Arrêt du 3 septembre 2007

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 3 septembre 2007

Composition

M. Pierre-André Berthoud, président; MM. Guy Dutoit et Pierre Allenbach, assesseurs. M. Jérôme Campart, greffier.

Recourant

X., c/o Y., à Lausanne, représenté par SWISS GLOBAL TAX AND LEGAL SPECIALISTS SA, François THARIN, à Lausanne,

Autorité intimée

Service de la population (SPOP), à Lausanne

Objet

Refus de délivrer

Recours X.________________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 30 avril 2007 (VD839’353) refusant de lui délivrer une autorisation de séjour sous quelque forme que ce soit

Vu les faits suivants

A. X.________________, ressortissant colombien, né le 20 juin 1972, est le deuxième d’une fratrie de quatre enfants. Elevé par ses parents, il a effectué toute sa scolarité et des études en pharmacie dans son pays d’origine où il a également travaillé durant quelques années. Lors de son arrivée en Suisse le 10 avril 1998, il a déposé une demande d’asile et a provisoirement été attribué au canton de Soleure. L’Office fédéral des réfugiés a rejeté la demande de l’intéressé, décision que la Commission de recours en matière d’asile a confirmé le 22 avril 1999. Quelques jours plus tard, l’intéressé a disparu.

Selon ses dires, l’intéressé est arrivé dans le canton de Vaud au cours de l’année 1999. Il y a exercé divers emplois, principalement chez un agriculteur de la région de 1.************* durant deux ans. Il a également été employé par plusieurs entreprises de construction, de ferblanterie et de carrelage, cumulant parfois deux emplois.

Le 29 décembre 2006, l’intéressé s’est adressé au SPOP en requérant la délivrance d’une autorisation de séjour avec activité lucrative. A cette fin, il a notamment fait valoir qu’il résidait de manière ininterrompue en Suisse depuis de nombreuses années, qu’il parlait couramment le français, qu’il n’avait fait l’objet d’aucune condamnation et qu’il était apprécié de son employeur. Il a également exposé que sa sœur résidait en Suisse, sans toutefois être au bénéfice d’une quelconque autorisation de séjour. Il a ajouté que son amie, arrivée en Suisse en même temps que lui, était retournée en Colombie le 22 mai 2004 et y avait mis au monde sa fille, Z.________________, le 20 septembre 2004. Parmi les pièces produites par l’intéressé pour justifier de sa présence en Suisse figuraient des quittances d’achat d’abonnement de parcours aux Transports publics de Lausanne pour 3 mois durant l’année 2001, deux mois durant l’année 2002 et un mois durant l’année 2004, une copie d’une demande d’adhésion au syndicat UNIA, datée du 2 mai 2005 et une attestation d’impôt à la source du 5 septembre 2005 au 31 décembre 2005.

Le 23 janvier 2007, le SPOP s’est adressé à l’intéressé en requérant divers renseignements complémentaires et pour lui demander, en particulier, de remplir un rapport d’arrivée et de déposer une demande de main-d’œuvre étrangère.

Le 16 avril 2007, X.________________ a déposé son rapport d’arrivée, dûment complété, ainsi qu’une demande de permis de séjour avec activité lucrative. Dans la missive qui accompagnait ces documents, l’intéressé a expliqué qu’il n’avait pas encore reconnu sa fille mais qu’il lui téléphonait souvent et envoyait régulièrement de l’argent à sa compagne. Il a aussi expliqué qu’il ne disposait pas d’autres documents susceptibles de prouver un séjour ininterrompu en Suisse que ceux qu’il avait déjà déposés.

Sur requête du SPOP, la police judiciaire a effectué une enquête qui a révélé que l’intéressé travaillait depuis trois ans comme peintre en bâtiment.

B. Par décision du 30 avril 2007, le SPOP a refusé de délivrer à X.________________ une autorisation de séjour sous quelque forme que ce soit et de transmettre un préavis favorable à l’Office fédéral des migrations (ci-après : ODM). A l’appui de son refus, le SPOP a relevé que l’intéressé n’avait pas établi la durée de son séjour ininterrompu en Suisse, qu’il n’avait aucune famille proche en Suisse, qu’il demeurait avoir des attaches très importantes dans son pays d’origine, dans lequel il avait passé la plus grande partie de son existence, et qu’il ne faisait état d’aucune qualification professionnelle particulière. Un délai de deux mois était en outre imparti à l’intéressé pour quitter la Suisse. Cette décision a été notifiée au mandataire de l’intéressé le 1er mai 2007.

Le 18 mai 2007, X.________________ a saisi le Tribunal administratif d’un pourvoi dirigé contre la décision du SPOP du 30 avril 2007 en concluant à l’annulation de la décision attaquée et à la transmission de son dossier à l’ « Autorité fédérale » avec un préavis favorable. Le recourant a fait valoir qu’il remplissait les conditions posées par la « Circulaire de 2001 modifiée en 2004 » et rappelé qu’il avait fui son pays en raison des menaces dont il avait fait l’objet.

C. Par décision incidente du 31 mai 2007, le Juge instructeur du Tribunal administratif a suspendu l’exécution de la décision attaquée et autorisé le recourant à poursuivre son séjour et son activité lucrative dans le canton de Vaud jusqu’au terme de la procédure de recours cantonale.

Le SPOP a produit ses déterminations au dossier le 22 juin 2007. Il y a repris, en les complétant, les motifs invoqués à l’appui de la décision litigieuse.

Dans sa réplique du 20 juillet 2007, le recourant a, en substance, rappelé qu’il répondait aux conditions posées dans la « circulaire 2001 » et maintenu ses conclusions. Il a en outre produit une attestation du Centre social régional de Lausanne indiquant qu’il n’avait jamais bénéficié de l’aide sociale ainsi qu’une attestation de solvabilité de l’Office des poursuites de Lausanne-Ouest.

Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP.

Conformément à l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

Faute pour la LSEE d'étendre le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'opportunité, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a et c LJPA; cf. parmi d'autres arrêts TA PE.1998.0135 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I 242 consid. 4). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307 consid. 2). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens même si le juge administratif doit observer alors une certaine retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives (arrêt TA PE.1998.0135 du 30 septembre 1998 consid. 4; publié in RDAF 1999 I 242 p. 244).

L'art. 1a LSEE prévoit que tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 [RSEE; RS 142.201]). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. notamment ATF 127 II 161 consid. 1a et 60; 126 II 377 consid. 2, 335 consid. 1a; 124 II 361 consid. 1a). Tel n'est pas le cas en l'espèce pour le recourant qui ne se prévaut ni d'une norme du droit fédéral, ni d'un traité international.

a) Les ressortissants étrangers entendant exercer une activité lucrative sont en principe soumis à des mesures de limitation de leur nombre. Celles-ci visent, en premier lieu, à assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, ainsi qu'à améliorer la structure du marché du travail et à assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er let. a et c OLE). Toutefois, l'art. 13 let. f de l'ordonnance fédérale du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21) soustrait aux mesures de limitation "les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale". Cette disposition a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient comptés dans les nombres maximums fixés par le Conseil fédéral, mais pour lesquels cet assujettissement paraîtrait trop rigoureux par rapport aux circonstances particulières de leur cas ou pas souhaitable du point de vue politique. Dans la pratique, on qualifie les autorisations de séjour délivrées ensuite d'une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers de permis "humanitaires".

Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions mises à la reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées restrictivement. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles de la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation détresse. Par ailleurs, le fait que l'étranger se soit bien intégré en Suisse, socialement et professionnellement, et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 128 II 200 consid. 4; 124 II 110 consid. 2 et les références citées).

Le Tribunal fédéral a précisé que les séjours illégaux en Suisse ne sont en principe pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur. La longue durée d'un séjour en Suisse n'est pas, à elle seule, un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité dans la mesure où ce séjour est illégal. Sinon, l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée. Dès lors, il appartient à l'autorité compétente d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état de détresse justifiant de l'excepter des mesures de limitation du nombre des étrangers. Pour cela, il y a lieu de se fonder sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle, sur son intégration sociale, etc. Il convient aussi, cas échéant, de prendre en compte le retard des autorités à décider du sort de la demande d'asile du requérant ou leur laxisme lorsqu'elles ont négligé d'exécuter une décision prononçant le renvoi de Suisse de l'intéressé (ATF 130 II 39 consid. 3). Dans ce même arrêt, notre Haute Cour a rappelé que l'art. 13 let. f OLE n'est pas destiné au premier chef à régulariser la situation d'étrangers vivant clandestinement en Suisse, mais à permettre à tout étranger entré ou vivant déjà en Suisse d'obtenir un statut légal pour y poursuivre son séjour au cas où son départ de ce pays pourrait créer un cas personnel d'extrême gravité. Dès lors, il n'est pas contradictoire d'examiner la situation d'un étranger sous l'angle de l'art. 13 let. f OLE et de tenir compte à cette occasion d'infractions aux prescriptions de police des étrangers. Il est vrai cependant qu'il ne faut pas exagérer l'importance des infractions inhérentes à la condition de travailleur clandestin, à savoir entrée, séjour et travail sans autorisation (ATF 130 II 39 précité consid. 5.2).

b) Par une circulaire du 21 décembre 2001 (dite "circulaire Metzler") modifiée le 8 octobre 2004 (sans que les changements ne concernent les étrangers non soumis à la législation sur l'asile), l'ODM a fait part de la pratique des autorités fédérales concernant la réglementation du séjour s'agissant de cas personnels d'extrême gravité. D'après l'ODM, les séjours en Suisse, même illégaux, d'une durée supérieure à quatre ans, exigent des autorités cantonales un examen approfondi de la demande d'autorisation de séjour. Toutefois, un séjour d'une durée supérieure à quatre ans ne constitue pas, en tant que tel, un motif suffisant de reconnaissance d'un cas de rigueur. Encore faut-il que l'étranger en remplisse les autres conditions (comportement irréprochable et bonne réputation, intégration sociale, professionnelle et scolaire, etc.). Cette circulaire se comprend comme l'indication à l'intention des autorités cantonales des conditions auxquelles l'autorité fédérale acceptera d'entrer en matière (TA, arrêt PE.2003.0170 du 30 janvier 2004). La jurisprudence du Tribunal fédéral rendue dans ce domaine reste ainsi pleinement applicable (cf. consid. 4.a, ci-dessus).

c) D'après les art. 52 let. a et 53 OLE, l'Office fédéral des migrations (ODM) est seul compétent pour accorder de telles exceptions (ATF 122 II 186 consid. 1b; 119 Ib 33 consid. 3a). Autrement dit, le canton qui entend délivrer une autorisation de séjour sans l'imputer sur son contingent peut uniquement proposer aux autorités fédérales d'exempter l'intéressé des mesures de limitation du nombre des étrangers; il n'est en revanche pas habilité à statuer lui-même à cet égard (ATF 122 II 186 consid. 1d/bb). Pratiquement, l'application de l'art. 13 let. f OLE suppose deux décisions, soit celle de l'autorité cantonale entendant délivrer, hors contingent, l'autorisation de séjour, et celle de l'autorité fédérale accordant l'exception aux mesures de limitation.

Les autorités cantonales sont tenues de transmettre une proposition d'exemption des mesures de limitation uniquement si l'octroi de l'autorisation de séjour ne dépend plus que d'une telle exception. Si elles envisagent en revanche de refuser l'autorisation pour d'autres motifs, soit des motifs de police des étrangers (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91; entre autres, arrêt TA PE.2003.0459 du 15 septembre 2004 et les références).

Au fil de sa jurisprudence, le tribunal de céans s'est interrogé sur le point de savoir si et dans quelle mesure le travail sans autorisation (dit "clandestin") permet à l'autorité cantonale de refuser la transmission d'un dossier à l'ODM en vue d'une application de l'art. 13 let. f OLE. A l’issue d'une séance de coordination du 24 septembre 2003 (v. art. 21 du règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997), il a été décidé d’en rester à la règle selon laquelle le SPOP peut refuser une autorisation de séjour pour "des motifs valables tirés de la LSEE". Le travail sans autorisation constituant une infraction à la LSEE, il doit être considéré comme un tel motif, d'autant que celui-ci est expressément érigé en principe par l'art. 3 al. 3 RSEE prévoyant que l'étranger qui aura exercé une activité lucrative sans autorisation sera, en règle générale, contraint de quitter la Suisse. Ce principe est toutefois susceptible d'exception selon les termes de cette disposition. Dans ce cadre, si la requête d'un étranger tend à l'envoi de son dossier à l'ODM en vue de l'application de l'art. 13 let. f OLE, le SPOP ne peut pas refuser simplement par référence à l'art. 3 al. 3 RSEE en invoquant les infractions commises, mais doit expliquer pourquoi une exception au principe n'entre pas en ligne de compte (notamment à la lumière des conditions définies par la circulaire Metzler ; v. par exemple arrêt TA PE.2003.0465 du 21 janvier 2005). S'il ne le fait pas, le tribunal de céans annule ce refus et renvoie le dossier pour une nouvelle décision dûment motivée. Si le refus est motivé, le tribunal en vérifie le bien-fondé et statue. Cette seconde hypothèse oblige ainsi le tribunal à examiner dans une certaine mesure la réalisation des conditions de l'art. 13 let. f OLE, quand bien même l'application de cette disposition échappe normalement à sa compétence, de manière à vérifier si le SPOP était fondé à refuser une exception à la règle de l'art. 3 al. 3 RSEE.

a) En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant est entré en Suisse le 10 avril 1998 et y déposé une demande d’asile. Le rejet de sa demande a été confirmé par la Commission de recours en matière d’asile le 22 avril 1999. Quelques jours plus tard, l’intéressé a disparu. Cette circonstance semble coïncider avec l’année durant laquelle il a indiqué être arrivé dans le canton de Vaud.

Bien que le recourant affirme que depuis son arrivée, il a séjourné sans discontinuer en Suisse, les pièces qu’il a produites ne permettent que de confirmer partiellement ses dires, en ce sens qu’elles attestent de sa présence durant 3 mois à Lausanne pendant l’année 2001, durant deux mois pendant l’année 2002 et un mois pendant l’année 2004. Au mois de mai 2005, le recourant a rempli une demande d’affiliation au syndicat UNIA et du mois de septembre au mois de décembre 2005, il a payé des impôts à la source. S’agissant de l’absence de preuves, le recourant a expliqué que sa situation de clandestin l’avait conduit à ne laisser aucune trace de son séjour en Suisse. Quand bien même un clandestin essaie en règle générale d’être très discret, on doit déduire de ce qui précède qu’il n’est pas établi que le recourant ait séjourné en Suisse de manière ininterrompue depuis l’année 1998.

b) Hormis son séjour en Suisse et l’activité lucrative qu’il y a exercée sans autorisation, le recourant n’a commis aucune infraction et son comportement n’a donné lieu à aucune plainte. Les documents qu’il a produits permettent de supposer qu’il n’a jamais en recours à l’aide sociale et que sa situation financière est saine. Depuis l’année 2005, le recourant a apporté la preuve d’une activité lucrative régulière au service de l’entreprise 2.*************** Sàrl, active dans le domaine de la plâtrerie et peinture. On note toutefois que cette activité ne requiert pas de qualifications professionnelles particulières, preuve en est que le recourant dit avoir exercé des activités lucratives dans d’autres domaines depuis son arrivée en Suisse. Même si sa sœur habite dans notre pays, le recourant a conservé ses attaches les plus importantes dans son pays d’origine, la Colombie, où réside notamment sa fille. Il y a par ailleurs passé la plus grande partie de son existence, du moins jusqu’à son arrivée en Suisse en 1998.

L’ensemble des circonstances résumées ci-dessus incline à penser que le recourant ne se trouve pas une situation de détresse personnelle. Il apparaît qu’il est venu en Suisse pour des motifs exclusivement économiques et que tous ses proches vivent en Colombie. S’agissant des menaces dont le recourant dit être l’objet dans son pays d’origine, elles ne relèvent pas de la LSEE, mais des dispositions réglant la question de l’octroi de l’asile ; au demeurant, la demande d’asile qu’il avait présentée a été rejetée. Ainsi, un renvoi du recourant dans son pays d’origine ne devrait pas l’exposer à des difficultés particulières, différentes de celles de beaucoup d’autres clandestins appelés à quitter notre pays.

Il s’ensuit que le recourant en se trouve pas dans une situation exceptionnelle justifiant, en dépit des infractions commises aux disposition de police des étrangers, de transmettre leur dossier à l’ODM en vue d’une application de l’art. 13 lit. f OLE.

Des considérants qui précèdent, il résulte que le recours doit être rejeté, aux frais de son auteur, et la décision attaquée confirmée. Le recourant n'a pas droit à des dépens.

Il appartiendra au SPOP de fixer au recourant un nouveau délai pour quitter le territoire cantonal et de veiller à l’exécution de cette mesure.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du SPOP du 30 avril 2007 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à charge du recourant.

Lausanne, le 3 septembre 2007

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.