TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 décembre 2008
Composition
M. Xavier Michellod, président, MM. Guy Dutoit et Jean-Claude Favre, assesseurs. Mme Magali Gabaz, greffière.
Recourante
X., c/o Y., à Nyon, représentée par Y.________, à ********,
Autorité intimée
Service de la population (SPOP), à Lausanne
Objet
Réexamen
Recours X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 19 mai 2008 déclarant sa demande de reconsidération irrecevable
Vu les faits suivants
A. X., de nationalité ********, est née le 18 janvier 1960 à ********. Elle a vécu de nombreuses années en Suisse au bénéfice d'une autorisation d'établissement. Elle a quitté notre pays le ******. Suite au décès de son compagnon, Z., elle est revenue s'installer en Suisse, respectivement à ********, puis à ********, le ********. Elle a requis l'octroi d'une autorisation de séjour sans activité lucrative qui lui a été refusée par le Service de la population (ci-après: SPOP) le 14 décembre 2006 aux motifs qu'elle ne disposait pas de revenus financiers propres pour assurer son entretien dès lors qu'elle avait touché des prestations de l'aide sociale, bénéficiait au moment de la décision du revenu d'insertion et ne faisait état d'aucune offre d'engagement de la part d'un employeur. Sa situation n'était également pas constitutive aux yeux du SPOP d'un cas de rigueur. La cour de céans a confirmé cette décision par arrêt du 6 septembre 2007 (TA PE.2007.0067) dont la teneur est partiellement la suivante:
"(…) 2. La recourante sollicite l'octroi d'une autorisation de séjour. Elle allègue avoir grandi et vécu en Suisse durant de nombreuses années et d'avoir été au bénéfice d'un permis d'établissement valable jusqu'en ********. En application de l'art. 9 al. 3 lettre c LSEE, l'autorisation d'établissement prend fin lorsque l'étranger annonce son départ ou qu'il a séjourné effectivement pendant six mois à l'étranger; sur demande présentée au cours de ce délai, celui-ci peut être prolongé jusqu'à deux ans. En l'espèce, la recourante a quitté la Suisse le ********. Le permis C dont elle était titulaire à son départ est ainsi devenu caduc.
(…) En l'occurrence, il est patent que la recourante a fait appel à l'aide sociale pour des montants importants (17'446 fr. 30 du 1er juin au 31 décembre 2005 et 14'935 fr. 75 entre le 1er janvier et le 14 septembre 2006). Actuellement, elle est toujours sans activité professionnelle et reçoit un revenu d'insertion pour un montant mensuel de 1'940 francs, sa cotisation d'assurance-maladie étant également entièrement prise en charge. Elle ne bénéficie ainsi manifestement pas de moyens financiers suffisants lui permettant d'assurer son entretien autrement que par l'intermédiaire de l'aide sociale. Partant, les conditions de l'art. 24 § 1 de l'annexe I ALCP ne sont pas satisfaites et la recourante ne peut pas s'en prévaloir pour obtenir une autorisation de séjour. En outre, ses déclarations selon lesquelles elle est en attente de montants importants issus de la succession de son ex-compagnon et peut bénéficier du soutien financier de sa famille en ******** ne peuvent pas être prises en considération dans la mesure où elles ne sont établies par aucune pièce probante, la recourante étant en outre complètement à la charge de l'aide sociale depuis le 1er juin 2006 sans avoir pu justifier d'aucun revenu durant cette période.
(…) En l'espèce, il convient de constater que, bien que la recourante ait vécu de nombreuses années en Suisse, il n'apparaît pas qu'elle ait conservé des attaches particulières avec ce pays dès lors que son fils vit en ******** et qu'elle ne semble pas y avoir conservé de famille, celle-ci se trouvant en ********. Son séjour en Suisse a en outre été entrecoupé de plusieurs absences et elle a notamment quitté le territoire en ******. Elle explique être revenue en Suisse en ******, avoir entrepris les démarches pour régulariser son séjour et être ensuite retournée en ******. En dehors du fait que la recourante déclare avoir suivi sa scolarité en Suisse et y avoir travaillé, elle n'établit pas en quoi il lui serait impossible de séjourner dans son pays d'origine ou en ******, pays où se trouve son fils et où elle vivait avant son retour en Suisse.
En définitive, le dossier ne permet pas de se convaincre du fait que des raisons importantes commanderaient que la recourante doive pouvoir absolument rester dans le canton de Vaud. En refusant de lui délivrer une autorisation de séjour CE/AELE, le SPOP n’a ainsi pas abusé de son large pouvoir d’appréciation. (…)"
B. A la suite de cet arrêt, le SPOP a imparti un nouveau délai de départ au 6 novembre 2007 à X.________.
Par courrier du 15 octobre 2007, cette dernière a, par l'intermédiaire de son conseil, fait parvenir au SPOP deux rapports médicaux attestant de son état de santé précaire et a sollicité sur cette base de surseoir à son renvoi. Il ressort notamment ce qui suit du rapport du Docteur A.________ du ********:
" (…) X.________ souffre d'un état dépressif chronique fluctuant, donc instable, contre lequel elle tente de lutter de diverses manières avec quelques succès et plusieurs échecs, avec la double menace d'une rechute alcoolique et d'un effondrement dépressif susceptible de produire des comportements autodestructifs, voire une tentative de suicide. Je considère pour ma part, ayant pour le moment renoncé à une réhosptitalisation, que X.________ devrait au moins bénéficier de la possibilité de pouvoir continuer son traitement actuel psychique et physique avec les mêmes thérapeutes, jusqu'à ce que sa situation clinique s'améliore un peu ou se stabilise plus, avant d'autres démarches ou d'autres décisions. Je pense que l'on pourrait demander un délai pour que le traitement puisse se poursuivre ici pendant quelques mois encore, au moins. Je crains vraiment un passage à l'acte ou un effondrement dépressif grave au cas où une mesure correspondant à cette demande ne puisse être prise. (…)"
L'attestation médicale de la Doctoresse B.________ du ********a par ailleurs la teneur suivante:
" Par la présente, je certifie suivre régulièrement à ma consultation médicale X.________, née le ********, depuis mars 2006. Cette patiente souffre de plusieurs affections médicales nécessitant un suivi et un traitement médical réguliers. Dans l'état actuel, tout déplacement serait très risqué dans sa situation déjà précaire. "
Afin de se déterminer sur la demande de prolongation de délai de départ, le SPOP a requis par courrier du 23 octobre 2007 des informations complémentaires au conseil de X.. Par réponse du 5 novembre 2007, ce dernier a notamment indiqué au SPOP que sa cliente n'était pas suivie médicalement en ******** lors de son arrivée en Suisse en ********, dès lors qu'elle avait été sans domicile fixe pendant plus d'un an. A son arrivée dans notre pays, elle avait immédiatement été hospitalisée pour une pneumonie. Il relève encore dans ce courrier que, depuis les dernières informations transmises, la santé de sa cliente s'était encore aggravée en ce sens qu'un dysfonctionnement de la vue (glaucome et cataracte) avait été diagnostiqué et avait nécessité une intervention chirurgicale. D'ailleurs, une nouvelle intervention était prévue à bref délai. Le 7 décembre 2007, le conseil de X. a confirmé au SPOP que sa requête du 23 octobre 2007 devait être considérée comme une demande de réexamen.
Par décision du 3 janvier 2008, le SPOP a déclaré la demande de réexamen irrecevable, subsidiairement l'a rejetée, aux motifs qu'aucun élément nouveau n'était invoqué à l'appui de la requête et qu'un examen de sa situation sous l'angle du cas d'extrême gravité avait déjà été effectué. Ce service relève en outre que les affections évoquées dans les certificats médicaux produits étaient déjà connues et soignées de longue date. En outre, pour ce service, il n'est également pas établi que ********, ou la ********, ne disposent pas de structures médicales et sociales adéquates pour accueillir X.________.
C. Dès le début du mois d'avril 2008, X., par l'intermédiaire de l'une de ses amies, Y., au bénéfice d'une procuration, a à nouveau par courriel interpellé le SPOP sur sa situation et transmis plusieurs pièces attestant d'une nouvelle intervention subie au niveau des yeux et de son hospitalisation volontaire depuis le ******** pour une durée indéterminée à l'Hôpital ********.
Par courrier reçu par le SPOP le 18 avril 2008, X.________ a déposé une nouvelle demande de réexamen, accompagnée de plusieurs attestions médicales.
Par décision du 19 mai 2008, le SPOP a déclaré la demande de réexamen irrecevable, subsidiairement l'a rejetée. Il en ressort ce qui suit:
" (…) A l'appui de votre requête, vous produisez différents certificats médicaux. Ils attestent d'une part que votre cliente a subi une intervention chirurgicale à l'œil gauche nécessitant des contrôles réguliers, et d'autre part qu'elle souffre de détresse psychologique qui l'a conduite à être hospitalisée depuis le ******** à l'hôpital ********.
Ces éléments, s'ils sont certes nouveaux par rapport à notre décision de refus du 14 décembre 2006 ne sauraient être considérés comme pertinents et nous conduire à délivrer à votre cliente une autorisation de séjour en application de l'article 20 de l'ordonnance sur l'introduction de la libre circulation des personnes (cas d'extrême gravité).
En effet, il est nullement établi que le suivi médical des problèmes de santé dont souffre X.________ ne puisse être effectué en ******** ou en ********, ces deux pays disposant très certainement de structures médicales et sociales adéquates. (…)"
D. Par courrier du 22 mai 2008, Y.________ a demandé à la cour de céans le réexamen du dossier de X.________. Elle a produit un lot de pièces à l'appui de cette lettre.
Par avis du 5 juin 2008, les parties ont été informées que le délai de départ imparti à la recourante était provisoirement suspendu.
X.________ personnellement a développé ses moyens dans un courrier du 27 juin 2008.
L'avance de frais a été effectuée dans le délai imparti.
Le SPOP a déposé son dossier et s'est déterminé sur le recours le 18 juillet 2008 concluant à son rejet.
Y.________ a, en date du 2 septembre 2008, déposé d'ultimes déterminations, qui n'ont pas modifié la position de l'autorité intimée.
Par avis du 2 octobre 2008, l'instruction du présent recours a été close. Le 19 octobre 2008, la recourante a encore transmis des pièces.
Les parties ont été informées de la composition de la cour qui a statué par voie de circulation. Leurs arguments, ainsi que les pièces produites, seront repris ci‑dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après: LJPA ; RSV 173.36), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Elle est ainsi notamment compétente pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP rendues en matière de polices des étrangers.
D'après l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. Déposé en temps utile, le recours satisfait également aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA; il est donc recevable. Par ailleurs, la recourante, en tant que destinataires de la décision attaquée, a manifestement la qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Il est précisé que les pièces produites par la recourante le 19 octobre 2008, soit après la clôture de l'instruction, ne sont pas recevables. Elles n'auraient de toute manière pas influé sur le sort du recours.
En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, la Cour de droit administratif et public n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a et c LJPA). L'ancienne loi sur le séjour et l'établissement des étrangers ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par la cour de céans.
Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 116 V 307 consid. 2).
La recourante invoque principalement à l'appui de son recours son état de santé précaire qui nécessite de nombreux soins médicaux qui lui sont aujourd'hui administrés en Suisse, ainsi que ses liens étroits avec notre pays dans lequel elle est née et où elle a passé les quatre cinquièmes de sa vie.
a) Le Tribunal fédéral a déduit de l'art. 4 aCst. l'obligation pour l'autorité administrative de se saisir d'une demande de réexamen si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants ("erheblich") qu'il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou encore si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable ("wesentliche Änderung") depuis la première décision (notamment ATF 109 Ib 246 consid. 4a; 113 Ia 146 consid. 3a, JT 1989 I 209; 120 Ib 42 consid. 2b; 124 II 1 consid. 3a et ATF du 14 avril 1998, ZBl 1999 p. 84 consid. 2d). La seconde hypothèse permet en particulier de prendre en compte un changement de circonstances ou de droit et d'adapter en conséquence une décision administrative correcte à l'origine. La modification des circonstances rend, pour ainsi dire, la décision subséquemment viciée. L'autorité de chose décidée attachée à la décision administrative entrée en force se fondant uniquement sur la situation de fait et de droit au moment où elle a été rendue, il ne s'agit dans ce cas non pas tant d'une révision au sens procédural du terme que d'une adaptation aux circonstances nouvelles. Le requérant doit donc invoquer des faits qui se sont réalisés après le prononcé de la décision attaquée ("echte Noven"), plus précisément après l'ultime délai dans lequel, suivant la procédure applicable, ils pouvaient encore être invoqués (clôture de l'instruction; Moor, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 230; Koelz/Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, nos 426, 429, 438 et 440; Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Francfort-sur-le-Main 1996, n° 1199). Cette hypothèse ne concerne naturellement que les décisions aux effets durables ("Dauerverfügung"; Moor, op. cit., p. 230; Koelz/Haener, op. cit., n° 444), ce qui est le cas, comme en l'espèce, d'une décision réglementant le statut d'une personne au regard des règles de police des étrangers (arrêt du tribunal administratif bernois du 8 octobre 1992, JAB 1993, p. 244 consid. 2a).
Dans les deux hypothèses qui viennent d'être mentionnées, les faits invoqués doivent être importants, c'est-à-dire de nature à entraîner une modification de l'état de fait à la base de la décision et, ainsi, une décision plus favorable au requérant; autrement dit, ils doivent être susceptibles d'influencer l'issue de la procédure. Il en va de même des moyens de preuve dans la première hypothèse, qui sont importants dans la mesure où l'on peut supposer qu'ils eussent amené à une décision différente s'ils avaient été connus à temps (s'agissant des art. 136 let. d, 137 let. b aOJ, ATF 122 II 17 consid. 3; 121 IV 317 consid. 2; s'agissant de l'art. 66 al. 2 let. a PA, ATF 110 V 138 consid. 2; 108 V 170 consid. 1; JAAC 60.38 consid. 5; Moor, op. cit., p. 230; Rhinow/Koller/Kiss, op. cit., n° 1431). La jurisprudence souligne toutefois que les demandes de nouvel examen ne sauraient servir à remettre continuellement en question des décisions administratives, ni surtout à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 109 précité consid. 4a).
Quant à la procédure, l'autorité administrative saisie d'une demande de réexamen doit dans un premier temps contrôler si les conditions requises pour l'obliger à statuer sont remplies (compétence, qualité pour agir, allégation d'un fait nouveau ou production d'un moyen de preuve important, etc.). Si elle déclare la requête recevable, elle doit, dans un second temps, entrer en matière et examiner la réalité du motif invoqué (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Berne 1997, n° 3 ad art. 57, p. 396).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que l'état de santé de la recourante est mauvais et qu'elle souffre de plusieurs affections qui demandent un suivi constant, preuve en sont les différents certificats médicaux produits à l'appui du présent recours et à l'autorité intimée. Il n'en demeure pas moins que la recourante a déjà invoqué son état de santé à l'appui d'une première demande de réexamen qui a été rejetée par l'autorité intimée le 3 janvier 2008 et qui n'a pas fait l'objet d'un recours. Cet élément n'est donc pas strictement nouveau. La recourant est d'ailleurs suivie médicalement depuis son retour en Suisse; on ne se trouve donc pas en présence de faits inconnus lors de la première décision et dont la recourante n'avait pas de raison de se prévaloir. En outre, même si on considère que l'état de santé de la recourante s'est modifié depuis la première décision, et qu'en cela, on est en présence d'un fait nouveau, il faut encore que ce fait nouveau soit assez important pour entraîner une modification de l'état de fait et, ainsi, permettre de rendre une décision plus favorable en faveur de la recourante, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. C'est dès lors à juste titre que l'autorité intimée a déclaré la demande de réexamen irrecevable, subsidiairement l'a rejetée.
Il sied encore d'examiner si la recourante peut se prévaloir de l'art. 20 de l'ordonnance du 22 mai 2002 sur l'introduction progressive de la libre circulation des personnes (ci-après: OLCP; RS 142.203).
a) En vertu de l'art. 20 OLCP, si les conditions d’admission sans activité lucrative ne sont pas remplies au sens de l’accord sur la libre circulation des personnes ou au sens de la Convention instituant l’AELE, une autorisation de séjour CE/AELE peut être délivrée lorsque des motifs importants l’exigent. Il n'existe pas de droit en la matière; l'autorité cantonale statue librement (art. 4 LSEE) après avoir soumis le cas à l'ODM pour approbation (cf. directive sur l'introduction progressive de la libre circulation des personnes [version au 30.6.08] ch. 8.2.7).
Cette disposition doit être interprétée au regard de l'art. 36 OLE applicable ici par analogie. Le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de préciser à plusieurs reprises que les principes qui avaient été dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral dans le cadre de l'examen de l'art. 13 let. f OLE (autorisations de séjour et de travail hors contingent d'un cas personnel d'extrême gravité) étaient applicables par analogie à l'appréciation des demandes d'autorisations de séjour fondées sur l'art. 36 OLE (TA arrêt PE.2007.0067 du 6 septembre 2007 et réf. citées)
Il en ressort que l'art. 36 OLE doit être interprété restrictivement. Une application trop large de cette disposition s'écarterait en effet des buts de l'OLE. S’agissant de l’art. 13 let. f OLE, les directives LSEE (3ème version, mai 2006) précisent notamment à leur chiffre 433.25 qu'il est nécessaire que l’étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d’existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers qui ne peuvent pas ou plus séjourner en Suisse, doivent être mises en cause de manière accrue, c’est-à-dire que le refus de soustraire l’intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Le fait que l’étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période ne suffit pas, à lui seul, à fonder un cas d’extrême gravité. Il faut encore que sa relation avec la Suisse soit si étroite qu’on ne puisse exiger qu’il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d’origine (très long séjour en Suisse, bonne intégration, enfants scolarisés ; ATF 123 II 125 ss ; 124 II 110 ss). Dans le cadre de l’appréciation globale du cas, il n’est pas exclu de tenir compte des difficultés que l’étranger rencontrerait dans son pays d’origine sur le plan personnel, familial, et économique. Sa future situation dans le pays d’origine est à comparer avec ses relations personnelles avec la Suisse.
b) En l'espèce, un premier examen du cas de la recourante à la lumière de l'art. 20 OLCP avait déjà été effectué dans l'arrêt rendu par la cour de céans le 6 septembre 2007. Il avait été établi, et il n'y a pas lieu d'y revenir, qu'hors les raisons médicales nouvellement invoquées, la recourante ne pouvait se prévaloir d'aucune raison importante rendant impossible son renvoi de Suisse. L'état de santé actuel de la recourante n'y change rien. En effet, il ne fait pas de doute que les soins que requiert la recourante peuvent lui être administrés, tant en ********, qu'en ********, qui disposent d'un système de santé égal à celui de la Suisse. Le Tribunal fédéral ne considère d'ailleurs pas qu'un traitement psychiatrique en cours constitue un motif important justifiant l'octroi d'une autorisation de séjour CE/AELE, le patient pouvant continuer son traitement dans un autre pays (TF 2C_172/2008). Il en va de même pour les personnes porteuses du virus de l'immunodéficience humaine (VIH), dont la pathologie, même soignée en Suisse, ne constitue pas un motif d'exception au renvoi vers un pays ne disposant pas des mêmes thérapies (Arrêt du Tribunal administratif fédéral [TAF] E‑6372/2008). Il s'ensuit que l'autorité intimée n'a pas abusé de son large pouvoir d'appréciation en ne délivrant pas d'autorisation de séjour à la recourante sur la base de l'art. 20 OLE.
En conclusion, le recours doit être rejeté et la décision de l'autorité intimée confirmée.
Les frais de justice de la recourante qui succombe sont arrêtés à 500 fr. et il n'est pas alloué de dépens (art. 55 LJPA).
Il appartiendra au SPOP de fixer un nouveau délai de départ à la recourante et de s'assurer de son exécution.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 19 mai 2008 par le Service de la population est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 décembre 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.