvrent la voie du réexamen que lorsque, en dépit d’une diligence raisonnable, le requérant n'a pas pu les invoquer - ou les produire s'agissant des moyens de preuve - dans la procédure précédant la décision attaquée ou dans la voie de recours ordinairement ouverte à son encontre, ce qu'il lui appartient de démontrer (PE.2009.0026 précité; cf. JAAC 60.37 consid. 1b; P. Moor, op. cit., p. 342; Koelz/Haener, op. cit., n° 434, application analogique de l'art. 66 al. 3 PA; Rhinow/Koller/Kiss, op. cit., n° 1431; cf. également, en matière de réexamen des décisions de taxation fiscale, ATF 111 Ib 209 consid. 1 et, en matière de révision des arrêts du TF, l'art. 137 let. b in fine aOJ et ATF 121 précité consid. 2).
b) L'autorité intimée considère que la demande de réexamen formée par la recourante serait irrecevable, dès lors qu'elle ne serait pas fondée sur des faits nouveaux, pertinents et inconnus lors de la procédure antérieure.
Ce moyen doit être écarté. En effet, la décision du 25 septembre 2007 retenait notamment comme motif de rejet de la demande de permis de séjour de la recourante que la famille de celle-ci ne s'acquittait pas de ses factures et ne respectait pas une convention de remboursement de 2007, ce qui dénotait une dépendance financière à l'EVAM. Or, il résulte des documents produits au dossier que tel n'est plus du tout le cas actuellement. Ainsi, cela fait depuis le mois d'octobre 2006 que la famille est entièrement indépendante financièrement. La dette résultant de la non rétrocession d'arriérés AI est régulièrement remboursée depuis le mois de juillet 2010. Certes, l'indépendance financière recouvrée par la famille de la recourante (octobre 2006) est antérieure à la décision du 25 septembre 2007. Il faut néanmoins considérer qu'à cette époque, un recul d'une année n'était pas suffisant pour se faire une idée précise de la situation financière de la recourante et de sa famille sur le long terme (cf. considérant 3 ci-dessous). Il convient dès lors d'admettre que le long écoulement du temps depuis la décision de septembre 2007 (plus de quatre ans sans que la recourante et sa famille n'aient à recourir à l'aide sociale) est une circonstance nouvelle, pertinente et qui ne pouvait évidemment pas être connue à l'époque de la décision, justifiant d'entrer en matière sur la demande de réexamen déposée par la recourante.
L'autorité intimée considère que la situation financière obérée de la recourante doit conduire au refus de lui délivrer une autorisation de séjour.
a) Aux termes de l'art. 84 al. 5 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), les demandes d'autorisation de séjour déposées par un étranger admis provisoirement et résidant en Suisse depuis plus de cinq ans sont examinées de manière approfondie en fonction de son niveau d'intégration, de sa situation familiale et de l'exigibilité d'un retour dans son pays de provenance.
Selon la jurisprudence (voir à titre d'exemples arrêts PE.2010.0258 du 2 novembre 2010, PE.2010.0174 du 5 juillet 2010 et PE.2009.0636 du 10 février 2010), pour statuer sur une demande d'autorisation de séjour présentée après plus de cinq ans de séjour en Suisse selon l'art. 84 al. 5 LEtr, il faut se fonder sur les mêmes critères que ceux qui peuvent conduire à la reconnaissance d'un cas d'extrême gravité au sens des art. 30 al. 1 let. b LEtr et 31 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA; RS 142.201).
L'art. 31 OASA définit la notion de cas individuel d'extrême gravité de la manière suivante à son alinéa premier:
" Art. 31 Cas individuels d’une extrême gravité
(art. 30, al. 1, let. b, 50, al. 1, let. b, et 84, al. 5, LEtr; art. 14 LAsi)
1 Une autorisation de séjour peut être octroyée dans les cas individuels d’extrême gravité. Lors de l’appréciation, il convient de tenir compte notamment:
a. de l’intégration du requérant;
b. du respect de l’ordre juridique suisse par le requérant;
c. de la situation familiale, particulièrement de la période de scolarisation et de la durée de la scolarité des enfants;
d. de la situation financière ainsi que de la volonté de prendre part à la vie économique et d’acquérir une formation;
e. de la durée de la présence en Suisse;
f. de l’état de santé;
g. des possibilités de réintégration dans l’Etat de provenance."
L'art. 62 let. e LEtr prévoit pour sa part que l'autorité compétente peut révoquer une autorisation, à l'exception de l'autorisation d'établissement, ou une autre décision fondée sur la LEtr, si l'étranger lui-même ou une personne dont il a la charge dépend de l'aide sociale.
Conformément à l'art. 10 al. 1er let. d de l'ancienne loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers (aLSEE) en vigueur jusqu'au 31 décembre 2007, un étranger pouvait être expulsé de Suisse ou d'un canton, si lui-même ou une personne aux besoins de laquelle il était tenu de pourvoir tombait d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique. Sur la base de cette disposition, le Tribunal administratif, puis la CDAP ont considéré, de jurisprudence constante, que la dépendance à l'assistance publique faisait obstacle à toute transformation d'un permis F en permis B (pour ce qui est de la jurisprudence récente, voir notamment arrêts PE.2008.0350 du 30 juin 2009; PE.2008.0216 du 27 février 2009; PE.2008.0069 du 20 juin 2008; PE.2008.0031 du 22 avril 2008; PE.2007.0306 du 8 février 2008; PE.2007.0374 du 20 décembre 2007; PE.2007.0361 du 28 novembre 2007; PE 2007.0033 du 23 octobre 2007). L'actuel art. 62 let. e LEtr prévoit expressément que la dépendance à l'assistance publique constitue un motif de révocation de l'autorisation de séjour; au vu de cette disposition, il se justifie de s'en tenir à la jurisprudence précitée, un motif de révocation d'une autorisation de séjour au sens de l'art. 62 LEtr autorisant a fortiori le refus d'une telle autorisation (voir notamment arrêts PE.2010.0258 du 2 novembre 2010 consid. 2 et PE.2008.0350 du 30 juin 2009 consid. 4a p. 6). Selon la jurisprudence, la détention d'un permis F n'est pas un obstacle en soi à une intégration professionnelle en Suisse, et le titulaire d'un permis F ne saurait par conséquent prétendre à l'octroi d'un permis B au seul motif qu'il éprouve des difficultés à trouver du travail (voir arrêts PE.2008.0069 du 20 juin 2008 consid. 3a p. 7; PE.2007.0333 du 23 octobre 2007 consid. 4 p. 7 et les références citées). Au demeurant, une intégration particulièrement réussie, qui pourrait justifier l'octroi d'un permis B, suppose précisément une insertion dans le monde du travail et la capacité pour l'étranger d'être financièrement autonome (arrêt PE.2006.0661 du 27 avril 2007 consid. 4b p. 8).
Cela dit, un simple risque d’être à la charge de l’assistance publique ne suffit pas; il faut bien davantage un danger concret de dépendance aux services sociaux (ATF 125 II 633 consid. 3c; 122 II 1 consid. 3c). Pour apprécier si une personne se trouve dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il faut tenir compte du montant total des prestations déjà versées à ce titre. Pour évaluer si elle tombe d'une manière continue à la charge de l'assistance publique, il faut examiner sa situation financière à long terme. Il convient, en particulier, d'estimer, en se fondant sur la situation financière actuelle de l'intéressé et sur son évolution probable, s'il existe, dans l'hypothèse où il réaliserait un revenu, des risques que, par la suite, il se trouve à la charge de l'assistance publique (ATF 125 et 122 précités; arrêts PE.2008.0004 du 14 avril 2008, PE.2003.0315 du 21 juin 2004). Le revenu doit être concret et vraisemblable et, autant que possible, ne pas apparaître purement temporaire. Pour le reste, la notion d'assistance publique s'interprète dans un sens technique. Elle comprend l'aide sociale traditionnelle et les revenus minima d'aide sociale, à l'exclusion des prestations d'assurances sociales comme les indemnités de chômage (ATF 2A.11/2001 du 5 juin 2001, consid. 3a).
b) La décision du 25 septembre 2007 rejetait la demande de permis de séjour de la recourante pour des motifs d'assistance publique. La situation présentée par sa famille ne permettait à l'époque pas de considérer qu'elle était indépendante de l'assistance de l'EVAM.
Comme indiqué ci-dessus, tel n'est plus le cas aujourd'hui. En effet, la recourante et sa famille sont indépendantes financièrement de l'EVAM. Celui-ci a notamment délivré deux attestations les 5 février 2007 et 2 février 2011, confirmant qu'il n'accordait plus d'aide financière à la famille de la recourante. La recourante et son mari perçoivent chacun des rentes de l'AI, à un taux de 100%, qui paraît suffire à couvrir leur besoins et à rembourser à hauteur de 150 fr. par mois leur dette à l'endroit de l'EVAM, conformément à la convention passée avec cet établissement. On rappellera aussi que le mari de la recourante ne fait pas l'objet de poursuites en cours. Cette indépendance financière remontant à près de six ans aujourd'hui (et à plus de cinq ans à la date de la décision entreprise), il faut admettre qu'en l'état, la recourante et son mari ne paraissent pas présenter un danger concret de dépendance aux services sociaux à l'avenir.
Le fait qu'une dette importante doive être encore remboursée à l'EVAM n'y change rien. Si on ne peut évidemment que stigmatiser le comportement ayant consisté à percevoir des arriérés de l'AI sans les restituer à l'EVAM, il n'en demeure pas moins que cette dette, qui remonte à 2004, ne rend pas pour autant la recourante "à la charge de l'assistance publique", pour les motifs exposés au paragraphe précédent.
En définitive, c'est à tort que l'autorité intimée a rejeté la demande de réexamen de la recourante pour des motifs d'assistance publique. Le recours doit ainsi être admis sur ce point.
L'admission du recours ne peut pas encore conduire à l'octroi de l'autorisation de séjour requise. En effet, il convient encore d'examiner si les autres conditions fixées à l'art. 84 al. 5 LEtr sont réunies, au regard notamment de la jurisprudence développée en relation avec cette disposition (cf. ch. 3a ci-dessus). Le dossier doit être retourné à l'autorité intimée, afin qu'elle procède dans ce sens.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis et la décision entreprise annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat (art. 49 et 52 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de la population du 26 octobre 2011 est annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision.
III. L'émolument judiciaire est laissé à la charge de l'Etat.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 août 2012
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.