CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 août 2006
Composition
M. Pierre-André Marmier, président; MM. Pierre Allenbach et Philippe Ogay, assesseurs; M. Laurent Schuler, greffier
Recourant
X._______, à Payerne,
Autorité intimée
Service de la population (SPOP), à Lausanne
Objet
Refus de déliver une autorisation de séjour
Recours X._______ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 5 juillet 2005 refusant de lui délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit
Vu les faits suivants
A. Le recourant, X., né le 29 mai 1968, est entré en Suisse le 29 septembre 1991, et a bénéficié d'une autorisation de séjour de courte durée de type "L" valable jusqu'au 22 décembre 1991, dans le but de prendre un emploi auprès de l'entreprise A. SA à 1._______.
Une nouvelle autorisation du même type lui a été délivrée le 24 février 1992, valable jusqu'au 23 juin 1992, dans le but de travailler auprès de la même entreprise. Ce permis mentionnait expressément que l'autorisation était donnée sans prolongation possible.
A l'échéance de son permis de séjour, le recourant est resté en Suisse, au service de l'entreprise A._______ SA.
B. Il découle des "déclarations des salaires et allocations familiales versées par l'employeur à son personnel" remplies par la société A._______ SA et produites au dossier que le recourant a été salarié de cette entreprise durant les années 1991 à 1992, et depuis 1994. Ces faits sont également en partie corroborés par des attestations d'impôt à la source concernant le recourant.
C. X._______ s'est marié le 27 juin 1995 à Banjê, au Kosovo avec B., née le 1er mars 1973. De leur union sont issus les enfants C., né le 26 février 1996, D., née le 30 avril 1998, et E., née le 20 mars 2001.
D. Le 8 juin 2004, l'entreprise F._______ SA à Payerne à transmis au Bureau du contrôle des habitants et de police des étrangers de dite commune une demande de permis de séjour avec activité lucrative en faveur du recourant. Une attestation du Centre social régional en vertu de laquelle le demandeur n'avait jamais bénéficié des prestations de ce service était jointe à cette demande ainsi qu'une déclaration de l'Office des poursuites de Payerne-Avenches, en vertu de laquelle X._______ n'avait pas fait l'objet de poursuites et n'était pas sous le coup d'actes de défaut de biens après saisie.
Par courrier du 14 juin 2004 adressé au Service de la population (ci-après : SPOP), le Bureau du contrôle de habitants et de police des étrangers de la Commune de Payerne a indiqué que depuis son arrivée en Suisse, M. X._______ n'avait jamais séjourné à l'étranger.
E. Le 26 mars 2004, l'entreprise F._______ SA a établi l'attestation suivante :
"Par la présente, nous attestons que M. X._______ travaille au sein de l'entreprise F._______ SA depuis 1991.
M. X._______ a bénéficié durant les années 1991 et 1992 d'une autorisation de séjour L, après cette période, ce type d'autorisation n'étant plus délivrée, M. X._______ est resté employé au sein de l'entreprise et ce, jusqu'à ce jour.
M. X._______ s'est acquitté, durant toute cette période, des cotisations sociales et des impôts à la source. L'entreprise F._______ SA s'est acquittée, pour sa part, de ses cotisations employeur.
M. X._______ est un employé consciencieux, il remplit de manière efficace toutes les missions qui lui sont confiées. Il est très apprécié de ses collègues et a acquis au cours de ces années de très bonnes connaissances de son métier.
M. X._______ est indépendant financièrement, il reçoit un salaire brut de fr.3'450.- par mois".
Invité à se déterminer par le SPOP sur les périodes durant lesquelles il n'avait pas cotisé à l'AVS durant son séjour en Suisse, le recourant a déclaré, le 5 avril 2005, qu'il n'avait pas été payé durant certains mois en raison des conditions météorologiques défavorables, durant lesquelles sont travail n'était pas possible. A cet égard, il a produit une attestation de F._______ SA du 4 avril 2005 qui confirme ses déclarations.
Appelé à se déterminer sur la nature des relations qu'il entretenait avec sa famille, le recourant a déclaré ce qui suit dans un courrier du 22 juin 2005 :
"Comme déjà mentionné dans ma lettre du 11 juin 2004, je vous rappelle que mon épouse et mes trois enfants résident au Kosovo. Nous sommes en contacts réguliers et fréquents par téléphone. Par des envois de photos, de cassettes vidéo, je suis leur évolution et leur apporte par une partie de mon revenu de quoi vivre dans mon pays. Il va de soi que cette séparation est très difficile et pénible pour tous et que nous souhaitons être enfin réunis. Je crois avoir prouvé ma bonne intégration par mon travail, mon autonomie et ma bonne conduite en Suisse pendant près de 14 ans. Mon employeur a attesté de son souhait fort de me garder à son service.
Je n'ai pu voir mon épouse que lors des ses brefs séjours en Suisse. J'espère donc vivement pouvoir faire venir ma femme, mon fils et mes filles en Suisse afin que notre famille soit enfin réunie et que je puisse mieux seconder mon épouse en éducation de nos enfants".
F. Au regard des éléments figurant dans le dossier, le recourant n'apparaît pas avoir fait l'objet d'une condamnation pénale.
G. Par décision du 5 juillet 2005, notifiée au recourant le 4 août suivant, le SPOP a refusé de lui délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit. Cette décision était été motivée de la manière suivante :
"(...)A l'analyse du dossier, il est constaté :
que depuis 1991, Monsieur X._______ séjourne et travaille dans notre canton sans autorisation;
qu'il a déposé une demande de régularisation de sa situation le 14 mai 2004;
qu'en 1991 et en 1992, il a été mis au bénéfice d'autorisations de séjour de courte durée;
que de retour dans son pays d'origine, il a contracté mariage le 27 juin 1995;
qu'il a donné naissance au Kosovo à 3 enfants, née en 1996, 1998 et 2001;
que son séjour en Suisse ne saurait dès lors être considéré comme régulier;
que la durée du séjour en Suisse n'est par ailleurs pas à elle seule un élément constitutif d'un cas d'extrême gravité;
qu'il y a lieu en outre de tenir compte notamment des relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, de son état de santé, de sa situation professionnelle et de son intégration sociale;
que l'épouse et les 3 enfants de l'intéressé résident à l'étranger;
qu'il en résulte que des attaches très importantes subsistent avec son pays d'origine;
que M. X._______ a 47 [recte: 37] ans;
qu'il a donc passé la plus grande partie de sa vie au Kosovo;
qu'il est en bonne santé;
qu'on peut donc considérer qu'il pourra s'y réintégrer sans trop de difficultés.(...)"
Par acte du 22 août 2005, X._______ a saisi le tribunal de céans d'un recours concluant implicitement à l'annulation de la décision entreprise. Il s'est acquitté en temps voulu de l'avance de frais de 500 francs requise par le tribunal.
Par décision incidente du 2 septembre 2005, l'effet suspensif a été octroyé au recours, le recourant étant autorisé à poursuivre son séjour et son activité dans le canton de Vaud jusqu'à droit connu sur la procédure cantonale.
Le recourant a déposé des écritures complémentaires le 2 septembre 2005, et pris les conclusions suivantes :
"a) d'annuler la décision du 05.07.2005, le Service de la population (sic).
b) de m'accorder la possibilité d'obtenir une autorisation de séjour en Suisse conformément (sic).
c) de m'accorder l'effet suspensif à la décision du 05.07.2005 du Service de la population.)"
L'autorité intimée s'est déterminée sur le recours le 14 octobre 2005, concluant à son rejet.
Le recourant a répliqué le 16 novembre 2005.
L'autorité intimée s'est déterminée sur cette dernière écriture le 23 novembre 2005, concluant toujours au rejet du recours.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
a) D'après l'art. 13 let. f de l'Ordonnance limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE), ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (ci-après IMES) est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 let. a OLE. Pratiquement, l'application de l'art. 13 let. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l'autorité fédérale sur l'exception aux mesures de limitation et celle de l'autorité cantonale qui est la délivrance de l'autorisation de séjour proprement dite. A cet égard, les autorités cantonales ne sont tenues de transmettre une demande dans ce sens à l'autorité fédérale compétente que si l'octroi de l'autorisation de séjour est subordonné à une exception aux mesures de limitation. S'il existe en revanche d'autres motifs pour refuser l'autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, cons. 1c, JT 1995 I 240).
b) En l'espèce, le recourant séjourne illégalement en Suisse depuis le 24 juin 1992. Il semble avoir été en mesure du subvenir à ses besoins jusqu'à présent. Il exerce en effet une activité professionnelle rémunérée et n'a pas occupé les services de police. La présente affaire pose donc un problème de régularisation des conditions de séjour du recourant.
En vertu de l'art. 1er de la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (LSEE), tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement, ou si, selon ladite loi, il n'a pas besoin d'une telle autorisation. L'art. 1er al. 1 du règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 (RSEE) précise que tout étranger entré légalement en Suisse peut y résider sans autorisation spéciale jusqu'à l'expiration du délai (trois mois dans le cas d'un séjour touristique ou huit jours en cas de domicile ou de prise d'emploi selon l'art. 2 al. 1er LSEE) dans lequel il est tenu de déclarer son arrivée, ou, lorsqu'il a fait régulièrement cette déclaration, jusqu'à la décision sur la demande d'autorisation de séjour ou d'établissement qu'il doit présenter en même temps.
Aux termes de l'art. 3 al. 3 LSEE, l'étranger qui ne possède pas un permis d'établissement ne peut prendre un emploi, et un employeur ne peut l'occuper, que si l'autorisation de séjour lui en donne la faculté. L'art 3 al. 3 RSEE précise que l'étranger qui aura exercé une activité lucrative sans autorisation sera, en règle générale, contraint de quitter la Suisse. L'art. 17 al. 1 RSEE prévoit que l'étranger qui n'est au bénéfice d'aucune autorisation peut être obligé en tout temps et sans procédure spéciale de quitter la Suisse ou, le cas échéant, être refoulé.
a) Les ressortissants étrangers entendant exercer une activité lucrative sont en principe soumis à des mesures de limitation de leur nombre. Celles-ci visent, en premier lieu, à assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, ainsi qu'à améliorer la structure du marché du travail et à assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er lettres a et c OLE). Toutefois, l'art. 13 let. f OLE soustrait aux mesures de limitation "les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale". Cette disposition a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient comptés dans les nombres maximums fixés par le Conseil fédéral, mais pour lesquels cet assujettissement paraîtrait trop rigoureux par rapport aux circonstances particulières de leur cas ou pas souhaitable du point de vue politique. Dans la pratique, on qualifie les autorisations de séjour délivrées ensuite d'une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers de permis "humanitaires".
Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions mises à la reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées restrictivement. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles de la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Par ailleurs, le fait que l'étranger se soit bien intégré en Suisse, socialement et professionnellement, et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 128 II 200 consid. 4 p.207/208; 124 II 110 consid. 2 p. 111 ss et les références citées).
Le Tribunal fédéral a précisé que les séjours illégaux en Suisse ne sont en principe pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur. La longue durée d'un séjour en Suisse n'est pas, à elle seule, un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité dans la mesure où ce séjour est illégal. Sinon, l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée. Dès lors, il appartient à l'autorité compétente d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état de détresse justifiant de l'exempter des mesures de limitation du nombre des étrangers. Pour cela, il y a lieu de se fonder sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle, sur son intégration sociale, etc. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers. Il convient aussi de prendre en compte, cas échéant, le retard des autorités à décider du sort de la demande d'asile du requérant ou leur laxisme lorsqu'elles ont négligé d'exécuter une décision prononçant le renvoi de Suisse de l'intéressé (ATF 130 II 39 consid. 3). Dans ce même arrêt, notre Haute Cour a rappelé que l'art. 13 let. f OLE n’était pas destiné au premier chef à régulariser la situation d'étrangers vivant clandestinement en Suisse, mais à permettre à tout étranger entré ou vivant déjà en Suisse d'obtenir un statut légal pour y poursuivre son séjour au cas où son départ de ce pays pourrait créer un cas personnel d'extrême gravité. Dès lors, il n'est pas contradictoire d'examiner la situation d'un étranger sous l'angle de l'art. 13 let. f OLE et de tenir compte à cette occasion d'infractions aux prescriptions de police des étrangers. Il est vrai cependant qu'il ne faut pas exagérer l'importance des infractions inhérentes à la condition de travailleur clandestin, à savoir l’entrée, le séjour et le travail sans autorisation (ATF 130 II 39 précité, consid. 5.2). En revanche, l'autorité compétente doit vérifier dans quelle situation se trouverait l'intéressé s'il devait retourner dans son pays d'origine. Or, les facultés de réintégration d'un étranger dans sa patrie dépendent en particulier de ce qu'il y a vécu antérieurement ainsi que des contacts qu'il y a gardés (ATF 130 II 39, consid. 5.3).
b) Par une circulaire du 21 décembre 2001 (dite "circulaire Metzler") modifiée le 8 octobre 2004, l'Office fédéral des migrations (ODM) a fait part de la pratique des autorités fédérales concernant la réglementation du séjour s'agissant de cas personnels d'extrême gravité. D'après l'ODM, les séjours en Suisse, même illégaux, d'une durée supérieure à quatre ans, exigent des autorités cantonales un examen approfondi de la demande d'autorisation de séjour. Toutefois, un séjour d'une durée supérieure à quatre ans ne constitue pas, en tant que tel, un motif suffisant de reconnaissance d'un cas de rigueur. Encore faut-il que l'étranger en remplisse les autres conditions (comportement irréprochable et bonne réputation, intégration sociale, professionnelle et scolaire, etc.). En ce qui concerne les personnes dont le séjour en Suisse est clandestin, il convient d'accorder en outre une grande importance aux circonstances de ce séjour. Ainsi, lorsque le séjour illégal a été tacitement toléré jusqu'ici par les autorités chargées de l'exécution de la législation sur les étrangers (cantons et communes), cette attitude profitera au requérant (Circulaire précitée, ch. 2.5). Cette circulaire se comprend comme l'indication à l'intention des autorités cantonales des conditions auxquelles l'autorité fédérale acceptera d'entrer en matière (arrêt TA PE 2003.0170 du 30 janvier 2004). La jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 130 II 39) rendue postérieurement dans ce domaine a toutefois sérieusement restreint, voire supprimé toute application de cette circulaire (v. consid. 3a) ci-dessus).
c) Au fil de sa jurisprudence, le tribunal de céans s'est interrogé sur le point de savoir si et dans quelle mesure le travail sans autorisation (dit "clandestin") permettait à l'autorité cantonale de refuser la transmission d'un dossier à l'ODM en vue d'une application de l'art. 13 let. f OLE. A l’issue d'une séance de coordination du 24 septembre 2003 (cf. art. 21 du Règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997), il a été décidé d’en rester à la règle selon laquelle le SPOP pouvait refuser une autorisation de séjour pour "des motifs valables tirés de la LSEE". Le travail sans autorisation constituant une infraction à la LSEE, il doit être considéré comme un tel motif, d'autant que celui-ci est expressément érigé en principe par l'art. 3 al. 3 RSEE prévoyant que l'étranger qui aura exercé une activité lucrative sans autorisation sera, en règle générale, contraint de quitter la Suisse. Ce principe est toutefois susceptible d'exception selon les termes de cette disposition. Dans ce cadre, si la requête d'un étranger tend à l'envoi de son dossier à l'ODM en vue de l'application de l'art. 13 let. f OLE, le SPOP ne peut pas refuser simplement par référence à l'art. 3 al. 3 RSEE en invoquant les infractions commises, mais doit expliquer pourquoi une exception au principe n'entre pas en ligne de compte (notamment à la lumière des conditions définies par la circulaire Metzler ; cf. par exemple arrêt TA PE.2003.0465 du 21 janvier 2005). S'il ne le fait pas, le tribunal de céans annule ce refus et renvoie le dossier pour une nouvelle décision dûment motivée. Si le refus est motivé, le tribunal en vérifie le bien-fondé et statue. Cette seconde hypothèse oblige ainsi le tribunal à examiner dans une certaine mesure la réalisation des conditions de l'art. 13 let. f OLE, quand bien même l'application de cette disposition échappe normalement à sa compétence, de manière à vérifier si le SPOP était fondé à refuser une exception à la règle de l'art. 3 al. 3 RSEE (cf. arrêt TA PE.2005.0327 du 10 janvier 2006).
Le recourant séjourne en Suisse depuis près de 15 ans, il n'a pas occupé les services de police, il n'a aucune poursuite à son actif. D'un point de vue professionnel, son employeur a attesté à plusieurs occasions qu'il était un employé consciencieux qui travaillait à son entière satisfaction. Preuve en est également que le recourant n'a pas changé d'emploi depuis son arrivée en Suisse. Son intégration dans notre pays paraît dès lors réussie. Toutefois, comme mentionné supra, ces critères ne suffisent pas à eux seuls à justifier un cas d'extrême gravité.
En l'occurrence, le recourant entretient encore des relations très étroites avec son pays d'origine : son épouse et ses enfants y vivent et le recourant admet dans son courrier du 22 juin 2005 avoir de fréquents contacts avec eux. De plus, il a semble-t-il effectué plusieurs voyages dans son pays d'origine, ne serait-ce que pour se marier ou concevoir ses enfants.
Par ailleurs, le recourant n'invoque aucun problème de santé qui serait de nature à l'empêcher de retourner dans son pays d'origine. Il apparaît dès lors que l'on se trouve en présence d'un cas de séjour illicite à des buts principalement voire uniquement économiques, situation qui n'a rien à voir avec un cas d'extrême gravité tel que défini par la jurisprudence. Il est une fois de plus rappelé que l'art. 13 let. f OLE n'a pas pour but de régulariser la situation des étrangers vivant illégalement en Suisse. Dans ces circonstances, c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé de transmettre le dossier du recourant à l'ODM pour qu'il statue sur l'octroi d'un permis au sens de la disposition précitée.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, au frais de son auteur, qui n'a pas droit à des dépens. Le dossier sera retourné au SPOP pour qu'il lui fixe un délai de départ.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du SPOP du 5 juillet 2005 est confirmée.
III. Les frais de la cause sont arrêtés à 500 (cinq cents) francs, montant compensé par l'avance de frais effectuée.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
jc/Lausanne, le 25 août 2006
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint + un exemplaire à l'ODM.