Arrêt du 10 octobre 2006

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 10 octobre 2006

Composition

M. P.-A. Berthoud, président, MM. Jean-Claude Favre et Jean-Daniel Henchoz, assesseurs

Recourante

X._____________________, à Lausanne, représentée par Me Christophe TAFELMACHER, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Service de la population (SPOP), Division asile, à Lausanne

Objet

Recours X._____________________ c/ décision du Service de la population (SPOP), Division asile, du 9 février 2006 lui refusant l'exercice d'une activité lucrative dans le canton de Vaud

Vu les faits suivants

A. X._____________________, ressortissante éthiopienne, née le 4 avril 1977, est entrée en Suisse le 12 août 1999 et a déposé une demande d'asile. Cette demande a été définitivement rejetée par décision du 19 mai 2000 de la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) qui lui a fixé un délai au 23 juin 2000 pour quitter la Suisse. L'exécution du renvoi n'ayant pas pu être mis en oeuvre, l'intéressée a bénéficié de différentes attestations (livret N pour requérants d'asile dont l'exécution du renvoi est en suspens) régulièrement renouvelées jusqu'au 25 juillet 2006. Elle a exercé différentes activités lucratives dans le canton de Vaud.

Le 25 avril 2005, le SPOP a fait savoir à X._____________________ qu'elle ne serait plus autorisée à changer d'activité lucrative et que son autorisation actuelle serait prochainement révoquée, en application de l'art. 43 al. 2 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi). Par courrier du 20 mai 2005, le SPOP a demandé à la Résidence de 1.****************, où X._____________________ travaillait en qualité d'aide infirmière depuis le 1er mai 2003, de mettre un terme aux relations de travail de l'intéressée d'ici au 31 juillet 2005. Cet établissement a confirmé la fin des rapports de travail à cette date.

X._____________________ a déposé le 21 juillet 2005 auprès de l'Office fédéral des migrations (ODM) une demande de reconsidération de la décision de renvoi rendue par cet office le 3 décembre 1999. Cette demande a été rejetée le 8 août 2005 et l'intéressée a saisi la CRA d'un recours en date du 8 septembre 2005. Le 14 septembre 2005, la CRA a autorisé X._____________________ à rester en Suisse jusqu'à l'issue du recours, qui est toujours pendant.

Par courrier du 15 septembre 2005, X._____________________ a requis du SPOP que l'exercice d'une activité lucrative lui soit à nouveau autorisé.

B. Par décision du 9 février 2006, le SPOP a confirmé que X._____________________ n'était plus autorisée à travailler sur le territoire vaudois depuis le 1er juillet 2005, en application de l'art. 43 al. 2 LAsi.

A l'appui de son recours du 6 mars 2006 dirigé contre la décision précitée du SPOP, X._____________________, après avoir exposé la genèse de l'art. 43 LAsi et les différentes dispositions prises par le canton de Vaud pour réglementer l'activité lucrative des requérants d'asile, a notamment fait valoir qu'aucune mesure d'exécution de la décision de renvoi n'avait été rendue, qu'elle avait été autorisée à travailler, au su et au vu des autorités fédérale et cantonale malgré une décision de départ définitive, qu'elle en avait profité pour s'intégrer et qu'elle pouvait se prévaloir du principe de la protection de la bonne foi.

Par décision incidente du 31 mars 2006, la recourante a été autorisée à poursuivre son activité lucrative dans le canton de Vaud jusqu'à l'achèvement de la procédure cantonale de recours.

C. Le SPOP a produit ses déterminations au dossier le 1er mai 2006. Il y a repris, en les développant, les motifs invoqués à l'appui de la décision litigieuse et a conclu au rejet du recours.

Dans son mémoire complémentaire du 7 août 2006, la recourante a fourni diverses précisions au sujet des déterminations de l'autorité intimée et a rappelé certains des moyens développés dans son acte de recours.

Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

a) Aux termes de l’art. 4 al. 1 de la Loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n’est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du Service de la population.

Déposé en temps utile, selon les formes prescrites par la loi, le recours est formellement recevable, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

b) En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l’opportunité d’une décision, le Tribunal administratif n’exerce qu’un contrôle en légalité, c’est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d’un excès ou d’un abus du pouvoir d’appréciation (art. 36 litt. a et c LJPA). La loi sur le séjour et l’établissement des étrangers du 26 mars 1931 (LSEE) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l’autorité de recours à l’inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par le Tribunal de céans.

Il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsqu’une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu’elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l’interdiction de l’arbitraire, l’égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité.

Selon l’art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s’il est au bénéfice d’une autorisation de séjour ou d’établissement ou si, selon la présente loi, il n’a pas besoin d’une telle autorisation. Selon l’art. 4 LSEE, l’autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l’étranger, sur l’octroi de l’autorisation de séjour. Pour les autorisations, les autorités doivent tenir compte des intérêts moraux et économiques du pays, ainsi que du degré de surpopulation étrangère (art. 16 LSEE). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient d’aucun droit à l’obtention d’une autorisation de séjour, voire d’établissement, sous réserve des dispositions contraires résultant des traités internationaux et de la loi.

a) L’art. 43 al. 2 de la loi sur l’asile du 26 juin 1998 (ci-après : LAsi) prévoit que lorsqu’une demande d’asile a été rejetée par une décision exécutoire, l’autorisation d’exercer une activité lucrative s’éteint à l’expiration du délai fixé au requérant pour quitter le pays (délai de départ), même si cette personne a fait usage d’une voie de droit extraordinaire ou d’un moyen de recours et que l’exécution du renvoi a été suspendue. Si l’office prolonge ce délai dans le cadre de la procédure ordinaire, l’exercice d’une activité lucrative peut être autorisé. Il s'agit par là d'empêcher que la voie de droit extraordinaire ou le moyen de recours servent uniquement à permettre la poursuite de l'activité lucrative (cf. FF 1996 II 60). Aux termes de l’alinéa 3 de cette disposition, le département (soit le Département fédéral de justice et police) peut, en accord avec le Département fédéral de l’économie, habiliter les cantons à prolonger, au-delà du délai de départ, les autorisations d’exercer une activité lucrative de certaines catégories de personnes si des circonstances particulières le justifient.

b) Dans le cadre de la circulaire ODR/OFE du 21 décembre 2001 sur la « Pratique des autorités fédérales concernant la réglementation du séjour s’agissant de cas personnels d’extrême gravité », les cantons avaient la possibilité, dès le début 2002, de soumettre pour examen à l’ODR les dossiers de requérants d’asile déboutés qui répondaient à différents critères cumulatifs : autonomie financière, bonne intégration, comportement correct et séjour de plus de 4 ans en Suisse. Le 8 juin 2004, le chef du Département de justice et police (DFJP) a communiqué aux membres de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) sa décision d’abroger, au 31 décembre 2004, la partie concernant l’asile de la circulaire du 21 décembre 2001. La solution spéciale adoptée dans cette circulaire, soit l’octroi de l’admission provisoire aux personnes connaissant une situation de détresse personnelle grave, également en cas de décision d’asile exécutoire, avait été mise en œuvre sans base légale expresse. Les autorités cantonales avaient plus de deux ans pour déposer une demande en la matière. Il n’a plus été jugé opportun de prolonger l’application de cette solution spéciale. Par conséquent, le chef du Département des institutions et des relations extérieures (DIRE) a émis une directive en mai 2005 dont la teneur est la suivante :

« 1. Aucune autorisation d’exercer une activité lucrative ne sera plus octroyée aux requérants d’asile faisant l’objet d’une décision exécutoire de renvoi et dont le délai de départ est échu.

2. Les autorisations de travail aux requérants d’asile faisant l’objet d’une décision exécutoire de renvoi, dont le délai de départ est échu et exerçant une activité lucrative seront révoquées durant l’année en cours, de manière échelonnée, mais au plus tard au 31 décembre 2005.

3. D’éventuelles décisions du Conseil d’Etat s’appliquant à des groupes spécifiques de personnes demeurent réservées.

4. La directive du Département des institutions et des relations extérieures du 1er janvier 2002 est abrogée.

5. La présente directive entre en vigueur immédiatement ».

c) En l'espèce, l'autorisation pour la recourante d'exercer une activité lucrative s'est éteinte, en application de l'art. 42 al. 2 LAsi, le 23 juin 2000. Elle a cependant bénéficié, jusqu'en 2002, des dispositions édictées par le Département fédéral de justice et police autorisant les ressortissants éthiopiens à travailler au-delà du délai de départ qui leur avait été imparti. Le fait que les autorités cantonales, notamment par le biais des directives du Département des institutions et des relations extérieures du 1er janvier 2002 l'aient autorisée exceptionnellement à continuer à exercer une activité lucrative dans le canton de Vaud, n'entraîne aucun droit pour la recourante de bénéficier d'un régime cantonal, au demeurant abrogé depuis mai 2005, contraire au droit fédéral. La demande de reconsidération du 21 juillet 2005 et les mesures provisionnelles accordées par la CRA - droit de demeurer en Suisse jusqu'à l'issue du recours déposé contre le refus de réexamen - relèvent d'une voie de droit extraordinaire et ne sont pas de nature à faire obstacle à l'application du principe d'interdiction de travailler au sens de l'art. 43 al. 2 LAsi. Par ailleurs, le fait que les autorités aient toléré l'exercice d'une activité lucrative ne suffit pas à conférer à la recourante un droit clairement exclu par une disposition légale fédérale. Même si la pertinence de la règle de l'art. 43 al. 2 LAsi peut paraître discutable - en l'espèce, l'inactivité forcée de la recourante en l'absence de mesures d'exécution du renvoi ne peut entraîner que des conséquences néfastes pour la collectivité et l'intéressée - il n'appartient pas au tribunal de céans de s'écarter du texte clair de la loi.

La recourante invoque également le principe constitutionnel de la protection de la bonne foi.

a) Découlant de l'art. 9 Cst., et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités (ATF 130 I 26 consid. 8.1 p. 60 et les arrêts cités). L'administration doit donc s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 4a p. 269/270; 121 I 181 consid. 3a p. 183 et les références citées). Ainsi, l'art. 9 Cst. confère d'abord au citoyen le droit d'exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux assurances (promesses, renseignements, communications, recommandations et autres déclarations) reçues, si les conditions cumulatives suivantes sont réunies (ATF 121 II 473 consid. 2c p. 479; 118 Ia 245 consid. 4b et les arrêts cités):

1. l'autorité est intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées;

2. l'autorité a agi ou est censée avoir agi dans les limites de sa compétence;

3. L'administré a eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite;

4. L'administré s'est fondé sur l'acte en question pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice;

5. la loi n'a pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée.

b) dans le cas particulier, on ne peut pas retenir que l'administration ait fourni à la recourante des assurances ou des promesses selon lesquelles elle pourrait continuer sans limite de temps à poursuivre une activité lucrative dans le canton de Vaud. Les autorisations délivrées à la recourante étaient de nature temporaire et la recourante ne pouvait pas ignorer qu'elles ne lui conféraient aucun droit à un renouvellement. Il est également difficile de considérer qu'elle a pris des dispositions qu'elle ne saurait modifier sans subir un préjudice. La recourante a simplement eu la possibilité, en dépit de l'interdiction de l'art. 43 al. 2 LAsi, de se réaliser dans l'exercice d'une profession où elle a obtenu la reconnaissance de son employeur et des patients dont elle s'est occupée. La seule tolérance d'un statut non conforme au droit applicable n'est pas suffisante pour en obtenir l'officialisation et la pérennisation.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise maintenue.

Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires et n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du SPOP du 9 février 2006 est confirmée.

III. L'émolument de recours, arrêté à 500 (cinq cents) francs, somme compensée par le dépôt de garantie versée, est mis à la charge de la recourante.

Lausanne, le 10 octobre 2006

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)