CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 17 août 2005
Composition
M. Pierre-André Marmier, président ; MM. Jean-Daniel Henchoz et Jean-Claude Favre, assesseurs; Mme Patricia Gomez-Lafitte, greffière.
Recourants
A. X., B. X., et leurs enfants C. X., D. X. et E. X.________, à 1********, représentés par Jean-Pierre Bloch, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la population (SPOP) Division asile, à Lausanne,
Recours A. X.________ et consorts contre décision du Service de la population du 27 juillet 2004 (SPOP 401'955) refusant une autorisation de séjour
Vu les faits suivants
A. A. X., né le 2********, sa femme B. X., née le 3********, tous deux ressortissants angolais, ont déposé une première demande d’asile le 26 mars 1990 pour eux-mêmes et leur fils D. X.________. Celle-ci a été rejetée selon décision de l’Office fédéral des réfugiés du 8 mars 1991, confirmée par le Département fédéral de justice et police. La famille a quitté la Suisse pour l’Angola, via l’Italie, en octobre 1991.
B. De retour en Suisse, les époux ont déposé une nouvelle demande d’asile les 9 décembre 1993, respectivement 12 janvier 1994, pour eux-mêmes et leurs enfants C. X., née le 4********, et D. X., né le 5********. Par décision du 10 janvier 1995, l’Office fédéral des réfugiés a rejeté cette demande et prononcé le renvoi des requérants, tout en mettant la famille au bénéfice d’une admission provisoire, valable également pour l’enfant E. X.________ née le 6******.
C. Une demande d’autorisation de séjour, présentée le 20 mars 1991 pour le compte des intéressés par l’intermédiaire du bureau des étrangers de la commune de Vevey, a fait l’objet d’une décision négative du SPOP, division asile, le 19 septembre 2001. Le pourvoi interjeté contre cette décision a été rejeté par arrêt du 26 février 2003 du Tribunal administratif, qui, au vu des actes de défaut de biens délivrés contre le recourant à hauteur de plus de Fr. 32'000.-, des montants reçus indûment de la part de la FAREAS à concurrence de Fr. 40'000.- jusqu’en 2000 et du fait que le recourant était sans emploi, a considéré que l’autorité intimée n’avait pas abusé de son pouvoir d’appréciation en invoquant des motifs d’ordre économique et financier ainsi que des motifs préventifs d’assistance publique pour s’opposer à l’octroi d’une autorisation de séjour.
D. Le 5 mars 2004, A. X.________ a déposé une nouvelle demande d’autorisation de séjour pour lui-même et sa famille. Il résulte ce qui suit des pièces produites à l’appui de la demande :
l’intéressé travaille à 71 % depuis le 1er octobre 2003 en qualité d’aide de cuisine au Restaurant F.________, à Lausanne, à l’entière satisfaction de son employeur pour un salaire mensuel Fr. 2'650.- brut versé treize fois l’an ;
le loyer de son logement s’élève à Fr. 930.- charges comprises ;
30 actes de défaut de biens ont été délivrés à son encontre entre le 14 août 1995 et le 30 janvier 2004 pour un total de Fr. 35'730.30 ;
Par ailleurs, la FAREAS a établi un rapport de situation le 26 juin 2004, dans lequel on trouve les informations suivantes :
entre janvier 2002 et mai 2004, la famille a bénéficié d’une assistance totale ou partielle à hauteur de Fr. 96'981.70 ;
une assistance indue a été octroyée de novembre 2003 à avril 2004 suite à une dissimulation de revenus et une plainte pénale devrait être déposée ;
le couple X.________ avait déjà dissimulé des revenus par le passé et il en résulte une dette envers la FAREAS correspondant à de l’assistance touchée indûment entre 1996 et 2001 à hauteur de Fr. 72'797.40;
cette dette est remboursée depuis le mois de décembre 2000 à raison de mensualités fixées dans un premier temps à Fr. 650.-, puis à Fr. 400.- dès janvier 2003 ; le montant encore dû est de Fr. 58'569.15 ;
le couple n’a jamais été autonome financièrement, bien qu’il n’existe aucun empêchement à cela et qu’il ait fourni des efforts dans ce sens ; il se trouve dans une situation très difficile, faisant l’objet de nombreuses poursuites et ayant été plusieurs fois sur le point d’être expulsé de son logement ;
le couple est charmant s’il est fait abstraction de la manière calamiteuse dont ils gèrent leur budget et leurs affaires en général.
E. D. X.________ a été condamné deux fois par le Tribunal des mineurs les 10 avril 2001 et 25 mars 2003 à deux demi-journées de prestations en travail pour vol, respectivement recel.
F. Par décision du 27 juillet 2004, le SPOP, division asile, a rejeté la demande sur la base des art. 4, 10 al. 1 litt. d, 16 LSEE et 13 litt. f OLE, en retenant que des motifs d’assistance publique s’opposaient à l’octroi d’une quelconque autorisation de séjour, tout en précisant que la famille X.________ pouvait continuer à résider en Suisse en étant au bénéfice d’une admission provisoire.
G. Les époux X.________, agissant pour eux-mêmes et leurs trois enfants ont recouru, selon acte du 13 août 2004 de leur conseil, tendant à l’annulation de la décision précitée, le SPOP, division asile, étant invité à préaviser favorablement la délivrance en leur faveur d’un permis de séjour. Sollicitant l’octroi de permis B au titre d’un cas de rigueur, ils font valoir en substance que leur dette envers la FAREAS n’atteint pas le montant de Fr. 58'000.- indiqué dans la décision attaquée, que chaque mois un montant important est prélevé sur le salaire de l’époux en vue de son remboursement, enfin que leur situation professionnelle ne pourra pas s’améliorer ni le souhait de leur fille de faire un apprentissage d’aide-médicale se réaliser tant qu’ils ne seront pas titulaires d’un permis B.
H. Les recourants ont été dispensés d’effectuer une avance de frais.
I. Dans ses déterminations du 15 septembre 2004, l’autorité intimée a développé les arguments contenus dans sa décision et conclu au rejet du recours.
J. Les recourants ont formulé de brèves observations le 25 octobre 2004.
K. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
L. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP et de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement rendues en matière de police des étrangers.
D'après l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, les recourants, en tant que destinataires de la décision attaquée, ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
En vertu de l’art. 14 de la loi fédérale sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi), entrée en vigueur le 1er octobre 1999, il n’y a en principe pas de place pour une procédure de droit des étrangers lorsqu’une demande d’asile a été déposée. Toutefois, après la clôture définitive de la procédure d’asile, lorsque la demande a été rejetée, mais que l’exécution d’un renvoi n’est pas possible et qu’une mesure de remplacement telle que l’admission provisoire (art. 46 al. 2 LAsi) est ordonnée, l’intéressé peut présenter une demande d’autorisation de séjour à la police des étrangers (art. 14 al. 1 LAsi a contrario). Le plus souvent, celle-ci tendra à l’octroi d’un permis humanitaire lui permettant, en cas de réponse positive de l’autorité, d’améliorer notablement son statut par comparaison à celui que confère l’admission provisoire (ATF 128 II 200, cons. 2 en particulier 2.2.3. ; cf aussi l’Annexe 4/13 des Directives de l’Office fédéral des migrations, soit la Circulaire du 21 décembre 2001 sur la pratique des autorités fédérales concernant la réglementation du séjour s’agissant de cas personnels d’extrême gravité, B. 2).
Dans le cas présent, l'autorité intimée a statué sur la prétention des recourants, bénéficiaires d’une admission provisoire, à obtenir une autorisation de séjour hors contingent fondée sur l'art. 13 litt. f de l'Ordonnance du Conseil fédéral limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE).
En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a et c LJPA). La loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (ci-après LSEE) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par le tribunal de céans (cf. parmi d'autres arrêt TA PE 98/0135 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I 242, cons. 4). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).
Selon l'art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du Règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 (RSEE)). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. parmi d'autres ATF 127 II 161, cons. 1a; 60, cons. 1a; 126 II 425, cons. 1; 377, cons. 2; 335, cons. 1a; 124 II 361, cons. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.
D'après l'art. 13 litt. f OLE, ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L'Office fédéral des migrations (ci-après : ODM) est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 litt. a OLE. Pratiquement, l'application de l'art. 13 litt. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l'autorité fédérale sur l'exception aux mesures de limitation et celle de l'autorité cantonale qui est la délivrance de l'autorisation de séjour proprement dite. A cet égard, les autorités cantonales ne sont tenues de transmettre une demande dans ce sens à l'autorité fédérale compétente que si l'octroi de l'autorisation de séjour est subordonnée à une exception aux mesures de limitation. S'il existe en revanche d'autres motifs pour refuser l'autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, cons. 1c, JT 1995 I 240; cf. également arrêts TA PE 04/0398 du 7 février 2005, PE 00/0087 du 13 novembre 2000, PE 99/0182 du 10 janvier 2000, PE 98/0550 du 7 octobre 1999 et PE 98/0657 du 18 mai 1999). En d'autres termes, l'autorité cantonale ne peut refuser de soumettre la requête de l'étranger à l'autorité fédérale compétente en vue de l'octroi d'une éventuelle exception aux mesures de limitation que s'il existe des motifs valables tirés de la LSEE (arrêt TA PE 99/0182 précité).
L'autorité intimée fonde son refus sur l'art. 10 al. 1 litt. d LSEE. Elle estime qu’il est impossible de poser un pronostic favorable quant à la situation financière des recourants, au vu de son état actuel et du parcours professionnel peu stable de A. X.________ et de son épouse.
a) L'art. 10 al. 1 litt. d LSEE prévoit qu'un étranger peut être expulsé de Suisse ou d'un canton si lui-même, ou une personne aux besoins de laquelle il est tenu de pourvoir, tombe d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique. Un simple risque ne suffit pas; il faut bien davantage un danger concret de dépendance aux service sociaux (cf. ATF 125 II 633, cons. 3c; 122 II 1, cons. 3c). Pour apprécier si une personne se trouve dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il faut tenir compte du montant total des prestations déjà versées à ce titre. Pour évaluer si elle tombe d'une manière continue à la charge de l'assistance publique, il faut examiner sa situation financière à long terme. Il convient, en particulier, d'estimer, en se fondant sur la situation financière actuelle de l'intéressé et sur son évolution probable, s'il existe des risques que, par la suite, il se trouve à la charge de l'assistance publique (ATF 122 et 125 précités). Si la situation concerne un couple ou une famille, il faut prendre en compte la disponibilité de chacun de ses membres à participer financièrement à cette communauté et à réaliser un revenu. Celui-ci doit être concret et vraisemblable et, autant que possible, ne pas apparaître purement temporaire (en matière de regroupement familial, cf. ATF 122 précité). Pour le reste, la notion d'assistance publique s'interprète dans un sens technique. Elle comprend l'aide sociale traditionnelle et les revenus minima d'aide sociale à l'exclusion des prestations d'assurances sociales, comme les indemnités de chômage (cf. ATF non publié 2A.11/2001 du 5 juin 2001, cons. 3a).
b) Dans son arrêt du 26 février 2003, le Tribunal administratif s’est déjà penché sur la situation financière particulièrement obérée des recourants.
Depuis lors, celle-ci ne s’est pas améliorée, malgré la prise d’emploi de A. X.________ au mois d’octobre 2003. On remarque à l’instar de l’autorité intimée que son salaire de Fr. 2'650.- brut par mois ne lui permet pas d’assumer l’entretien de la famille. L’époux ne travaille qu’à temps partiel (71%) et l’épouse n’a jamais travaillé hormis durant une courte période en 2000, alors qu’ils disposent tous deux d’une pleine capacité de travail. Contraints de rembourser à raison de Fr. 400.- leur dette envers la FAREAS correspondant à des prestations indûment touchées entre 1996 et 2001 suite à une dissimulation de revenus, les recourants ont dans le même temps continué dépendre de l’assistance de cette Fondation, en omettant même à nouveau de déclarer le revenu perçu en raison de la dernière prise d’emploi de A. X.________. Quant au montant des actes de défaut de biens délivrés à l’encontre de ce dernier, il n’a pas diminué.
Les recourants font valoir que leur situation ne pourra pas s’améliorer aussi longtemps qu’ils ne seront pas titulaires d’un permis B. S’il est vrai que les possibilités de travailler sont limitées pour les personnes bénéficiant d’une admission provisoire dans la mesure où l’autorisation d’exercer une activité salariée n’est accordée que si le marché de l’emploi et la situation économique le permettent (art. 14c al. 3 LSEE), sans compter que, dans bien des cas, les employeurs ignorent qu’ils peuvent engager des personnes admises à titre provisoire, ce qui entrave également l’accès au marché du travail (ATF 128 II 200 cons. 2.2.3), les recourants n’avancent toutefois aucun élément susceptible de démontrer qu’ils visent à une autonomie financière. Au contraire, ils n’ont pas hésité à tromper une nouvelle fois les services sociaux en connaissance de cause et n’ont jamais présenté de demandes d’autorisation de prise d’emploi qui auraient été refusées par l’autorité compétente.
En fin de compte, l'autorité intimée n'a donc nullement abusé de son pouvoir d'appréciation en invoquant la persistance d'un risque de dépendance à l'assistance publique pour refuser de soumettre le cas à l'ODM.
Il convient de relever que ces considérations sont également valables en l’état en ce qui concerne l’enfant C. X., les recourants n’ayant pas établi que son statut a entravé sa formation. Toutefois, étant majeure depuis le 7 mai 2004, celle-ci pourra renouveler de manière indépendante une requête tendant à l’obtention d’un permis B dès qu’elle en remplira les conditions, à savoir notamment quand elle aura acquis une autonomie financière complète et régulière (cf. arrêt TA PE 2002/0351 du 19 février 2003). Il en va de même pour l’enfant D. X. qui a atteint la majorité le 18 avril 2005, sous réserve qu’il fasse désormais preuve d‘une conduite adéquate montrant qu’il s’est adapté à l’ordre établi de façon à ne pas se voir opposer le motif de refus tiré de l’art. 10 al. 1 litt. b LSEE.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du SPOP, division asile, du 27 juillet 2004 est maintenue.
III. Les frais du présent arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge des recourants.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
dl/Lausanne, le 17 août 2005
Le président: La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint