TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 février 2026

Composition

M. François Kart, président; M. Guillaume Vianin et M. Raphaël Gani, juges; Mme Agnès Dubey, greffière.

Recourants

A.________, à ********,

B.________, à ********, tous deux représentés par Me Blaise KRÄHENBÜHL, avocat à Genève,

Autorité intimée

Autorité de protection des données et de droit à l'information, à Lausanne,

à À Lausa

Autorité concernée

Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale, à Lausanne,

Tiers intéressé

C.________, à ********, représentée par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey.

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ et B.________ c/ décision de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information du 16 octobre 2025 (LInfo).

Vu les faits suivants:

A. A.________ et B.________ sont domiciliés à ********. Le second est également propriétaire (ou copropriétaire dans le cadre d'une succession indivise) de diverses parcelles à ********. Ils sont tous deux des voisins de la fondation C.________ (ci-après: la fondation), sise au Chemin ********, soit sur la parcelle n° ******** de la Commune de ********, où la fondatrice a fait ériger un centre musical. Constituée en ********, la fondation a pour but d’offrir à de jeunes musiciens de la région un cadre dédié au développement de leur art. B.________ indique que lui-même et ses parents, qui ont toujours résidé dans ce quartier, étaient en outre proches de sa fondatrice D.________, durant les nombreuses années au cours desquelles elle a vécu au Chemin ********.

La Fondation E.________ (ci-après: la fondation E.________) est une fondation sise à ********, qui a été fondée en ********, et a pour but de lutter contre la pauvreté et de promouvoir l’éducation, les religions ainsi que toute autre activité en faveur de la communauté.

B. Par courriel du 22 mai 2022, A.________ s'est adressée à l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale (ci-après: l'As-SO), en lui demandant de lui transmettre:

– tous documents et autorisations ayant été échangés et remis en lien avec la vente de parcelles de la fondation;

– les états financiers de la fondation depuis sa création;

– les éventuels rapports (par exemple à la suite de contrôles) établis par l'As-SO concernant la fondation.

Le 25 mai 2022, l'As-SO a répondu que les documents demandés contenaient des données personnelles au sens de la loi sur la protection des données personnelles du 11 septembre 2007 (LPrD; BLV 172.65). Par conséquent, la communication de documents ne pouvait intervenir qu'aux conditions prévues par l'art. 15 LPrD. Elle lui demandait dès lors de préciser les motifs de sa requête.

Le 25 octobre 2022, dans un courrier adressé à l'As-SO, A.________ et B.________ ont précisé qu'ils souhaitaient s'assurer que la fondation avait agi en conformité avec ses statuts et avec les intentions de la fondatrice. Ils s'interrogeaient en particulier au sujet de la vente de la parcelle n° ******** de ******** par la fondation.

Par décision du 10 novembre 2022, l'As-SO a indiqué qu'elle ne pouvait pas transmettre les renseignements et documents suivants concernant la fondation: acte constitutif, états financiers depuis sa constitution, rapports de révision, procès-verbaux du conseil de fondation, ensemble des communications importantes entre l'As-SO et la fondation. Elle a notamment expliqué qu'un intérêt privé prépondérant s'opposait à la transmission des documents demandés dans la mesure où ces derniers contenaient de nombreuses données de personnes physiques et morales, dont des données financières, ainsi que des secrets d'affaires. Aucune transmission ne se justifiait non plus sur la base de la loi sur l'information du 24 septembre 2002 (LInfo; BLV 170.21).

C. Le 12 décembre 2022, A.________ et B.________ ont sollicité pour la fondation E.________ l'accès aux mêmes documents que pour la fondation. Ils précisaient que leur intérêt pour la fondation était à la base de leur souci de vérifier la gestion de la fondation sœur E.________.

Par décision du 19 décembre 2022, l'As-SO a indiqué qu'elle ne pouvait pas transmettre les renseignements et documents requis concernant la fondation E.________. Elle a repris la motivation exposée dans sa décision du 10 novembre 2022.

D. Le 12 décembre 2022, A.________ et B.________ ont déposé un recours auprès de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information (ci-après: APDDI) contre la décision du 10 novembre 2022 de l'As-SO.

Le 18 janvier 2023, A.________ et B.________ ont déposé un recours auprès de l'APDDI contre la décision du 19 décembre 2022 de l'As-SO.

Le 18 janvier 2023, A.________ et B.________ ont demandé à l'As-SO une copie des dispositions contractuelles ou testamentaires de D.________ à l'origine de la création des deux fondations précitées, notamment du testament et de son codicille postérieur. Ces documents ont été transmis après avoir été caviardés.

Le 7 février 2023, l'APDDI a joint les recours déposés le 12 décembre 2022 et le 18 janvier 2023.

Une séance de conciliation s'est déroulée le 21 mars 2023. Elle a partiellement abouti, en ce sens que les parties se sont mises d'accord pour laisser un délai de 20 jours à A.________ et B.________ afin de leur permettre de préciser l'objet de leur demande d'accès.

Le 6 avril 2023, A.________ et B.________ ont reformulé leur demande d'information de la manière suivante. Ils demandaient à consulter tous les documents officiels concernant les deux fondations, caviardés au besoin dans la stricte mesure du nécessaire (soit uniquement pour protéger les données personnelles de tiers non impliqués), soit principalement:

les comptes annuels (bilan, compte de résultat et annexe),

les rapports de l'organe de révision,

les procès-verbaux du conseil de fondation entérinant les comptes,

les rapports d'activités,

les rapports sur les indemnités versées aux membres du conseil de fondation,

tous autres documents utiles éventuellement requis par l'As-SO selon l'art. 10

al. 1 du règlement du 10 novembre 2011 sur la surveillance LPP et des fondations (RLPPF),

tous les rapports éventuels émis par l'As-SO et tous les autres documents en lien avec la vente des terrains par la fondation en 2021.

Sur le plan temporel, la demande d'information était circonscrite de la manière suivante:

pour la fondation, à ********: du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2022,

pour la fondation E.________, à ********: du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2021.

Par courrier du 11 mai 2023, l'As-SO, au vu de l'ampleur de la demande d'accès ainsi exprimée, a déclaré maintenir sa décision en refus. A ce stade, l'APDDI a constaté l'échec de la conciliation.

E. Le 26 juin 2023, l'APDDI a rejeté les recours déposés par A.________ et B.________ contre les décisions du 10 novembre 2022 et du 19 décembre 2022.

F. Le 28 août 2023, A.________ et B.________ ont attaqué la décision de l'APDDI du 26 juin 2023 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP).

G. Dans un arrêt GE.2023.0162 du 2 février 2024, la CDAP a admis le recours d'A.________ et B.________, annulé la décision sur recours de l'APDDI du 26 juin 2023 et renvoyé le dossier à cette dernière afin qu'elle rende à bref délai une nouvelle décision dans le sens des considérants.

En substance, la CDAP a estimé que la décision du 26 juin 2023 était insuffisamment motivée quant aux éléments dont la communication porterait atteinte à la sphère privée des fondations ou de tiers et lacunaire en ce que l'autorité intimée n'avait pas procédé à une réelle balance des intérêts entre le droit à l'information – tel qu'il découle de la LInfo et qui constitue en tant que tel un intérêt public – et l'atteinte à la sphère privée des fondations ou des tiers (dans une mesure qui devait être précisée). Il aurait convenu que l'APDDI demande à l'As-SO de produire les documents dont la consultation était requise afin d'évaluer concrètement l'atteinte portée à la sphère privée par la communication des données contenues dans ces documents. Ainsi, la cause a été renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle rende à bref délai une nouvelle décision comportant la motivation requise.

H. La fondation E.________ a été dissoute par décision de l'As-SO du 16 janvier 2024 et est entrée en liquidation.

I. Le 5 février 2024, l'APDDI a repris l'instruction de la procédure de recours contre les décisions de l'As-SO du 10 novembre 2022 et du 19 décembre 2022.

Donnant suite à la requête de l'APDDI, l'As-SO lui a remis fin février 2024 les dossiers de la fondation et de la fondation E.________ en liquidation.

Le 22 avril 2024, l'APDDI a interpellé A.________ et B.________ sur le maintien ou non de leur requête visant à obtenir des informations sur la fondation E.________ étant donné qu'une copie de l'acte de la dissolution de la fondation E.________ leur a été transmises et qu'ils ont ainsi été renseignés sur l'activité principalement financière déployée jusqu'alors par la fondation E.________.

Le 8 mai 2024, A.________ et B.________ ont maintenu l'intégralité de leur demande de documents. Ils ont pris note que l'autorité intimée avait transmis les dossiers en cause, ont rappelé la teneur de l'arrêt du 2 février 2024 et ont sollicité qu'une nouvelle décision soit rendue à brève échéance. Enfin, ils ont sollicité une indemnité à titre de dépens pour la période postérieure à l'arrêt de renvoi de la CDAP dans la procédure devant l'APDDI.

Par décision du 21 mai 2024, l'APDDI a appelé en cause dans la procédure la fondation et la fondation E.________ en liquidation et les a invitées à se déterminer sur la requête LInfo dont elles faisaient l'objet en tant que tiers intéressés.

Le 19 juillet 2024, la fondation a indiqué ne pas avoir connaissance d'informations sensibles ou personnelles la concernant ou relevant de son secret commercial qui figureraient au dossier de l'As-SO. Elle a ajouté, pour le reste, s'en remettre à l'appréciation des autorités concernées sur les données personnelles ou sensibles qui seraient relatives à des tiers, et qui pourraient dans ce cas être contactés pour faire valoir leur droit d'opposition du fait du caractère confidentiel ou sensible de leurs données. Elle a sollicité qu'une copie de la décision ainsi que des pièces finalement remises aux requérants lui soient communiquées.

Le 29 juillet 2024, la fondation E.________ en liquidation a quant à elle conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision de l'As-So.

A.________ et B.________ se sont encore déterminés sur ces écritures le 30 août 2024.

Le 8 octobre 2024, l'As-SO a constaté que la fondation n'avait pas donné son consentement dans son courrier du 19 juillet 2024. Elle est ainsi parvenue à la conclusion qu'il ne convenait pas de transmettre les documents requis à A.________ et B.________.

La fondation et la fondation E.________ en liquidation se sont encore déterminées les 14 et 15 octobre 2024. La fondation s'est jointe aux conclusions d'A.________ et B.________ s'agissant des documents concernant la fondation E.________ en liquidation en ce sens qu'elle a requis que les pièces à produire par la fondation E.________ en liquidation lui soient également rendues accessibles.

Dans un avis du 21 octobre 2024, l'APDDI a indiqué que l'instruction était close et qu'une décision serait rendue dans les meilleurs délais.

J. Le 28 février 2025, l'As-SO a demandé à l'APDDI si le maintien de la fondation E.________ en liquidation était encore indiqué pour le bon déroulement de la procédure ou si elle pouvait requérir sa radiation au Registre du commerce.

K. Le 27 mars 2025, l'APDDI a rappelé que l'application de la LInfo n'a pas pour effet d'empêcher l'application d'autres procédures, que ce soit aux plans pénal, civil ou administratif, et que dès lors qu'une autorité agit dans une fonction juridictionnelle, cette dernière n'entre pas dans le champ d'application de la LInfo. Ainsi, l'As-SO était légitimée à demander la radiation au registre du commerce de la fondation E.________.

L. Les 10 mars, 27 juin et 8 septembre 2025, A.________ et B.________ ont sommé l'APDDI de rendre une décision.

M. Le 16 octobre 2025, l'APDDI a rendu une décision dont le dispositif est le suivant:

"I. Ordonne la disjonction des causes divisant les recourants A.________ et B.________ des Fondations C., à ********, et Fondation E., à ********, en liquidation.

II. Dit que la cause divisant les recourants de l'autorité intimée et de la C.________, à ********, n'a plus d'objet et qu'elle peut être rayée du rôle;

III. Dit que le secrétariat de l'autorité de céans retournera le dossier papier concernant la C.________, à ********, à l'autorité intimée, celle-ci étant chargée de le communiquer aux recourants d'une manière qui respecte le principe de la simplicité administrative.

IV. Dit que l'autorité de céans rendra ultérieurement sa décision quant à la cause divisant les recourants de l'autorité intimée et de la Fondation E.________, à ********, en liquidation.

V. Dit que la présente décision est rendue sans frais ni dépens."

N. Par acte du 6 novembre 2025, A.________ et B.________ ont saisi la CDAP d'un recours pour déni de justice et retard injustifié de l'APDDI en tant qu'elle n'a pas statué sur leur recours du 18 janvier 2023 contre la décision de l'As-SO du 19 décembre 2022 leur refusant l'accès à son dossier relatif à la fondation E.________. Le recours a été enregistré sous la référence GE.2025.0337.

Le 28 novembre 2025, l'APDDI a rendu sa décision concernant la fondation E.________, rejetant le recours du 18 janvier 2023.

A.________ et B.________ ont pris acte que la procédure était devenue sans objet compte tenu de la décision du 28 novembre 2025.

O. Par décision du 30 janvier 2026, le juge instructeur a rayé la cause GE.2025.0337 du rôle sans frais et a octroyé des dépens à A.________ et B.________ en raison du temps injustifié pris par l'autorité intimée pour rendre ses décisions des 16 octobre et 28 novembre 2025 alors que l'instruction était close depuis le 21 octobre 2024 et que l'autorité de céans lui avait donné l'injonction, le 2 février 2024, de rendre une nouvelle décision dans le sens des considérants "à bref délai".

P. Par acte du 15 janvier 2026, A.________ et B.________ ont recouru à la CDAP contre la décision du 28 novembre 2025. La cause a été enregistrée sous la référence GE.2026.0020.

Q. Le 6 novembre 2025, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont interjeté recours contre le chiffre V du dispositif de la décision du 16 octobre 2025 contestant le refus de l'APDDI de leur allouer des dépens. La cause a été enregistrée sous la référence GE.2025.0329.

La fondation s'est déterminée le 12 novembre 2025, concluant au rejet du recours dans la mesure où des dépens devraient être mis à sa charge, rappelant qu'elle ne s'était pas opposée à la délivrance des informations requises par les recourants, et s'en remettant à justice pour le surplus.

Le 26 novembre 2025, l'As-SO a informé le tribunal qu'elle renonçait à se déterminer sur le recours.

Le 4 décembre 2025, le conseil de la fondation E.________ en liquidation a informé le tribunal de la radiation de la fondation E.________ en liquidation du Registre du commerce avec effet au 28 octobre 2025.

Le 16 décembre 2025, l'autorité intimée s'est référée à ses décisions des 16 octobre et 28 novembre 2025 sans prendre de conclusions formelles.

Le 19 décembre 2025, les recourants ont répliqué, précisant qu'ils concluent à ce que les dépens soient mis à la charge de l'autorité intimée ou de l'As-SO et non pas à la charge de la fondation.

Considérant en droit:

Le tribunal examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Selon l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Constitue un intérêt digne de protection, au sens de cette disposition, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée. Il consiste donc dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret; en particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés. Un intérêt de fait suffit pour que la condition de l'intérêt digne de protection soit remplie (cf. ATF 143 II 506 consid. 5.1; ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; TF 1C_579/2019 du 11 mars 2020 consid. 6.1; TF 1C_122/2018 du 8 mai 2019 consid. 1.2; TF 2C_913/2017 du 22 mars 2018 consid. 4.1; CDAP GE.2019.0004 du 24 septembre 2019 consid. 1b et les références citées).

S'agissant de l'allocation de dépens, l'art. 47 al. 1 de la loi vaudoise du 9 juin 2015 sur la profession d'avocat (LPAv; BLV 177.11) prévoit que l'avocat a un droit personnel exclusif aux honoraires et débours qui sont alloués par le jugement ou l'arrêt à titre de dépens, sous réserve de règlement de compte avec son client. Cette règle de distraction des dépens constitue, juridiquement, une cession légale à l'avocat des droits de son mandant contre la partie adverse; la cession n'intervient toutefois qu'en vue de paiement et non à titre de paiement, si bien que la créance de l'avocat contre son propre client subsiste jusqu'à concurrence de ce qui n'a pas été obtenu de la partie chargée des frais. Conséquemment, une décision statuant sur des dépens touche non seulement l'avocat concerné, si l'indemnité qui lui est allouée l'a été de manière incorrecte, mais également ses mandants personnellement. Ceux-ci ont effectivement intérêt à ce que l'autorité compétente arrête le montant des dépens en respectant les droits constitutionnels des citoyens car, à ce défaut, ils devront indemniser eux-mêmes leur avocat dans la mesure où les dépens alloués à celui-ci ne suffiraient pas à lui assurer une rémunération convenable de ses services (cf. art. 394 al. 3 du code des obligations du 30 mars 1911 [CO; RS 220]; TF 4P.225/1999 du 9 février 2000 consid. 1 et les références citées, CDAP FI.2020.0042 du 9 avril 2021 consid. 1b; PS.2025.0018 du 19 mai 2025 consid. 2b). Il s'ensuit que la qualité pour recourir doit en l'occurrence être reconnue aux recourants.

b) Selon le principe de l'unité de la procédure, qui s'impose même sans une prescription expresse, la voie de droit contre une décision portant sur les dépens suit celle contre la question sur le fond (ATF 138 III 94 consid. 2.2; CDAP PS.2025.0059 du 19 août 2025 consid. 1).

En l'occurrence, la décision sur recours de l'APDDI (ci-après également désigné "le Préposé") peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (cf. art. 92 al. 1 LPA-VD; cf. CDAP GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 1).

c) Déposé dans le délai légal, le recours satisfait pour le surplus aux exigences formelles prévues par la loi (art. 79, 95 et 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

L'objet du litige, tel que circonscrit par les conclusions du recours, concerne exclusivement la question de l'indemnité de dépens refusée par l'autorité intimée pour la procédure administrative qui s'est déroulée devant elle (ch. V du dispositif de la décision attaquée).

Les recourants font tout d'abord valoir que l'autorité intimée aurait violé leur droit d'être entendu en refusant sans motivation de leur allouer des dépens.

a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) implique, pour l'autorité, l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179 consid. 2.2, 134 I 83 consid. 4.1 et les références, traduit et résumé in RDAF 2009 I, p. 417). Le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut en outre être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 et la référence; TF 2C_382/2017 du 13 décembre 2018 consid. 4.1). En vertu de l’art. 42 al. 1 let. c LPA-VD, la décision contient, exprimés en termes clairs et précis, les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s’appuie.

La violation du droit d'être entendu est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée, à condition toutefois que l'atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1).

b) Dans la décision attaquée, s'agissant des dépens, l'autorité intimée s'est bornée à constater que "les conclusions des recourants sont rejointes par celles de la Fondation C.________, à*********, sans autre intervention de l'autorité intimée*". L'autorité intimée a estimé qu'il y avait "donc lieu de constater qu'il y a conciliation et que la cause divisant ces parties n'a plus lieu d'être", raison pour laquelle dite cause était "classée, sans frais ni dépens". Elle n'a ainsi sur ce dernier point mentionné ni base légale, ni motif justifiant de refuser des dépens aux recourants qui en avaient pourtant expressément requis dans leurs déterminations du 8 mai 2024 suite à la reprise de la procédure devant l'autorité intimée. On peut tout au plus déduire des explications succinctes de l'autorité intimée que la conciliation qui serait intervenue a motivé sa décision de statuer sans frais ni dépens, ce qui revient à refuser d'allouer des dépens aux recourants. Indépendamment de l'exactitude du constat qu'une conciliation serait en l'occurrence intervenue, il est dans tous les cas douteux que cette motivation, implicite, soit suffisante au regard de l'art. 29 al. 2 Cst. En effet, quand bien même les parties auraient concilié sur la question de la transmission des documents requis, aucun élément n'indique que les recourants auraient de ce fait renoncé à des dépens, bien au contraire.

Au demeurant, l'autorité intimée, qui s'est dans la présente procédure contentée dans sa réponse de renvoyer à ses décisions du 16 octobre et 28 novembre 2025, n'a pas complété sa motivation. Un éventuel défaut de motivation ne pourrait par conséquent en aucun cas être considéré comme guéri.

c) Le grief formel de violation du droit d'être entendu des recourants semble par conséquent bien fondé. Cela étant, en tant que le recours doit être admis pour un autre motif, la question peut souffrir de demeurer indécise.

Les recourants soutiennent qu'ils ont obtenu gain de cause devant l'autorité intimée s'agissant de leur recours à l'encontre de la décision de l'As-SO du 10 novembre 2022 refusant leur demande d'accès aux documents concernant la fondation. L'autorité intimée auraient par conséquent dû leur allouer des dépens sur la base de l'art. 55 LPA-VD qui serait applicable par le renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo.

a) Le Tribunal fédéral a confirmé à diverses reprises que l'allocation de dépens à la partie qui obtient gain de cause ne découle ni des principes généraux du droit ni des garanties de procédure de la Constitution fédérale; cette question relève de la seule législation de procédure applicable à la cause (ATF 134 II 117 consid. 7, 117 V 401 consid. 1a; arrêts 2C_501/2015, 2C_512/2015 du 17 mars 2017 consid. 6.2.2, 8C_210/2016 du 24 août 2016 consid. 5; cf. aussi arrêt 6B_284/2007 du 7 août 2007 consid. 5.2, relevant que l'on ne peut pas déduire de l'art. 6 CEDH un droit à l'allocation d'une indemnité pour les frais de défense). Il convient ainsi de rechercher dans les dispositions de procédure applicables devant l'autorité saisie quelles sont les règles présidant à l'allocation des dépens et leur étendue.

b) L'As-SO, destinataire des demandes d'informations des recourants, est un établissement public autonome auquel le Canton de Vaud a confié une tâche publique de surveillance des fondations; elle est ainsi soumise à la LInfo en vertu de l'art. 2 al. 1 let. f LInfo (cf. CDAP GE.2023.0162 précité consid. 2a; GE.2017.0114 / GE.2018.0025 du 12 novembre 2018 consid. 2). Ce sont par conséquent les règles de procédure de la section I du chapitre VI "Procédure et droit de recours", soit les art. 20 à 21a LInfo, applicables aux demandes portant sur l'activité de l'administration cantonale, qui sont pertinentes en l'espèce. Ces dispositions ont la teneur suivante:

" Art. 20 Déterminations rendues par les entités administratives

1 Pour toute demande du public portant sur des renseignements, la consultation de dossier ou sur une activité des autorités énumérées à l'article 2 de la présente loi, l'entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission.

2 L'entité compétente adresse une copie de sa décision au Préposé à la protection des données et à l'information (ci-après, le Préposé).

Art. 21 Recours et conciliation

1 L'intéressé peut recourir au Préposé, ou directement au Tribunal cantonal.

2 Dès qu'il est saisi du recours, le Préposé le notifie au responsable du traitement.

3 Le Préposé tente la conciliation afin d'amener les parties à un accord. Il dispose à cet effet des moyens décrits à l'article 38 de la loi sur la protection des données.

4 Si la conciliation aboutit, l'affaire est classée.

5 En cas d'échec de la conciliation, le Préposé rend une décision qu'il notifie à l'entité compétente et à l'intéressé.

Art. 21a Gratuité

1 La procédure est gratuite.

2 Un émolument peut être perçu en cas de demande abusive.

3 ..."

L'art. 27a al. 1 let. a LInfo précise que le Préposé est chargé de la procédure de recours prévue à l'art. 21 LInfo. Dans ce cadre, il dispose d'un droit d'accès aux documents officiels, même si ceux-ci sont tenus secrets (art. 27b LInfo). Pour le surplus, la CDAP a jugé dans un arrêt récent que le Préposé, dès lors qu'il doit statuer par voie de décision sur les recours dont il est saisi, est soumis aux règles de la LPA-VD. Apparaissant comme une autorité chargée de trancher des recours administratifs au sens des art. 73 ss LPA-VD, il est à ce titre soumis aux art. 73 à 91 LPA-VD, de même qu'aux règles générales de procédure des art. 23 ss LPA-VD (CDAP GE.2023.0217 du 5 mars 2024 consid. 3).

La jurisprudence a précisé que la gratuité de la procédure prévue par l'art. 21a LInfo ne concerne que les frais de justice, à l'exclusion des dépens. La CDAP a ainsi jugé qu'elle peut octroyer des dépens à la partie qui obtient gain de cause avec l'aide d'un conseil en se fondant sur l'art. 55 LPA-VD (CDAP GE.2018.0232 du 14 août 2019 consid. 4).

Enfin, conformément à son texte, l'art. 55 LPA-VD s'applique à l'ensemble des procédures de recours et de révision, que celles-ci se déroulent devant les autorités administratives (recours administratif selon le chapitre IV de la LPA-VD; art. 73 ss LPA-VD) ou devant les autorités judiciaires (cf. CDAP FI.2020.0102 du 19 novembre 2021 consid. 5a; PS.2017.0008 du 8 juin 2017 consid. 3b).

c) L'art. 55 LPA-VD pose le principe selon lequel en procédure de recours, l'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (al. 1) et que cette indemnité est mise à la charge de la partie qui succombe (al. 2). Lorsqu’une partie n’obtient que partiellement gain de cause, l’autorité peut réduire les dépens ou les compenser (art. 56 al. 2 LPA-VD).

d) En l'espèce, il convient ainsi de déterminer si les recourants ont, comme ils le soutiennent, obtenu gain de cause devant l'autorité intimée et avaient le droit d'obtenir des dépens conformément à l'art. 55 LPA-VD.

Certes, après avoir été intégrée dans la procédure en tant que tiers intéressé, la fondation ne s'est pas opposée à la transmission du dossier de l'As-SO aux recourants puisqu'elle a précisé, le 19 juillet 2024, ne pas avoir connaissance d'informations sensibles ou personnelles la concernant ou relevant de son secret commercial qui figureraient au dossier de l'As-SO. Pour le reste, elle a indiqué s'en remettre à l'appréciation des autorités concernées, notamment s'agissant des données personnelles ou sensibles relatives à des tiers. La fondation a ajouté, à juste titre, que ces tiers pourraient dans ce cas être contactés pour faire valoir leur droit d'opposition du fait du caractère confidentiel ou sensible de leurs données.

Cela étant, l'As-SO n'a pas pour autant ensuite acquiescé aux conclusions des recourants et n'a pas modifié sa décision partiellement ou totalement en faveur des recourants. Dans ses déterminations du 8 octobre 2024, l'As-SO a en effet indiqué qu'il ne convenait pas de transmettre les documents sollicités aux recourants, estimant que la fondation n'avait pas donné son consentement à cette transmission dans son courrier du 19 juillet 2024. Partant, elle n'a pas modifié sa décision de refus de transmission des documents aux recourants.

En conséquence, on s'étonne de la teneur des chiffres II et III du dispositif de la décision du 16 octobre 2025 déclarant que la cause divisant les recourants de l'autorité intimée et de la fondation n'a plus d'objet et peut être rayée du rôle (ch. II), et chargeant l'As-SO de communiquer aux recourants le dossier concernant la fondation d'une manière qui respecte le principe de la simplicité administrative (ch. III). En réalité, la cause avait toujours un objet, à tout le moins s'agissant de la transmission du dossier contenant des données personnelles ou sensibles relatives à des tiers.

Toutefois, dans la mesure où seul le chiffre V de la décision du 16 octobre 2025 est contesté dans le présent recours, et que ladite décision n'a pour le surplus pas fait l'objet d'un recours, il faut constater que les chiffres I à IV sont entrés en force. Partant, en application de cette décision entrée en force, les documents concernant la fondation seront transmis aux recourants conformément à leur demande.

Les recourants ont ainsi obtenu gain de cause et l'autorité intimée aurait par conséquent dû leur allouer des dépens.

e) En l'espèce, étant donné que la décision de l'As-SO a été matériellement annulée par l'autorité intimée, cette dernière aurait par conséquent dû mettre les dépens à la charge de l'As-SO.

S'agissant du montant des dépens, les recourants concluent principalement à l'annulation du chiffre V du dispositif et à l'allocation d'une indemnité de 1'500 fr. à titre de dépens pour la procédure devant l'autorité intimée, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

a) L'art. 55 al. 3 LPA-VD, entré en vigueur le 1er avril 2018, confère au Conseil d'Etat la compétence de fixer le tarif des dépens pour les procédures ouvertes devant une autorité administrative. En l'état, le Conseil d'Etat n'a toutefois pas fait usage de cette compétence si bien qu'il convient d'appliquer par analogie les dispositions du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA; BLV 173.36.5.1), tout en laissant une marge d'appréciation aux autorités administratives (CDAP PS.2025.0059 du 19 août 2025 consid. 3a; PS.2018.0051 du 6 août 2018 consid. 3c; PS.2017.0008 du 8 juin 2017 consid. 3).

Aux termes de l'art. 10 TFJDA, les dépens alloués à la partie qui obtient gain de cause comprennent les frais d'avocat ou d'autres représentants professionnels et les autres frais indispensables occasionnés par le litige. L'art. 11 TFJDA prévoit pour sa part que les frais d'avocat ou d'autres représentants professionnels comprennent une participation aux honoraires et les débours indispensables (al. 1). Les honoraires sont fixés d'après l'importance de la cause, ses difficultés et l'ampleur du travail effectué. Ils sont compris entre 500 et 10'000 francs. Ils peuvent dépasser ce montant maximal, si des motifs particuliers le justifient, notamment une procédure d'une ampleur ou d'une complexité spéciales (al. 2). Il ressort de ce qui précède que le montant de l'indemnité ne vise pas une pleine compensation des frais d'avocat ou d'autres représentants professionnels mais ne constitue qu'une participation aux honoraires et comprend les débours indispensables.

En matière de dépens alloués par les juridictions inférieures, la CDAP fait preuve d'une grande retenue. Le contrôle judiciaire se limite à vérifier que l'autorité inférieure n'a pas excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation, ce qui revient à s'assurer qu'elle ne s'est pas basée sur des considérations hors de propos ou de toute autre façon manifestement insoutenables (cf. arrêt FI.2020.0042 du 9 avril 2021 consid. 3b/bb).

La pratique de la CDAP pour les causes portées devant elle consiste en général en l'allocation d'une indemnité à titre de dépens d'un montant qui se rapproche de celui des frais judiciaires (cf. Benoît Bovay / Thibault Blanchard / Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2e éd., Bâle 2021, n° 1 ad art. 55, considérant cette pratique comme discutable car trop schématique). La pratique des autorités inférieures de recours ne semble pas avoir été documentée (CDAP FI.2020.0042 du 9 avril 2021 consid. 2d; PS.2020.0027 du 7 octobre 2020 consid. 3).

Si la juridiction administrative jouit d'un pouvoir d'appréciation étendu quant à l'allocation de dépens, cela ne signifie pas qu'elle soit entièrement libre en la matière. La fixation des dépens s'effectue en fonction des circonstances particulières de chaque cas d'espèce, tenant compte notamment de la nature et de l'importance de la cause, du temps utile que l'avocat lui a consacré, de la qualité de son travail, du nombre d'audiences auxquelles il a pris part, des opérations effectuées et du résultat obtenu (cf. ATF 122 I 1 consid. 3a; arrêt TF 2C_825/2016 du 6 février 2017 consid. 3.1; Romain Jordan / Stéphane Grodecki, Le prononcé sur les frais et dépens en procédure administrative genevoise [art. 87 LPA/GE], Commentaire du jugement 2D_35/2016, in RDAF 2017 I p. 589 ss, spéc. p. 592 s.). L'activité du mandataire ne doit toutefois être prise en considération que dans la mesure où elle s'inscrit raisonnablement dans le cadre de l'accomplissement de sa tâche, à l'exclusion de démarches inutiles ou superflues (ATF 111 V 48 consid. 4a). Le temps consacré à la défense du client et les actes effectués ne peuvent dès lors être pris en considération sans distinction. Ainsi, le juge peut d'une part revoir le travail allégué par l'avocat, s'il l'estime exagéré en tenant compte des caractéristiques concrètes de l'affaire, et ne pas rétribuer ce qui ne s'inscrit pas raisonnablement dans le cadre de l'accomplissement de la tâche du défenseur; d'autre part, il peut également refuser d'indemniser le conseil pour des opérations qu'il estime inutiles ou superflues. L'avocat doit toutefois bénéficier d'une marge d'appréciation suffisante pour déterminer l'importance du travail qu'exige l'affaire (ATF 109 Ia 107 consid. 3b).

b) En l'occurrence, compte tenu de large pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée s'agissant du montant des dépens qu'elle peut allouer, il n'appartient pas à la Cour de céans de fixer le montant des dépens auxquels les recourants peuvent prétendre.

Partant, il convient d'annuler le chiffre V de la décision du 16 octobre 2025 et de renvoyer la cause à l'autorité intimée afin qu'elle fixe le montant de dépens en faveur des recourants, à charge de l'As-SO en prenant en considération de manière adéquate les critères rappelés ci-dessus.

Le tribunal relève enfin qu'en vertu de l'art. 16 al. 4 et 5 LInfo, une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement (al. 4). Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65) ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 ss de cette même loi (al. 5). Selon l'art. 31 al. 1 LPrD, l'intéressé peut recourir au Préposé à la protection des données et à l'information, ou directement au Tribunal cantonal.

En l'espèce, en tant que seule la fondation a été intégrée à la procédure administrative par l'autorité intimée et a été interpellée sur la transmission du dossier la concernant, on part du principe que l'As-SO transmettra des documents anonymisés s'agissant d'éventuels tiers également mentionnés et identifiables, ou qu'elle suivra la procédure prévue aux art. 16 al. 4 et 5 LInfo.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation du chiffre V de la décision du 16 octobre 2025, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle rende une nouvelle décision limitée aux dépens, dans le sens des considérants.

La procédure de recours étant en principe gratuite (art. 21a LInfo), il n'y a pas lieu de percevoir d'émolument de justice. Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec le concours d'un avocat, ont droit solidairement entre eux à une indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA) dont il convient d'arrêter le montant total à 1'000 fr., à la charge de l'autorité intimée.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I. Le recours est admis.

II. Le chiffre V de la décision sur recours de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information du 16 octobre 2025 est annulé, le dossier lui étant renvoyé pour qu'elle rende une nouvelle décision sur les frais et dépens dans le sens des considérants.

III. Il est statué sans frais.

IV. L'Etat de Vaud, soit pour lui l'Autorité de protection des données et de droit à l'information, versera à A.________ et B.________, solidairement entre eux, la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 16 février 2026

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.