CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 13 janvier 2004
sur le recours interjeté le 17 juillet 2003 par X.________ , ressortissant macédonien né le 1.********, à Corseaux, dont le conseil est l'avocat Minh Son Nguyen, à Vevey,
contre
la décision du Service de la population (ci-après SPOP) du 26 juin 2003 refusant de lui délivrer une autorisation de séjour sous quelque forme que ce soit.
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Philippe Ogay et M. Pascal Martin, assesseurs.
En fait :
A. X.________ est arrivé en Suisse la première fois en 1990. Il a bénéficié à cette occasion, ainsi qu'en 1991 et 1992, d'autorisations de séjour de courte durée pour quatre mois (permis L). Au cours des années 1993, 1994, 1995 et 1996, le recourant a obtenu des autorisations saisonnières d'une durée de neuf mois (permis A).
B. Le 1er mai 1998, l'intéressé est entré en Suisse au bénéfice d'un visa pour touriste d'une durée d'un mois. N'ayant pas quitté la Suisse à l'échéance de ce visa, X.________ a fait l'objet d'une décision d'interdiction d'entrée en Suisse (ci-après IES) prononcée par l'IMES le 24 juillet 1998, valable jusqu'au 23 juillet 2000, et motivée comme suit :
"Infractions graves aux prescriptions de police des étrangers (n'a pas quitté la Suisse à l'échéance de son visa, séjour et travail sans autorisation)".
Cette IES a été confirmée, sur recours, par décision du Département fédéral de justice et police (ci-après DFJP) du 25 février 1999. Dans ses considérants, le DFJP a notamment relevé que l'intéressé avait résidé en Suisse et y avait travaillé sans avoir requis d'autorisation, que l'infraction commise revêtait un caractère de gravité certain dans la mesure où il ne pouvait ignorer l'illégalité de sa situation, laquelle se serait vraisemblablement prolongée sans l'intervention des autorités, que le recourant était d'autant moins excusable qu'il savait qu'une autorisation était indispensable pour exercer une activité lucrative en Suisse, puisqu'il y avait déjà travaillé comme saisonnier de 1990 à 1996.
C. L'intéressé a quitté notre pays en mars 1999. Il y est revenu au mois d'avril de la même année pour travailler chez M. 2., horticulteur à 3., jusqu'en septembre 1999, sans autorisation, puis comme garçon d'office chez M. 4., à l'Hôtel du 5., toujours sans permis, jusqu'en avril 2000.
D. Par décision du 27 avril 2000, notifiée le 13 juin 2000, l'IMES a prolongé l'IES prononcée contre X.________ jusqu'au 27 avril 2003, pour le motif suivant :
"Infractions graves aux prescriptions de police des étrangers (entrée en Suisse malgré une interdiction notifiée, séjour et travail sans autorisation). Se juxtapose à notre décision du 24.07.1998".
Un délai échéant le 30 juin 2000 a été imparti au recourant pour quitter la Suisse. Le 28 avril 2000, l'intéressé a été condamné à une amende de 250 fr. par le Préfet du district de Lavaux pour contravention aux art. 2 al. 1 et 3 al. 3 LSEE.
E. Interrogé par la police cantonale le 20 juin 2001 sur réquisition du juge d'instruction de l'Est vaudois, X.________ a notamment exposé avoir quitté la Suisse le 25 ou 26 juin 2000 pour la France (Annecy) où il aurait déposé une demande d'asile, qui aurait été rejetée. Il a en outre déclaré être revenu dans notre pays le 20 décembre 2000 et avoir repris une activité au service de son ancien employeur, 2., à Corseaux, toujours sans être au bénéfice d'une quelconque autorisation de séjour et de travail. Lors de son audition, l'intéressé a encore affirmé être toujours au service de 2..
F. Le 5 juillet 2001, le recourant a sollicité du SPOP la délivrance d'une autorisation de séjour en exposant avoir fait la connaissance, au début du mois de mai 2001, de Y., domiciliée à Vevey, mère de trois enfants et en instance de divorce. Il indiquait faire ménage commun avec cette personne et envisager de l'épouser, dès qu'elle serait divorcée. Il requerrait dès lors l'octroi d'une autorisation de séjour lui permettant d'attendre en Suisse l'issue de cette procédure pour pouvoir ultérieurement fonder une famille avec Y.. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'autorité intimée aurait répondu à cette requête.
G. Le 22 janvier 2002, X.________ a sollicité l'octroi d'une autorisation de séjour au sens de l'art. 13 litt. f de l'Ordonnance du Conseil fédéral limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (ci-après OLE). Il a joint à sa demande une demande (formule 1350) signée par 2.********, à Corseaux, tendant à engager l'intéressé en qualité d'ouvrier agricole non qualifié. A l'appui de sa requête, le recourant exposait avoir séjourné en Suisse pendant 91 mois, soit sept ans et demi et que, mis à part des séjours illégaux, il n'avait commis aucune infraction. Il a souligné en outre qu'il parlait parfaitement le français, qu'il n'avait jamais été à la charge de l'assistance publique et qu'il était soutenu dans ses démarches par la famille Z.________, ce qui prouvait qu'il était bien intégré en Suisse. Enfin, les perspectives d'un retour dans son pays étaient des plus négatives, l'intéressé n'ayant plus aucune attache en Serbie.
H. Par jugement du 30 janvier 2002 prononcé par le Tribunal de police de l'arrondissement de l'Est vaudois, X.________ a été condamné pour infraction à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers à une amende 300 francs. Dans ses considérants, l'autorité précitée a considéré que pour sanctionner le comportement de l'accusé, il devait tenir compte de sa situation très particulière. C'est ainsi qu'elle a relevé que X.________ avait vécu de façon tout à fait légale en Suisse pendant plusieurs années, dans un contexte politique qui lui permettait de croire qu'il obtiendrait sans difficulté un permis B. Jeune et sans véritables racines, il s'est ainsi laissé aller à se construire une existence en Suisse, entre sa soeur et ses amis. Le tribunal a admis dans ces circonstances que le changement de politique concernant les ressortissants de l'ex-Yougoslavie était venu briser les projets de l'accusé et l'avait laissé profondément démuni, d'autant plus que le contexte politique ne lui permettait pas de réintégrer sans difficultés la Serbie ou la Macédoine. Il a estimé ainsi que les infractions litigieuses avaient été commises dans un état de profond désarroi et que, quand bien même le tribunal avait conscience d'être confronté à un cas limite puisque l'accusé avait déjà été sanctionné par une amende préfectorale le 28 avril 2000, il s'agissait d'un cas de peu de gravité pouvant être sanctionné par une amende seulement.
Le recourant a une nouvelle fois été interpellé le 29 mars 2002 par la police municipale de Vevey alors qu'il avait commis une faute de circulation. Lors de son audition, il a notamment déclaré n'avoir ni activité professionnelle, ni ressources financières autres que ce que lui donnaient sa soeur et des amis, qu'il n'avait pas de domicile, s'abritant chez des amis et changeant régulièrement d'adresse.
I. Par décision du 26 juin 2003, notifiée le 3 juillet 2003, le SPOP a refusé de délivrer une autorisation de séjour en faveur de l'intéressé, sous quelque forme que ce soit, et lui a imparti un délai d'un mois dès notification pour quitter la Suisse, en application de l'art. 12 al. 1 LSEE. Le SPOP estime en substance que X.________ ne remplit pas les conditions pour prétendre à l'octroi d'une autorisation de séjour au regard de la circulaire du 21 décembre 2001 de l'IMES relative à la réglementation du séjour s'agissant des cas d'extrême gravité, faute notamment de remplir les critères temporels et d'intégration personnelle et professionnelle, que par ailleurs, l'intéressé a exercé diverses activités lucratives sans autorisation, qu'il a ainsi commis des infractions aux prescriptions en matière de police des étrangers, qu'en outre, l'IMES a prononcé à son encontre deux IES, qui n'ont pas été respectées et qu'enfin, l'intéressé a été condamné les 28 avril 2000 et 30 janvier 2002 à des amendes prononcées respectivement par le Préfet du district de Lavaux et par le Tribunal de police du canton de Vaud.
J. L'intéressé a recouru contre cette décision le 17 juillet 2003 en concluant à son annulation et à la transmission de son dossier à l'IMES pour que ce dernier statue sur l'application de l'art. 13 litt. f OLE et de la directive de l'IMES/ODR dite des "sans papiers". Il a joint à ses écritures diverses pièces, dont notamment une attestation établie le 5 juin 2003 par 6., 7. du 5.********, certifiant qu'il travaillait pour cette entreprise depuis le 1er avril 2002 en qualité de serveur pour un salaire net de 2'100 francs.
Le recourant s'est acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.
K. Par décision incidente du 28 juillet 2003, le juge instructeur du Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif au recours et autorisé X.________ à poursuivre son séjour et son activité lucrative dans le canton de Vaud pendant le déroulement de la procédure cantonale.
L. L'autorité intimée s'est déterminée le 31 juillet 2003 en concluant au rejet du recours.
M. X.________ n'a pas déposé d'écritures complémentaires dans le délai imparti.
N. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
O. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
considère en droit :
Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP et de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement rendues en matière de police des étrangers.
D'après l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Faute pour la loi du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) d'étendre le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'opportunité, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a et c LJPA; cf. parmi d'autres arrêt TA PE 98/0135 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I 242, cons. 4). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).
Selon l'art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du Règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 [RSEE]). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. parmi d'autres ATF 127 II 161, cons. 1a et 60, cons. 1a; 126 II 377, cons. 2 et 335, cons. 1a; 124 II 361, cons. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.
Le recourant sollicite une autorisation de séjour pour motifs importants au sens de l'art. 13 let. f OLE.
a) D'après l'art. 13 let. f de l'Ordonnance limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE), ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L'IMES est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 let. a OLE. Pratiquement, l'application de l'art. 13 let. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l'autorité fédérale sur l'exception aux mesures de limitation et celle de l'autorité cantonale qui est la délivrance de l'autorisation de séjour proprement dite. A cet égard, les autorités cantonales ne sont tenues de transmettre une demande dans ce sens à l'autorité fédérale compétente que si l'octroi de l'autorisation de séjour est subordonné à une exception aux mesures de limitation. S'il existe en revanche d'autres motifs pour refuser l'autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, cons. 1c, JT 1995 I 240; cf. également arrêts TA PE 2000/0087 du 13 novembre 2000, PE 1999/0182 du 10 janvier 2000, PE 1998/0550 du 7 octobre 1999 et PE 1998/0657 du 18 mai 1999). En d'autres termes, l'autorité cantonale ne peut refuser de soumettre la requête de l'étranger à l'autorité fédérale compétente en vue de l'octroi d'une éventuelle exception aux mesures de limitation que s'il existe des motifs valables tirés de la LSEE (arrêt TA PE 1999/0182 précité). Pour le reste, l'art. 13 let. f OLE ne peut s'appliquer qu'aux étrangers exerçant une activité lucrative (cf. titre du chapitre 2 OLE et art. 12 OLE) et implique par conséquent que l'étranger qui souhaite en bénéficier dispose d'un employeur prêt à l'engager (cf. parmi d'autres arrêts TA PE 2001/0353 du 28 décembre 2001 et PE 2003/0111 du 22 juillet 2003).
b) En l'occurrence, l'autorité intimée a rejeté la demande de X.________ tendant à obtenir une autorisation de séjour hors contingent fondée sur l'art. 13 let. f OLE. Il convient dès lors d'examiner si les motifs invoqués par l'autorité intimée pour refuser de transmettre son dossier à l'IMES pour qu'il statue en application de cette disposition sont fondés.
c) S'agissant tout d'abord des motifs tirés de l'existence d'infractions aux prescriptions en matière de police des étrangers, il y a lieu de se référer à la Circulaire du 21 décembre 2001 établie conjointement par l'Office fédéral des réfugiés et l'Office fédéral des étrangers (actuellement l'IMES) relative à la pratique des autorités fédérales concernant la réglementation du séjour s'agissant de cas personnels d'extrême gravité (ci-après : circulaire Metzler). Selon cette circulaire, les personnes dont le séjour en Suisse n'est pas régulier - soit les clandestins comme en l'espèce - peuvent en principe engager en tout temps une procédure de police des étrangers. En application de cette circulaire, le séjour et le travail illégal ne doivent dès lors pas, à eux seuls, conduire au refus de transmettre à l'IMES une demande d'autorisation de séjour pour motifs importants au sens de l'art. 13 let. f OLE (arrêts TA PE 2003/0111 du 22 juillet 2003, PE 2003/0163 du 8 septembre 2003 et PE 2003/0032 du 29 septembre 2003; art. 3 al. 3 RSEE).
d) En ce qui concerne les autres motifs tirés de la LSEE que les autorités cantonales peuvent valablement invoquer pour fonder un refus de transmission à l'IMES, ils sont énoncés à l'art. 10 al. 1er LSEE dont la teneur est la suivante :
"1 L'étranger ne peut être expulsé de Suisse ou d'un canton que pour les motifs suivants :
a. S'il a été condamné par une autorité judiciaire pour crime ou délit;
b. Si sa conduite, dans son ensemble, et ses actes permettent de conclure qu'il ne veut pas s'adapter à l'ordre établi dans le pays qui lui offre l'hospitalité ou qu'il n'en est pas capable;
c. Si, par suite d'une maladie mentale, il compromet l'ordre public;
d. Si lui-même, ou une personne aux besoins de laquelle il est tenu de pourvoir, tombe d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique.".
Dans le cas présent, le SPOP reproche non seulement au recourant d'avoir séjourné et travaillé illégalement en Suisse, mais de l'avoir fait nonobstant des condamnations et mesures administratives rendues à son encontre. On constate en effet que X., pourtant sous le coup d'une IES valable du 24 juillet 1998 au 23 juillet 2000, prolongée jusqu'au 27 avril 2003, n'a pas hésité, non seulement à revenir dans notre pays au mépris de ces interdictions - et d'ailleurs également au mépris du prononcé préfectoral du 28 avril 2000 le condamnant pour infractions à la LSEE - , mais encore à deux reprises, soit une première fois en avril 1999 puis une seconde fois en décembre 2000, et à y exercer une activité lucrative sans autorisation. Ces infractions démontrent de manière évidente que le recourant méprise totalement les règles juridiques de notre pays et ne veut pas s'adapter à l'ordre établi. Ce comportement est d'autant plus grave que, comme l'avait relevé l'IMES dans sa première IES du 24 juillet 1998, X. ne pouvait ignorer l'illégalité de sa situation puisqu'il avait déjà travaillé comme saisonnier de 1990 à 1996 et connaissait ainsi parfaitement les exigences relatives à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail en Suisse. Si le recourant a peut-être pu espérer que sa situation se régulariserait après la fin de ses séjours saisonniers, il ne pouvait plus en revanche ignorer les mesures prononcées à son encontre par l'IMES en juillet 1998 et avril 2000. Au surplus, depuis son dernier retour en Suisse en décembre 2000, il n'a jamais tenté de régulariser ses conditions de séjour mais a attendu le 5 juillet 2001, soit quelque six mois plus tard, pour demander l'autorisation de rester dans notre pays jusqu'à l'issue de la procédure en divorce de son amie avec l'intention de pouvoir ensuite épouser cette dernière. Il est fort probable que son audition par la police cantonale le 20 juin 2001, sur réquisition de juge d'instruction de l'Est vaudois, soit également à l'origine de la demande précitée. En d'autres termes, tout laisse à croire que s'il n'y avait pas été forcé en raison d'une enquête dirigée contre lui ou s'il n'avait pas eu l'opportunité de régulariser sa situation par un mariage, X.________ aurait poursuivi son séjour dans l'illégalité.
Par ailleurs, les motifs qui ont conduit le Tribunal de police de l'arrondissement de l'Est vaudois à faire preuve de clémence à l'égard du recourant sont sans incidence (cf. jugement du 30 janvier 2002), les autorités de police des étrangers pouvant se montrer plus sévères que le juge pénal et décider indépendamment de l'appréciation de celui-ci (ATF 124 II 291 plus réf. cit.; A. Wurzburger, op. cit., p. 309 plus réf. cit.; arrêt TA PE 1998/0063 du 22 décembre 1998). Cette indépendance des autorités de police des étrangers par rapport au juge pénal se justifie pleinement dans la mesure où les deux autorités ne poursuivent pas les mêmes objectifs. Le juge pénal a en vue la sanction et l'amendement du coupable, alors que l'autorité administrative vise à assurer l'ordre établi, la protection et la sécurité de la collectivité contre les agissements d'un étranger qui, par son comportement, s'est rendu indigne de l'hospitalité helvétique (voir par exemple JAAC 62, 1998, N° 1, plus réf. cit. in arrêt du TA PE 1998/0089 du 21 avril 1998).
Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge du recourant qui n'a, pour le même motif, pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision du SPOP du 26 juin 2003 est annulée en ce sens qu'un délai de départ échéant le 29 février 2004 est imparti à X.________ , ressortissant macédonien né le 1.********, pour quitter le territoire vaudois. Elle est confirmée pour le surplus.
III. Les frais du présent arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant, cette somme étant compensée par le dépôt de garantie versé.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ip/Lausanne, le 13 janvier 2004
La présidente:
Le présent arrêt est notifié :
au recourant, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Minh Son Nguyen, à Vevey, sous pli lettre-signature;
au SPOP;
à l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration, IMES, Section Suisse Romande, Canton de Vaud, Quellenweg 9, 3003 Berne-Wabern.
Annexe pour le SPOP : son dossier en retour