CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 novembre 2005
Composition
M. Eric Brandt, président ; MM. Pierre Allenbach et Philippe Ogay, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourants
A.X., son épouse B.X. et leurs enfants C.X., D.X. et E.X.________, à 1.********, représentés par Jean-Emmanuel ROSSEL, Avocat, à Morges,
Autorité intimée
Service de la population (SPOP), Division asile, à Lausanne,
Autorité concernée
Service de la population (SPOP), à Lausanne
Objet
Autorisation de séjour (permis B)
Recours A.X.________ et consorts contre « décision » du Service de la population du 11 août 2004 (VD 408'848)
Vu les faits suivants
A. A.X., ressortissant de Serbie-et-Monténégro, né le 2.********, a déposé une demande d’asile en Suisse le 3 janvier 1995. L’Office fédéral des réfugiés (ODR, actuellement Office fédéral des migrations, ci-après : ODM) a rejeté cette demande le 24 février 1995 ; cette autorité a prononcé le renvoi de l’intéressé et elle a ordonné l’exécution de cette mesure. Aucun recours n’a été déposé contre cette décision. Le renvoi n’ayant pas été exécuté, l’ODM, dans une nouvelle décision du 5 juillet 1999, a accordé à A.X. l’admission collective provisoire des ressortissants kosovars prononcée par le Conseil fédéral lors de la guerre régnant au Kosovo; cette mesure a été levée avec effet au 16 août 1999, en application d’un arrêté du Conseil fédéral du 11 août 1999.
B. Son épouse B.X.________ a également déposé une demande d’asile le 10 août 1998. L’ODM a rejeté sa demande le 28 janvier 2000 ; son renvoi a été prononcé et l’exécution de cette mesure a été ordonnée. Cette décision incluait les deux premiers enfants X., nés dans l’intervalle, et elle a été confirmée sur recours le 30 août 2000. La famille X. a demandé à l’ODM d’être mise au bénéfice d’une admission provisoire, mais leur requête a été déclarée irrecevable le 11 janvier 2001. La décision de l’ODM a été confirmée sur recours le 8 février 2002.
C. En juillet 2002, le Département vaudois des institutions et des relations extérieures (ci-après : DIRE) a saisi le 8 juillet 2002 l’ODM d’une première demande d’examen du dossier de la famille X., dans le cadre de la circulaire de l’ODR/OFE du 21 décembre 2001 sur la « Pratique des autorités fédérales concernant la réglementation du séjour s’agissant de cas personnels d’extrême gravité » (ci-après : circulaire du 21 décembre 2001); l’ODM, dans sa réponse du 26 août 2002, a considéré que la famille X. ne constituait pas un cas particulièrement difficile au sens de cette circulaire. Les recours formés contre cette décision ont été déclarés irrecevables.
D. Le DIRE a derechef soumis le cas de la famille X.________ à l’ODM au cours de l’année 2004 ; il s’est toutefois heurté à un nouveau refus. En revanche, d’autres dossiers avaient reçu un accueil favorable. A.X.________ et sa famille ont été informés du résultat de cette démarche par courrier du 6 juillet 2004 du Service de la population (ci-après : SPOP). Le SPOP a précisé :
« Nous attirons votre attention sur le fait que ce refus de la Confédération ne pourra en aucune manière être remis en cause par les autorités cantonales vaudoises. Par conséquent, ces dernières devront impérativement exécuter le renvoi ».
Le SPOP a en outre invité les intéressés à collaborer à l’exécution de leur départ et il les a convoqués le 16 juillet 2004 pour un entretien destiné à organiser leur retour. Un délai au 16 août 2004 leur a enfin été fixé afin de s’inscrire au programme d’aide au retour.
E. Par courrier du 11 août 2004, intitulé « inscription au programme d’aide au retour », le SPOP a rappelé à la famille X.________ le délai imparti pour s’inscrire au programme d’aide au retour et les conséquences d’un manque de collaboration, ainsi qu’il en avait été discuté avec eux lors de l’entretien du 16 juillet 2004. Le SPOP a relevé que les intéressés n’avaient pas entamé de démarches concrètes en vue de préparer leur départ de Suisse et il les invitait à y procéder.
F. Le 23 août 2004, A.X.________ et sa famille ont recouru au Tribunal administratif contre cette « décision »; celle-ci devait être comprise comme un refus d’autorisation de séjour (permis B). Les intéressés ont conclu à ce qu’une telle autorisation leur soit accordée en application de l’art. 13 let. f de l’ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (ci-après : OLE). Accusant réception du recours, le juge instructeur a indiqué dans un courrier du 24 août 2004 :
« 3. Si la décision attaquée impartit un délai de départ, ce délai est provisoirement suspendu ».
G. Le SPOP a déposé ses déterminations le 26 août 2004 en concluant principalement à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, le retrait de l’effet suspensif devant en outre être ordonné immédiatement ; le courrier du 11 août 2004, objet du recours, ne constituerait pas une décision et encore moins le refus d’une quelconque demande. En outre, le 27 août 2004, le Département de justice et police (DFJP) est intervenu auprès du tribunal pour protester contre l’effet suspensif ordonné à titre préprovisionnel, puisque cette mesure avait fait échouer le renvoi des intéressés. Le même jour, le juge instructeur a rendu une décision levant expressément l’effet suspensif ordonné à titre provisoire.
H. Le 7 septembre 2004, et sa famille ont formé un recours incident auprès de la section des recours du Tribunal administratif contre la décision du juge instructeur du 27 août 2004. Ils ont conclu à ce que l’effet suspensif soit accordé à leur recours du 23 août 2004 et en outre, à ce que l’effet suspensif soit accordé à titre provisoire, soit pendant l’instruction du recours incident. Aussi bien l’effet suspensif requis dans le cadre du recours au fond que dans le cadre du recours incident a été refusé.
I. L’ODM a rejeté le 13 septembre 2004 la demande de la famille X.________ tendant à la notification d’une décision formelle dans le cadre de la circulaire du 21 décembre 2001. Les recours formés contre cette décision ont été déclarés irrecevables.
J. Au mois de novembre 2004, le DIRE a présenté une troisième fois le dossier de la famille X.________ à l’ODM pour nouvel examen dans le cadre de la circulaire du 21 décembre 2001. Par courrier du 2 décembre 2004, l’autorité fédérale a confirmé son refus d’octroyer l’admission provisoire aux intéressés ; aucun fait important et déterminant ne permettrait une nouvelle appréciation de leur situation. Dès lors, le SPOP a informé le 10 décembre 2004 la famille X.________ de ce nouveau refus et il les a invités à prendre contact avec lui, afin de préparer leur départ et de pouvoir bénéficier de l’aide au retour.
K. Le 11 avril 2005, la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal a transmis au tribunal un arrêt rendu le 13 janvier 2005 dans le cadre d’un recours formé par A.X.________ contre le jugement prononcé le 16 septembre 2004 par le Tribunal de police de ******** ; la condamnation de l’intéressé, pour faux dans les certificats et circulation malgré un retrait ou refus du permis de conduire, à une peine de trente jours d’emprisonnement et à une amende de 300 fr., a été confirmée sur recours.
Considérant en droit
a. de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ;
b. de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations ;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler, ou constater des droits ou obligations.
Les mesures qui se fondent sur une décision antérieure qu'elles ne font qu'exécuter ou confirmer ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale; de telles mesures ne répondent pas à la notion de décision au sens de l'art. 29 al. 2 LJPA (RDAF 1986, p. 314; André Grisel, Traité de droit administratif, Vol. II, p. 994; arrêt TA GE 93/122 du 16 avril 1996, consid.1). En revanche, les conditions de l'exécution par substitution, soit le choix de l'entrepreneur ainsi que les délais et modalités d'exécution, peuvent être contestées dans la mesure où elles n'ont pas été définies par la décision de base (arrêt TA AC 92/098 du 13 novembre 1992).
b) En l’espèce, A.X.________ et sa famille ont recouru contre un courrier du SPOP du 11 août 2004. Ce courrier faisait suite à un autre pli du 6 juillet 2004, par lequel la famille X.________ avait été informée du refus de l’autorité fédérale de leur accorder l’admission provisoire et du fait que l’autorité cantonale était tenue d’exécuter la décision de renvoi. Ce courrier, intitulé « inscription au programme d’aide au retour », se réfère à un entretien du 16 juillet 2004, au cours duquel les modalités de l’aide au retour avaient été spécifiées aux recourants. Pour le surplus, le SPOP constate dans cette missive que ces derniers n’ont pas entamé de démarches concrètes en vue de préparer leur départ et il leur rappelle que, sans collaboration de leur part, ils ne pourraient pas bénéficier d’une aide au retour. L’objet du recours se limite à rappeler des éléments qui ont déjà été indiqués aux recourants et qui concernent l’exécution de décisions de renvoi de Suisse prises par les autorités fédérales compétentes en matière d’asile. Le SPOP, dans ce courrier du 11 août 2004, n’ordonne pas de mesure allant au-delà de l’exécution des décisions de base. Ainsi, le recours n’ayant pas été formé contre une décision administrative, il doit être déclaré irrecevable.
a) La circulaire du 21 décembre 2001 prévoit que, lorsqu’une procédure d’asile s’est terminée par une décision de renvoi entrée en force, l’ODM peut ordonner l’admission provisoire par une décision formelle, sur proposition du canton. L’art. 14 al. 1 de la loi fédérale sur l’asile du 26 juin 1998 (ci-après : LAsi) prévoit qu’à moins qu’il n’y ait droit, le requérant ne peut engager de procédure visant à l’octroi d’une autorisation de séjour de police des étrangers entre le moment où il dépose une demande d’asile et celui où il quitte la Suisse après la clôture définitive de la procédure d’asile ou, si l’exécution du renvoi n’est pas possible, celui où une mesure de remplacement est ordonnée. Cette disposition consacre le principe de l’exclusivité de la procédure d’asile. Le Tribunal fédéral a décrit comme suit le régime qui en découle (ATF 128 II 200 consid. 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, p. 204-206):
"2.2.1 Dès le dépôt de sa demande d'asile et jusqu'au moment où il quitte la Suisse après la clôture définitive de la procédure d'asile, le requérant ne peut plus, à moins qu'il n'y ait droit, ni engager (cf. art. 14 al. 1 LAsi in initio) ni poursuivre (art. 14 al. 2 LAsi) une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de la police des étrangers, conformément au principe de l'exclusivité de la procédure. L'entrée en matière sur une demande d'autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 let. f OLE est donc exclue durant toute la phase d'instruction de la procédure d'asile, et cela quelle qu'en soit sa durée. C'est là une différence notable par rapport à l'ancienne loi sur l'asile qui permettait, comme on l'a vu, d'entamer une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de séjour de la police des étrangers lorsque le dépôt de la demande d'asile remontait à plus de quatre ans (cf. art. 17 al. 2 en relation avec l'art. 12f al. 1 aLAsi). De ce point de vue, la nouvelle loi sur l'asile tend à renforcer le principe de l'exclusivité de la procédure (cf. Andreas Zünd, Schwerwiegende persönliche Notlage und fremdenpolizeilicher Härtefall in verfahrensrechtlicher Hinsicht, in Asyl 2000 p. 11).
2.2.2 Au terme de l'instruction de la procédure, le requérant qui obtient l'asile acquiert de manière automatique, en vertu de l'art. 60 al. 1 LAsi, le droit à une autorisation de séjour dans le canton où il séjourne. La question de savoir si une procédure fondée sur l'art. 13 let. f OLE peut être ouverte ne se pose dès lors pas en cas d'admission d'une demande d'asile.
2.2.3 Il en va différemment pour le requérant dont la demande est rejetée, car celui-ci ne pourra généralement pas, toujours en application du principe de l'exclusivité de la procédure inscrit à l'art. 14 al. 1 LAsi, requérir un permis de séjour aussi longtemps qu'il n'aura pas quitté la Suisse. Toutefois, si l'exécution de son renvoi n'est pas possible, il pourra néanmoins, dès qu'une mesure de remplacement aura été ordonnée – soit, en règle générale, dès qu'il aura été mis au bénéfice d'une admission provisoire (cf. art. 46 al. 2 LAsi) -, présenter une demande d'autorisation de séjour à la police des étrangers, comme cela résulte de l'art. 14 al. 1 LAsi in fine interprété a contrario (cf. Andreas Zünd, loc. cit., p. 13).
(...)
C'est pourquoi le principe de l'exclusivité de la procédure devient caduc après le prononcé d'une mesure d'admission provisoire.
Les requérants qui n'ont pas obtenu l'asile ont donc la possibilité, en cas d'admission provisoire, de déposer une demande d'autorisation de séjour.
(...)"
b) En l’espèce, l’autorité fédérale a refusé d’accorder l’admission provisoire aux recourants et ces derniers n’ont pas quitté la Suisse. Ils n’ont donc pas la faculté de déposer une demande d’autorisation de séjour en application de l’art. 13 let. f OLE. Le dossier ne comporte d’ailleurs pas une telle demande et l’autorité cantonale n’avait de toute manière pas le pouvoir de statuer à ce sujet (que ce soit sous la forme d’un octroi ou d’un refus de l’autorisation). Le recours, même s’il était recevable, aurait ainsi dû être rejeté pour ce motif.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Les frais du présent arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge des recourants.
III. Il n’est pas alloué de dépens.
dl/Lausanne, le 30 novembre 2005
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.