CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 17 mars 2004
sur le recours interjeté par X.________ , ressortissant algérien né le 28 mars 1954, dont le conseil est Claude Paschoud, Cabinet de conseils juridiques, à Lausanne,
contre
la décision du Service de la population (ci-après SPOP) du 20 novembre 2003 refusant de lui délivrer une autorisation d'établissement, respectivement une autorisation de séjour sous quelque forme que ce soit.
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Philippe Ogay et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme Florence Rouiller.
vu les faits suivants :
A. X.________ est entré en Suisse le 21 juillet 2003 au bénéfice d'un visa pour visite d'une durée de 45 jours. Il était accompagné de sa fille Y.________ , née le 21 avril 1981. Le 7 août 2003, il a informé le SPOP qu'il souhaitait s'établir à nouveau dans notre pays, avec sa fille Y.________ , ayant, selon ses dires, gardé d'étroites attaches en Suisse et entretenant des relations cordiales avec son ex-femme. Il a précisé à cette occasion avoir séjourné en Suisse de 1978 à 1991, date de son départ volontaire, et qu'il bénéficiait à cette époque d'un permis d'établissement. Le 28 août 2003, l'autorité intimée a invité le recourant à présenter une demande d'entrée et d'autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 let. f OLE auprès de la représentation suisse compétente à l'étranger et a précisé qu'une telle demande ne pouvait être effectuée qu'après avoir trouvé en Suisse un employeur disposé à l'engager. Le 3 septembre 2003, l'intéressé a répondu qu'il était actuellement en visite en Suisse au bénéfice d'un visa ordinaire et que ce serait faire preuve d'un formalisme excessif que d'exiger qu'il retourne en Algérie pour y déposer une demande d'entrée. Il a en outre précisé que les formules 1350 de demandes de main-d'œuvre étrangère parviendraient à l'autorité intimée par les voies habituelles et a conclu à la délivrance d'une autorisation d'établissement en application de l'art. 10 al. 1 2ème phrase RSEE et, subsidiairement, à la délivrance d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 let. f OLE.
B. Le 6 octobre 2003, le SPOP a invité le recourant à lui communiquer la date de son arrivée en Suisse, le lieu de résidence de ses filles, la nature de la relation entretenue avec ces dernières ainsi qu'avec son ex-épouse. Il a encore informé l'intéressé qu'à défaut de nouvelles d'ici au 27 octobre 2003, il statuerait sur la base des éléments en sa possession. Le 7 novembre 2003, le conseil du recourant a informé l'autorité de ce que l'intéressé était arrivé en Suisse le 21 juillet 2003, accompagné de sa fille Y.________ , cette dernière résidant chez sa mère avec laquelle X.________ entretenait des relations cordiales, et que la fille cadette était décédée accidentellement le 15 juillet 1993.
C. Par décision du 20 novembre 2003, notifiée le même jour, le SPOP a refusé de délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit, et, respectivement, d'établissement en faveur de X.________ . Il lui a en outre imparti un délai immédiat pour quitter notre territoire. A l'appui de son refus, l'autorité intimée a estimé que l'intéressé était lié par les termes de son visa, qu'il n'avait pas annoncé son arrivée aux autorités compétentes dans les délais légaux, qu'il avait dès lors commis des infractions aux prescriptions en matière de police des étrangers et qu'une mesure d'éloignement se justifiait, qu'il ne se prévalait en outre d'aucune situation de détresse personnelle susceptible de constituer un cas de rigueur au sens de l'art. 13 let. f OLE et, enfin, qu'il ne saurait prétendre à l'octroi d'une autorisation d'établissement en application de l'art. 10 al. 1 RSEE faute d'avoir conservé d'étroites attaches avec la Suisse.
D. X.________ a recouru contre cette décision le 17 décembre 2003 en concluant à la délivrance d'un permis d'établissement, subsidiairement à la délivrance d'une autorisation de séjour annuelle hors contingent. A l'appui de son recours, il allègue être entré légalement en Suisse le 21 juillet 2003 et s'être annoncé dans les huit jours au Bureau des étrangers de la commune de Vallorbe. Il affirme encore que c'est pour protéger ses filles qu'il les a emmenées en Algérie, en violant une ordonnance du Président du Tribunal de district qui les avait confiées à leur mère, et que c'est en revenant librement en Suisse pour discuter avec son ex-femme du droit de visite qu'il a été arrêté et incarcéré pour enlèvement de mineures, qu'il remplit par ailleurs toutes les conditions fixées à l'art. 10 RSEE puisqu'il a possédé l'établissement pendant de nombreuses années et a gardé d'étroites attaches avec notre pays, à savoir que son ex-femme l'avait accueilli et que sa fille aînée va poursuivre ses études à l'Université de Lausanne et, enfin, qu'il est encore au bénéfice d'un avoir de vieillesse LPP dont il n'a jamais demandé le remboursement ainsi que d'un compte auprès de l'agence AVS.
Vu son indigence, le recourant a été dispensé de procéder à une avance de frais.
E. Par décision incidente du 17 décembre 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif au recours.
F. Le SPOP s'est déterminé le 5 janvier 2004 en concluant au rejet du recours. Il invoque à cet égard que si la fille du recourant n'est revenue en Suisse en même temps que son père, cela signifie que ce dernier n'a pas régularisé la situation qui l'a conduit à être condamné et qu'un tel comportement s'oppose à la régularisation de sa situation.
Le dossier de l'autorité intimée contient notamment le jugement rendu par le Tribunal correctionnel du district de Lausanne le 6 juillet 1990 condamnant X.________ à une peine de sept mois de prison pour enlèvement de mineurs, ainsi que la décision de la Commission de libération rendue le 15 novembre 1990 refusant à l'intéressé une libération conditionnelle anticipée au motif que ce dernier refusait d'entreprendre les démarches nécessaires au retour de ses enfants en Suisse et qu'il devait par conséquent subir sa peine jusqu'à son terme, soit le 30 novembre 1990.
G. Le 13 janvier 2004, le Bureau des étrangers de la commune de Vallorbe a affirmé que X.________ s'était présenté à son office dans le courant du mois de juillet 2003 afin de prolonger son visa touristique, que le Service social communal s'était étonné du fait que l'intéressé n'était pas inscrit au Contrôle des habitants alors que le Centre social régional d'Orbe lui annonçait, en date du 15 décembre 2003, qu'un montant de 1'110 francs par mois lui était alloué depuis le 1er novembre 2003, que le recourant avait alors déclaré être domicilié chez son ex-femme à Vallorbe et avoué n'être pas souvent là, déambulant un peu partout à la recherche d'un emploi et dormant chez qui voulait bien le recevoir.
H. Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 2 février 2004 précisant encore ce qui suit :
"(…)
M. X.________ n'a pas fait transmettre, pour l'instant, de formule 1350 ni de contrat de travail dûment complété par l'employeur, car il n'a pas d'employeur.
(…)
C'est librement, et sans y être contraint, que le recourant est revenu en Suisse, après avoir mis ses filles à l'abri, pour convenir avec sa femme des modalités d'un droit de visite. Il a été arrêté, incarcéré et mal défendu par une avocate stagiaire charmante et inexpérimentée.
Ensuite, il a entièrement purgé sa peine, sans bénéficier de la libération anticipée. Il ne s'est donc soustrait à aucune décision de la justice vaudoise et il est allé honorablement rejoindre ses filles.
(…)
Il est aussi de notoriété publique, en Algérie, qu'il est totalement exclu d'obtenir un visa pour la Suisse si on dévoile un projet éventuel de requérir, une fois sur place, une autorisation de séjour, une telle intention pouvant même attirer à son auteur des ennuis policiers de la part des autorités algériennes.
(…)".
I. Le SPOP a déposé ses déterminations finales le 9 février 2004 en maintenant intégralement ses conclusions motivées en sus par le fait que l'intéressé émargeait à l'assistance publique.
J. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
K. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
considère en droit :
Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP et de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement rendues en matière de police des étrangers.
D'après l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Faute pour la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (LSEE) d'étendre le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'opportunité, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a et c LJPA; cf. parmi d'autres arrêt TA PE 1998/0135 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I 242, cons. 4).
Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).
Selon l'art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du Règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 [RSEE]). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. parmi d'autres ATF 127 II 161, cons. 1a et 60, cons. 1a; 126 II 377, cons. 2 et 335, cons. 1a; 124 II 361, cons. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.
Dans le cas présent, X.________ conclut principalement à la délivrance d'une autorisation d'établissement compte tenu du fait qu'il aurait été titulaire d'un tel permis avant son retour en Algérie en 1990.
a) Conformément à l'art. 9 al. 3 let. c LSEE, l'autorisation d'établissement prend fin lorsque l'étranger annonce son départ ou qu'il a séjourné effectivement pendant six mois à l'étranger; sur demande présentée au cours de ce délai, celui-ci peut être prolongé jusqu'à deux ans. Si le retour a lieu après le délai de six mois ou après la prolongation de délai accordée par la police cantonale des étrangers, l'autorisation d'établissement a pris fin. Dans ce cas, l'étranger est considéré comme un nouvel arrivant et soumis aux dispositions générales de l'Ordonnance de Conseil fédéral limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE). Si une nouvelle autorisation lui est délivrée, l'autorité fédérale (art. 17 al. 1 LSEE) peut examiner si tout ou partie du séjour antérieur peut exceptionnellement être pris en considération pour l'octroi anticipé de l'autorisation d'établissement (l'art. 10 al. 1 2ème phrase RSEE). Ce n'est toutefois possible que si l'interruption de séjour n'a pas été trop longue (cf. Directives et commentaires sur l'entrée, le séjour et le marché du travail [ci-après : directives LSEE]; état au 1er février 2004; N° 334; établies par l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration [ci-après : IMES]).
b) En l'occurrence, même si le recourant avait présenté une demande de prolongation – ce qui n'est au demeurant pas le cas - il aurait tout de même perdu son permis C, son absence de Suisse ayant duré plus de douze ans. Son autorisation d'établissement s'est donc éteinte conformément à l'art. 9 al. 3 let. c LSEE.
L'intéressé doit dès lors être considéré comme un nouvel arrivant et être soumis aux règles de l'OLE. L'autorité cantonale doit donc soit libérer une unité du contingent cantonal des autorisations de séjour et de travail, soit transmettre à l'IMES une demande de permis humanitaire au sens de l'art. 13 let. f OLE. Ainsi, le dépôt, par un employeur, d'une demande de main d'œuvre étrangère en faveur de X.________ est une condition sine qua non tant pour la libération d'une unité du contingent (voir arrêt TA PE 1999/0505 du 27 janvier 2000) que pour l'octroi d'un permis humanitaire (cf. titre du chapitre 2 OLE et art. 12 OLE, et, parmi d'autres, arrêts TA PE 2001/0353 du 28 décembre 2001, PE 2003/0111 du 22 juillet 2003 et PE 2003/0216 du 18 novembre 2003). Or à ce jour, le recourant n'a nullement démontré qu'un employeur potentiel aurait requis la délivrance d'une autorisation de travail en sa faveur.
Cela étant ,c'est donc à juste titre que le SPOP a refusé de délivrer une autorisation de séjour, respectivement de transmettre une demande de permis humanitaire à l'IMES en faveur de X.________ .
a) Selon l'art. 13 let. f OLE, ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L'IMES est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 let. a OLE. Pratiquement, l'application de l'art. 13 let. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l'autorité fédérale sur l'exception aux mesures de limitation et celle de l'autorité cantonale qui est la délivrance de l'autorisation de séjour proprement dite. A cet égard, les autorités cantonales ne sont tenues de transmettre une demande dans ce sens à l'autorité fédérale compétente que si l'octroi de l'autorisation de séjour est subordonné à une exception aux mesures de limitation. S'il existe en revanche d'autres motifs pour refuser l'autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, cons. 1c, JT 1995 I 240; cf. également arrêts TA PE 2003/0193 du 30 septembre 2003, PE 2000/0087 du 13 novembre 2000, PE 1999/0182 du 10 janvier 2000 et PE 1998/0550 du 7 octobre 1999). En d'autres termes, l'autorité cantonale ne peut refuser de soumettre la requête de l'étranger à l'autorité fédérale compétente en vue de l'octroi d'une éventuelle exception aux mesures de limitation que s'il existe des motifs valables tirés de la LSEE (arrêt TA PE 1999/0182 précité).
b) Nonobstant le fait que l'intéressé ne dispose d'aucun employeur prêt à l'engager (consid. 5), l'autorité intimée a refusé de transmettre la demande du recourant tendant à obtenir une autorisation de séjour hors contingent fondée sur l'art. 13 let. f OLE en se fondant sur d'autres motifs. Il convient dès lors d'examiner si ces derniers sont justifiés.
Conformément à l'art. 10 al. 1er LSEE, les autres motifs tirés de la LSEE que les autorités cantonales peuvent valablement invoquer pour fonder un refus de transmission à l'IMES sont les suivants :
"1 L'étranger ne peut être expulsé de Suisse ou d'un canton que pour les motifs suivants :
a. S'il a été condamné par une autorité judiciaire pour crime ou délit;
b. Si sa conduite, dans son ensemble, et ses actes permettent de conclure qu'il ne veut pas s'adapter à l'ordre établi dans le pays qui lui offre l'hospitalité ou qu'il n'en est pas capable;
c. Si, par suite d'une maladie mentale, il compromet l'ordre public;
d. Si lui-même, ou une personne aux besoins de laquelle il est tenu de pourvoir, tombe d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique.".
Pour apprécier si une personne se trouve dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il faut tenir compte du montant total des prestations déjà versées à ce titre. Un simple risque ne suffit pas; il faut bien davantage un danger concret de dépendance aux services sociaux (cf. ATF 125 II 633, cons. 3c; 122 II 1, cons. 3c). Pour évaluer si elle tombe d'une manière continue à la charge de l'assistance publique, il faut examiner sa situation financière à long terme. Il convient, en particulier, d'estimer, en se fondant sur la situation financière actuelle de l'intéressée et sur son évolution probable, s'il existe des risques que, par la suite, elle se trouve à la charge de l'assistance publique (ATF 122 et 125 précités). Si la situation concerne un couple ou une famille, il faut prendre en compte la disponibilité de chacun de ses membres à participer financièrement à cette communauté et à réaliser un revenu. Celui-ci doit être concret et vraisemblable et, autant que possible, ne pas apparaître purement temporaire (en matière de regroupement familial, cf. ATF 122 précité). Pour le reste, la notion d'assistance publique s'interprète dans un sens technique. Elle comprend l'aide sociale traditionnelle et les revenus minima d'aide sociale à l'exclusion des prestations d'assurances sociales, comme les indemnités de chômage (cf. ATF non publié 2A.11/2001 du 5 juin 2001, cons. 3a).
En l'espèce, X.________ s'est vu allouer par le Centre social régional d'Orbe une aide sociale d'un montant mensuel de 1'100 francs dès le 1er novembre 2003, soit trois mois déjà après son arrivée en Suisse. De plus, sept mois après son entrée dans notre pays, il n'a toujours pas trouvé d'employeur prêt à l'engager (cf. mémoire complémentaire du 2 février 2004). Dans ces circonstances, on voit mal comment on pourrait, comme l'a fait l'autorité intimée, poser un diagnostic autre que franchement défavorable sur l'évolution de la situation financière du recourant. Force est dès lors d'admettre que la condition de l'art. 10 al. 1 let. d LSEE est remplie. Enfin, la condamnation du recourant à sept mois de prison pour l'enlèvement de deux mineurs et sa persistance à refuser de se plier à une décision de justice – on relève à cet égard que Y.________ n'est apparemment revenue en Suisse qu'en même temps que son père, soit en 2003 seulement - amènent le tribunal à conclure que X.________ ne veut pas s'adapter à l'ordre établi dans le pays qui lui a offert l'hospitalité ou qu'il n'en est selon toute vraisemblance pas capable (art. 10 al. 1 let. b LSEE).
Au vu de ce qui précède, force est d'admettre que c'est à juste titre que le SPOP a refusé de transmettre le dossier du recourant à l'IMES pour l'éventuelle délivrance d'une autorisation de séjour au sens de l'art. 13 let. f OLE.
Conformément à l'art. 11 al. 3 de l'Ordonnance du Conseil fédéral concernant l'entrée et la déclaration d'arrivée des étrangers du 14 janvier 1998, entrée en vigueur le 1er février 1998, "l'étranger est lié par les indications qui figurent dans son visa concernant le but de son voyage et de son séjour"(cf. dans un sens analogue art. 10 al. 3 du RSEE, au terme duquel "les obligations assumées par l'étranger au cours de la procédure d'autorisation et ses déclarations, en particulier sur les motifs de son séjour, le lient à l'égal des conditions imposées par l'autorité"; cf. également dans le même sens arrêts TA PE 1997/0002 du 5 février 1998, PE 1996/0856 du 20 février 1997; PE 1997/0065 du 11 juin 1997; PE 1998/0104 du 28 août 1998, PE 2001/0081 du 9 avril 2001 et PE 2003/0351 du 27 janvier 2004). Ainsi, l'attitude du recourant, qui n'a effectivement pas respecté les termes de son visa, justifie-t-elle également le refus de toute autorisation (cf. arrêts précités).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du SPOP du 20 novembre 2003 refusant la délivrance d'une autorisation de séjour sous quelque forme que ce soit en faveur de X.________ , ressortissant algérien né le 28 mars 1954, est confirmée.
III. Un délai échéant le 20 avril 2004 est imparti à X.________ , ressortissant algérien né le 28 mars 1954, pour quitter le canton de Vaud.
IV. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
ip/Lausanne, le 17 mars 2004
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est notifié :
Claude Paschoud, à Lausanne, sous pli lettre-signature;
au SPOP;
à l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, IMES, Section Suisse Romande, Canton de Vaud, Quellenweg 9, 3003 Berne-Wabern.
Annexe pour le SPOP : son dossier en retour