TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er avril 2026
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Danièle Revey et M. Raphaël Gani, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Chargée de Communication de l'Ordre judiciaire vaudois, à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Chargée de Communication de l'Ordre judiciaire vaudois du 8 octobre 2025 (demande de consultation de directives internes)
Vu les faits suivants:
A. Le 20 août 2025, A.________ a adressé au Secrétariat général de l'Ordre judiciaire vaudois (OJV) une demande d'information relative à l'utilisation de la fonctionnalité des "plugins" figurant sur la page Internet du portail de jurisprudence du Tribunal cantonal. Il a également souhaité savoir si l'OJV disposait d'un espace public centralisant l'ensemble de ses directives internes, à l'instar du répertoire mis à disposition par le Ministère public.
Par courriel du 22 août 2025, le greffe du Tribunal cantonal a transmis à A.________ le lien vers le mode d'emploi du portail de jurisprudence et l'a orienté vers la page officielle recensant les circulaires du Tribunal cantonal, tout en précisant qu'il n'existait pas de répertoire public regroupant l'ensemble des directives internes de l'OJV.
Le 25 août 2025, A.________ a demandé l'accès à une documentation actualisée des fonctionnalités du moteur de recherche, estimant que la documentation existante, datée de 2011, n'était plus à jour. Dans ce même courriel, il a sollicité la communication d'une liste complète des directives internes non publiées de l'OJV.
Par courrier du 8 septembre 2025, la Chargée de communication de l'OJV a informé A.________ qu'une réponse motivée lui serait adressée dans un délai de trente jours, conformément à l'art. 12 al. 2 de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (Llnfo; BLV 170.21).
B. Par courrier du 19 septembre 2025, l'OJV a transmis à A.________ les informations actualisées sur les fonctionnalités de recherche du portail de jurisprudence, ainsi qu'une liste exhaustive des directives de la Cour administrative (directives CA) et du Secrétariat général de l'OJV (directives SG-OJV). Il lui a été précisé que ces directives, destinées à unifier les pratiques administratives et à assurer le bon fonctionnement interne de l'institution, avaient un caractère interne et n'étaient pas publiées de manière systématique.
Le 23 septembre 2025, après examen de la liste transmise, A.________ a adressé une nouvelle demande, sollicitant la communication de quinze directives émanant de la CA et du SG-OJV, qu'il identifiait comme présentant un intérêt manifeste pour les pratiques de toute entité publique ou associative.
C. Par décision du 8 octobre 2025, l'OJV a admis partiellement la demande de A.________. Deux directives, à savoir la Directive CA n° 2 (11.07.2014) – Consultation ou obtention de copies de dossiers archivés (art. 15 ROJI) et la Directive CA n° 35 (19.12.2016) – Consultation des jugements civils (art. 54 CPC), ont été transmises, au motif qu'elles étaient susceptibles de présenter un intérêt public direct en matière d'accès aux décisions judiciaires. L'accès aux treize autres directives a été refusé, l'OJV considérant qu'elles constituaient des documents purement internes, exclus du droit à l'information institué par la Llnfo en vertu de son art. 9 al. 2.
D. Par acte du 15 octobre 2025, A.________ (ci-après: le recourant) a formé un recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour). Il conclut à l'annulation de la décision du 8 octobre 2025, à un réexamen de sa demande avec exposé des motifs de refus d'accès pour chaque directive, ainsi qu'à la communication, au minimum partielle ou anonymisée, des directives dont le contenu ne portait atteinte à aucun intérêt prépondérant.
Par courrier du 15 octobre 2025, la CDAP a imparti à l'OJV (ci-après: l'autorité intimée) un délai au 4 novembre 2025 pour déposer sa réponse. Elle l'a invité à préciser, pour chacune des treize directives litigieuses, les motifs justifiant leur non-communication, en rappelant brièvement leur objet et leur teneur.
L'autorité intimée a répondu le 24 novembre 2025. Elle a conclu à ce qu'il plaise à la CDAP de rejeter l'entier du recours, indiquant pour chaque directive pour quelle raison celle-ci n'avait pas à être communiquée.
Le recourant a répliqué le 28 novembre 2025 et a maintenu sa demande d'accès. Il estime qu'assimiler à des documents internes toutes les procédures ou instructions utilisées par l'autorité revient à priver de sens le droit d'accès garanti par la loi.
Considérant en droit:
a) La Llnfo s'applique à l'Ordre judiciaire vaudois et à son administration, à l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. c Llnfo). L'art. 14 al. 2 LInfo prévoit que le Tribunal cantonal est compétent pour désigner les personnes autorisées à traiter les demandes d'information concernant l'ordre judiciaire et son administration. Sur cette base, le Tribunal cantonal a adopté, le 13 juin 2006, le règlement de l'ordre judiciaire sur l'information (ROJI; BLV 170.21.2). Selon l'art. 18 let. b ROJI, sont compétents pour statuer sur les demandes d'information relatives aux activités non juridictionnelles de l'ordre judiciaire, concernant les offices judiciaires,"le secrétaire général de l'ordre judiciaire ou le chargé de communication".
Selon l'art. 23 LInfo, les autorités et offices judiciaires statuent sur les demandes concernant leurs activités (al. 1). Ils rendent une décision susceptible de recours au Tribunal cantonal dans les 20 jours dès notification de la décision attaquée (al. 2). En vertu de l'art. 30 al. 2 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1), la Cour de droit administratif et public connaît du contentieux qui n'est pas attribué à une autre section du Tribunal cantonal.
b) En l'espèce, le recourant a formé, le 15 octobre 2025, un recours auprès de la CDAP contre la décision rendue le 8 octobre 2025 par la Chargée de communication de l'OJV; la CDAP est compétente pour en connaître. Pour le surplus, le recours a été déposé dans le délai légal et il respecte les autres conditions formelles de recevabilité énoncées en particulier à l'art. 79 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ([LPA-VD; BLV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il convient ainsi d'entrer en matière.
a) aa) L'art. 17 al. 1 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01) garantit les libertés d'opinion et d'information. Celles-ci comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose (art. 17 al. 2 Cst-VD). La Constitution vaudoise dispose en outre à son art. 41, intitulé "Information du public", que l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence.
Ce devoir d'information est réglementé dans la LInfo, qui garantit la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Cette loi fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Le chapitre III de la LInfo traite de l'information sur demande; l'art. 8 LInfo prévoit que, par principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la LInfo sont accessibles au public (al.1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2). La LInfo confère ainsi le droit à toute personne d'obtenir de l'autorité compétente l'information qu'elle a demandée, sans avoir à justifier d'un intérêt particulier, ni à expliquer l'usage qu'elle entend faire de l'information sollicitée (cf. art. 10 LInfo; TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4; CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/bb; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 3b; GE.2014.0174 du 13 février 2015 consid. 2a).
bb) On entend par "document officiel" tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (CDAP GE.2023.0184 du 16 mai 2024 consid. 2b; GE.2023.0020 du 12 avril 2023 consid. 5a; GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; cf. également l'Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9).
En revanche, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information institué par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo). L'art. 14 du règlement d'application de la LInfo du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale.
Selon l'EMPL relatif à la LInfo, ce type de document interne est exclu du principe de transparence, car il s'agit de documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à l'opinion publique (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2649). A teneur de la jurisprudence cantonale également, le caractère de document interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l'autorité dans un cas d'espèce. Les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessite une prise de décision pourraient de cas en cas être soustraits au droit à l'information (CDAP GE.2023.0020 du 12 avril 2023 consid. 5b; GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5b; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b, et les références citées).
b) Si le droit d'accès institué à l'art. 8 al. 1 LInfo est très large, il n'est pas pour autant absolu.
L'art. 15 al. 1 LInfo réserve les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur. La LInfo prévoit encore des limites lorsque des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent; dans ce cas, les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission (art. 16 al. 1 LInfo).
Selon l'art. 16 al. 2 LInfo, des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque: la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités (let. a); une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics (let. b); le travail occasionné serait manifestement disproportionné (let. c); les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible (let. d).
Sont réputés intérêts privés prépondérants (art. 16 al. 3): la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée (let. a); la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités (let. b); le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (let. c).
c) Au niveau fédéral, l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit que toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités. Ce droit d'accès général concrétise le but fixé à l'art. 1er LTrans, à savoir de promouvoir la transparence quant à la mission, l’organisation et l’activité de l’administration. Il s'agit en effet de rendre le processus décisionnel de l'administration plus transparent dans le but de renforcer le caractère démocratique des institutions publiques, de même que la confiance des citoyens dans les autorités, tout en améliorant le contrôle de l'administration (ATF 150 II 191 consid. 3; 148 II 92 consid. 2; 133 II 209 consid. 2.3.1; Message du Conseil fédéral du 12 février 2003 relatif à la loi fédérale sur la transparence de l'administration, FF 2003 1807 ss, 1819, 1827; voir aussi ATF 142 II 340 consid. 2.2).
La LTrans prévoit des exceptions à ce principe (art. 7), respectivement différents "cas particuliers" (art. 8).
Tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), la LTrans (art. 6 al. 1) pose ainsi une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels. Si l'autorité décide de limiter ou refuser l'accès à des documents officiels, elle supporte en conséquence le fardeau de la preuve destinée à renverser cette présomption (ATF 142 II 324 consid. 3.4; TF 1C_59/2020 du 20 novembre 2020 consid. 4.1; CDAP GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 2e; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 4a, qui se réfère à la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral [TAF] en application de la LTrans, et GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 4d). En énumérant à l'art. 7 al. 1 LTrans – respectivement à l'art. 16 LInfo, qui doit être interprété de manière similaire (cf. GE.2019.0010 précité consid. 4a et la référence) – de façon exhaustive les différents cas où les intérêts publics ou privés apparaissent prépondérants, le législateur a procédé de manière anticipée à une pesée des intérêts en cause (ATF 144 II 77 consid. 3 et les références; TF 1C_59/2020 précité, consid. 4.1). Le refus d'accès (total ou partiel) à un document officiel doit toutefois se justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo; ces dernières dispositions doivent en conséquence être interprétées de façon restrictive (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références; CDAP GE.2018.0169 du 2 mai 2019 consid. 3c; GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2d et les références) – ce qui résulte au demeurant expressément de la teneur de l'art. 16 al. 1 LInfo (c'est ainsi uniquement "à titre exceptionnel" que l'accès peut être refusé).
d) Dans l'arrêt GE.2024.0050 du 28 août 2025, le Tribunal de céans a examiné la notion de document interne en lien avec une demande d'accès à des directives internes traitant de l'organisation et du fonctionnement du Ministère public vaudois et portant également sur certaines procédures dites "particulières" relevant du Ministère public. Dans ce cadre, le Tribunal a rappelé que selon l'art. 9 al. 2 LInfo, sont des documents internes soustraits à la LInfo "notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale". Il a souligné que cette liste n'est pas exhaustive, ainsi que l'indique l'usage du terme "notamment". Les exceptions au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo doivent être examinées à l'aune du but de la LInfo, qui est de rendre le processus décisionnel de l'administration plus transparent aux fins de renforcer le caractère démocratique des institutions publiques, de même que la confiance des citoyens dans les autorités, tout en améliorant le contrôle de l'administration. En ce sens, d’une manière générale, la divulgation de documents contenant exclusivement des "actes métiers", ainsi que des processus purement organisationnels, respectivement pratiques, pour ainsi dire de "management" exclusivement, ne répond en rien au but précité. De surcroît, la publication de tels documents, par nature nombreux et sujets à de fréquentes modifications, compliquerait inutilement la tâche des autorités. La LInfo ne saurait avoir pour but de dévoiler au public les moindres rouages d’une institution. Le Tribunal a ainsi qualifié d'internes plusieurs directives traitant de l'organisation et du fonctionnement du Ministère public vaudois (arrêt précité consid. 7):
"La note 2.5, intitulée "Fixation et suivi des vacances des procureurs-e-s" s'avère purement fonctionnelle et de plus, sort du champ de questionnement du recourant. (…)
La note 2.7, intitulée "Fonctionnement des greffes d'affaires de masse" traite exclusivement de l'organisation administrative du Ministère public. Il s'agit d'un document interne, exclu de la LInfo, qui plus est étranger aux thèmes sur lesquels le recourant veut être renseigné. (…)
La note interne 4.2, intitulée "Dénonciations du SPJ (aujourd'hui la Direction générale de l'enfance et de la jeunesse; DGEJ) ou contre le SPJ", comporte exclusivement des indications organisationnelles, des marches à suivre ou des processus, qui n'ont pas à être divulgués (cf. consid. 7a supra en lien avec la note 2.5).
Il en va de même de la note interne 4.3, intitulée "Déroulement de la procédure en cas de décès résultat d'une assistance au suicide EXIT" qui contient exclusivement une précision de marche à suivre, la procédure étant déjà exposée de manière détaillée dans la Directive publique n° 4.5, étant encore précisé que cette note interne ne traite pas des sujets retenus par le recourant. (…)
La note interne 4.4, intitulée "STRADA" détaille le fonctionnement de la section STRADA, rattachée au Ministère public de l'arrondissement de Lausanne, en matière de crimes et délits à la loi sur les stupéfiants, de brigandages et de vols. Elle traite de même de questions d'organisation interne uniquement, sans compter que les indications y figurant sont étrangères aux informations que tente d'obtenir le recourant (cf. consid. 7a supra en lien avec la note 2.5). (…)
La note interne 4.6, intitulée "Deuxième audition-vidéo de la victime mineure (art. 154 al. 4 CPP)" concrétise les marches à suivre selon cette disposition, plus précisément sa let. c prévoyant qu'une "seconde audition de l'enfant est organisée si, lors de la première, les parties n’ont pas pu exercer leurs droits, ou si cela est indispensable au bon déroulement de l’enquête ou à la sauvegarde de l’intérêt de l’enfant; dans la mesure du possible, elle est menée par la personne qui a procédé à la première audition". Là également, il s'agit de marches à suivre (cf. consid. 7a supra en lien avec la note 2.5), qui plus est indépendantes des renseignements voulus par le recourant. (…)
La note interne 4.7, intitulée "Marche à suivre concernant les communications à l'autorité disciplinaire de la profession" - Art. 75 alinéa 4 CPP" consiste exclusivement, du reste conformément à son titre, en une marche à suivre purement formelle (cf. consid. 7a supra en lien avec la note 2.5). Les éléments de fond relatifs à l'application de cette disposition figurent intégralement dans la Directive publique n° 2.8. Enfin, encore une fois, cette note est étrangère au questionnement du recourant. (…)
La note interne 4.10 est intitulée "Audition obligatoire du prévenu - Article 352a CPP". Selon cette disposition, "le ministère public entend le prévenu s’il est probable que l’ordonnance pénale débouchera sur une peine privative de liberté à exécuter". Cette note interne se borne à détailler l'application de la disposition en cause. Elle est étrangère aux informations que le recourant entend obtenir. (…)
D'autres directives n'ont en revanche pas été qualifiées d'internes, en particulier au motif qu'elles contenaient des éléments allant au-delà de simples informations organisationnelles (arrêt précité consid. 7):
"La note 2.6, intitulée "Autorisation pour des greffiers/ères de procéder à des auditions" vise à concrétiser l'art. 142 CPP, l'art. 28 de la loi du 19 mai 2009 d'introduction du Code de procédure pénale suisse (LVCPP; BLV 312.01) et l'art. 28 LMPu. Selon cette dernière disposition, sous sa responsabilité, le procureur peut confier à un collaborateur autorisé selon l'art. 28 LVCPP l'audition du prévenu, du témoin et de la personne appelée à donner des renseignements (al. 1); celui qui est entendu par un collaborateur peut en tout temps demander d'être entendu par le procureur personnellement (al. 2). Aucune de ces dispositions n'indiquent à quelle catégorie de collaborateurs et à quelles conditions cette délégation peut être envisagée. Ces informations ne figurent pas davantage dans les Directives publiques. Par ailleurs, on ne discerne aucun intérêt public prépondérant qui s'opposerait, du moins sur le principe, à la divulgation de la note 2.6, celle-ci se limitant à indiquer que le Procureur général peut, à certaines conditions exposées, autoriser les greffiers à procéder aux actes d'instruction mentionnés par la loi. Le recours est ainsi admis sur ce point, le Ministère public étant invité à la transmettre au recourant, sous réserve d'un éventuel caviardage qu'il pourrait estimer nécessaire afin de sauvegarder des intérêts publics ou privés prépondérants au sens des art. 16 al. 1 à 3 et art. 17 LInfo. (…)
La note interne 4.1, intitulée "Violences conjugales" reprend dans une très large mesure la Directive 4.4 publique (adoptée le 27 mars 2025). Les informations supplémentaires qu'elle comporte ne se limitent toutefois pas à de simples notions organisationnelles et s'inscrivent en outre dans les domaines visés par le recourant. Par ailleurs, on ne discerne aucun intérêt public prépondérant qui s'opposerait, du moins sur le principe, à sa divulgation. Le recours est ainsi admis sur ce point, le Ministère public étant invité à transmettre cette note interne au recourant, sous réserve d'un éventuel caviardage qu'il pourrait estimer nécessaire afin de sauvegarder des intérêts publics ou privés prépondérants au sens des art. 16 al. 1 à 3 et art. 17 LInfo. (…)
Enfin, la recommandation interne n° 7, intitulée "Principes généraux de renvoi et intervention du Ministère public devant le tribunal" traite des principes relatifs à l'intervention du Ministère public devant le Tribunal de police, ainsi que des cas particuliers de saisine du Tribunal correctionnel voire criminel. Ces informations dépassent le simple cadre pratique et organisationnel et s'inscrivent de surcroît dans les questionnements du recourant. Par ailleurs, on ne discerne aucun intérêt public prépondérant qui s'opposerait, du moins sur le principe, à sa divulgation. Le recours est ainsi admis sur ce point, le Ministère public étant invité à transmettre cette note interne au recourant, sous réserve d'un éventuel caviardage qu'il pourrait estimer nécessaire afin de sauvegarder des intérêts publics ou privés prépondérants au sens des art. 16 al. 1 à 3 et art. 17 LInfo. (…)".
e) Dans une affaire genevoise, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur le droit d'accès à une directive du Procureur général de ce canton "précisant la politique pénale à l'égard des étrangers multirécidivistes en situation irrégulière" (TF 1C_604/2015, 1C_606/2015 du 13 juin 2016). Il a retenu que le document en question contenait à l'évidence des renseignements relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique au sens de la législation genevoise applicable (consid. 4.3), dans la mesure où il avait été distribué à tous les procureurs, à certains collaborateurs du Ministère public et à la police, et où il visait à favoriser une certaine cohérence dans la mise en œuvre de la répression pénale des infractions à forte occurrence, et partant une unification de la pratique des autorités de poursuite pénale. Peu importait que cette directive ne lie pas les procureurs, qui demeuraient indépendants dans l'accomplissement de leur mission. La directive, fondée sur le pouvoir hiérarchique du procureur général, entrait ainsi dans le champ d'application de la loi sur l'information et une interprétation contraire devait être considérée comme insoutenable. Pour le surplus, le Tribunal fédéral a considéré qu'aucun intérêt public prépondérant, y compris celui à la sauvegarde du processus décisionnel, ne s'opposait à la communication de la directive. Le fait que sa divulgation risquait de lui conférer, aux yeux du public, une portée contraignante qu'elle n'avait pas et que les justiciables puissent s'en prévaloir devant les tribunaux ne constituait manifestement pas un risque suffisant pour la soustraire du principe de transparence (consid. 5.2). De même, sa divulgation n'avait pas d'incidence sur la capacité du Ministère public de prendre une décision dans une situation précise. Toujours sur ce point, peu importait que l'autorité puisse être amenée à motiver davantage ses décisions dans les cas où elle entendait s'écarter de la pratique généralement suivie (consid. 5.3). Enfin, le Tribunal fédéral a considéré, bien que cela ne soit pas déterminant dès lors que la demande d'accès n'avait pas à faire état d'un intérêt particulier, qu'il existait même un intérêt public à ce qu'un accès soit donné à la directive litigieuse. En effet, concrétisés par le principe de la légalité des peines (art. 1 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 [CP; RS 311.0]), les principes de publicité, de l'accessibilité et de la prévisibilité de la norme pénale étaient inhérents au système du droit répressif. La sécurité du droit commandait en effet que le justiciable puisse connaître les conséquences prévisibles de son comportement (cf. consid. 5.4 et les références citées).
a) Selon la section IV du règlement d'administration de l'ordre judiciaire du 13 novembre 2007 (RAOJ; BLV 173.01.3), la Cour administrative assume la direction de l'Ordre judiciaire, veille à la coordination de l'ensemble de ses activités et favorise la communication interne, notamment par l'échange d'informations. Sur cette base, les directives CA règlent des questions d'ordre administratif relevant de sa compétence.
Conformément à la section VII du même règlement, le Secrétariat général assure la direction administrative de l'Ordre judiciaire. Il fournit le support et l'assistance nécessaires au fonctionnement des autorités et offices judiciaires et coordonne leurs activités afin d'en harmoniser les pratiques et les procédures. Selon ces dispositions, les directives SG-OJV portent sur les aspects administratifs ne relevant pas directement de la Cour administrative.
Les directives CA et SG-OJV constituent ainsi des instruments de gestion administrative. Elles visent à édicter des instructions générales et des procédures de travail nécessaires au bon fonctionnement de l'OJV et à l'harmonisation des pratiques et des méthodes de travail.
b) En l'espèce, l'autorité intimée a refusé au recourant l'accès à treize directives CA et SG-OJV, les qualifiant de documents internes. Dans son écriture de recours, le recourant a reproché à l'autorité intimée de lui avoir opposé un refus global au lieu de présenter une motivation spécifique pour chacune des directives demandées. De son point de vue, chaque document doit faire l'objet d'une appréciation individuelle des intérêts en présence, afin de déterminer si un motif de refus peut réellement s'appliquer.
Répondant en date du 24 novembre 2025, l'autorité intimée a complété sa motivation et a présenté pour chaque directive les raisons de son refus. De son point de vue, toutes ces directives concernent des processus de travail ou des marches à suivre édictées avec pour seul objectif d'unifier les processus "métier" ou de formaliser des instructions générales afin de coordonner les pratiques en matière de gestion administrative ou organisationnelle des entités de l'OJV. Dès lors, leur communication ne contribuerait ni à la transparence du processus décisionnel visé par la Llnfo, ni à une meilleure compréhension de l'activité juridictionnelle de l'Etat. Une telle communication constituerait en revanche un exposé inutile des rouages purement fonctionnels et opérationnels de l'administration.
Répliquant en date du 28 novembre 2025, le recourant n'a pas contesté spécifiquement les appréciations de l'autorité intimée, mais a soutenu qu'assimiler à des documents internes toutes les procédures ou instructions utilisées par l'autorité revenait à priver de sens le droit d'accès garanti par la loi. Le simple fait qu'un document ne soit pas publié spontanément ou qu'il contienne des informations techniques n'autoriserait pas son exclusion du champ de la transparence. Le recourant a aussi souligné qu'il n'appartenait pas à l'autorité de juger de la pertinence ou de l'utilité des documents demandés.
c) L'appréciation du bien-fondé de la requête du recourant commande un examen au cas par cas de chaque document concerné. Il s'agit des treize directives suivantes:
1 et 2) Directives CA n° 3 (10.02.2021) – Calendrier de conservation des archives des tribunaux d'arrondissement et n° 19 (05.02.2018) – Calendrier de conservation des archives du Tribunal cantonal.
Ces directives transposent, pour les tribunaux d'arrondissement et pour les différentes Cours et Chambres du Tribunal cantonal, les durées de conservation et les modalités d'archivage des dossiers, prévues par les dispositions de la loi sur l'archivage du 14 juin 2011 (LArch; BLV 432.11), son règlement d'application et les Directives et règles à usage interne de l'Etat (DRUIDE). Selon l'autorité intimée, elles constituent des documents internes purement fonctionnels, qui décrivent la manière d'exécuter matériellement les opérations d'archivage et constituent un instrument de gestion documentaire pour unifier les pratiques d'archivage et garantir leur conformité avec la législation sur l'archivage.
Selon les constatations du Tribunal de céans, les directives en cause, qui fixent notamment les durées de conservation des divers documents et la marche à suivre pour des pièces particulières (par exemple les pièces à conviction), concrétisent de manière précise les principes posés par la LArch. Ces informations ne se limitent pas à de simples notions organisationnelles. Par ailleurs, on ne discerne aucun intérêt public prépondérant qui s'opposerait, du moins sur le principe, à leur divulgation. Le recours est ainsi admis sur ce point, l'autorité intimée étant invitée à transmettre cette directive au recourant, sous réserve d'un éventuel caviardage qu'elle pourrait estimer nécessaire afin de sauvegarder des intérêts publics ou privés prépondérants au sens des art. 16 al. 1 à 3 et art. 17 LInfo.
Cette directive rappelle les dispositions légales ainsi que la jurisprudence applicables et, sur ces bases, fixe le montant de l'émolument applicable lors de notification du commandement de payer ou de commination de faillite par des employés communaux et agents de polices communales. Selon l'autorité intimée, elle constitue le détail d'application d'une disposition légale et un processus interne purement organisationnel visant à harmoniser les modalités de facturation des notifications effectuées par des agents externes à l'OJV.
L'autorité intimée ne peut pas être suivie. En effet la directive en cause ne règle pas seulement un processus interne, mais elle déploie également un effet externe puisqu'elle fixe de manière uniforme l'émolument lié à la notification d'un commandement de payer ou d'une commination de faillite par des employés communaux et agents de polices communales. Or cet émolument devra ensuite être remboursé par le débiteur (cf. art. 13 al. 1 de l'ordonnance du 23 septembre 1996 sur les émoluments perçus en application de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite [OELP; RS 281.35], cité dans la directive); les tiers extérieurs à l'administration sont ainsi également concernés par le contenu de la directive. Par ailleurs, on ne discerne aucun intérêt public prépondérant qui s'opposerait, du moins sur le principe, à la divulgation de cette directive. Le recours est ainsi admis sur ce point, l'autorité intimée étant invitée à transmettre cette directive au recourant, sous réserve d'un éventuel caviardage qu'elle pourrait estimer nécessaire afin de sauvegarder des intérêts publics ou privés prépondérants au sens des art. 16 al. 1 à 3 et art. 17 LInfo.
Cette directive, en application des art. 16 de la loi sur les finances du 20 septembre 2005 (LFin; BLV 610.11) et 65 RAOJ, précise les devoirs et responsabilités des chefs d'office en matière de gestion budgétaire, de contrôle interne, de tenue des inventaires et de respect des procédures comptables internes. Il s'agit d'un document de management interne, relevant de la gouvernance administrative de l'OJV, qui énumère les devoirs de gestion et de contrôle interne des chefs d'office en matière budgétaire et comptable. Cette directive ne comportant qu'une liste de tâches qui s'insèrent dans un cadre déjà fixé par les textes légaux, sa consultation ne contribuerait pas à atteindre le but visé par la LInfo. C'est donc à juste titre que sa transmission a été refusée.
Cette directive précise les modalités de désignation et d'enregistrement des personnes habilitées à signer les pièces comptables dans les offices judiciaires, en application des Directives d'exécution du Service d'analyse et de gestion financières (SAGEFI) n° 8 et 29 et des Directives et règles à usage interne de l'Etat (DRUIDE).
Comme le relève l'autorité intimée, la directive, en définissant les signatures autorisées, met en place un mécanisme interne de contrôle des signatures, destiné à assurer une gestion administrative cohérente et harmonisée au sein des offices judiciaires. Ce contrôle, qui permet à l'Etat de limiter les erreurs et les abus potentiels dans le cadre de sa gestion courante, présente un intérêt purement interne. A ce titre, la directive n'est pas soumise à la LInfo.
Cette directive encadre la commande, l'utilisation, la tenue, la conservation et l'archivage des quittanciers utilisés par les offices judiciaires pour effectuer des encaissements. Elle constitue une marche à suivre interne purement opérationnelle relative à la gestion des encaissements. Systématisant des démarches pratiques, cette directive relève des documents internes non soumis à la LInfo.
En application de l'art. 6 de l'ordonnance du 5 juin 1996 sur les formulaires et registres à employer en matière de poursuite pour dettes et de faillite et sur la comptabilité (Oform; RS 281.31), cette directive détermine les délégations de compétence et les règles de signature applicables au sein des Offices des poursuites et faillites en précisant pour chaque type d'acte, le rôle des collaborateurs.
L'autorité intimée expose que cette directive est un document interne purement organisationnel et de management interne, destiné à assurer une gestion administrative cohérente et harmonisée au sein des offices judiciaires. Elle ne peut pas être suivie. Il convient de rappeler que l'art. 6 Oform dispose que *"[l]*es formulaires doivent être signés par les fonctionnaires ou employés de l’office des poursuites, respectivement de l’office des faillites, habilités à cet effet en vertu des dispositions réglementaires cantonales; l’utilisation de fac-similés est permise". La validité d'un acte pouvant être affectée par le fait qu'il soit signé par une personne non habilitée à signer, il y a lieu de considérer que la directive SG-OJV n° 55 n'est pas purement interne. Par ailleurs, on ne discerne aucun intérêt public prépondérant qui s'opposerait, du moins sur le principe, à la divulgation de cette directive. Le recours est ainsi admis sur ce point, l'autorité intimée étant invitée à transmettre cette directive au recourant, sous réserve d'un éventuel caviardage qu'elle pourrait estimer nécessaire afin de sauvegarder des intérêts publics ou privés prépondérants au sens des art. 16 al. 1 à 3 et art. 17 LInfo.
Cette directive établit la procédure interne applicable au rappel et au recouvrement des créances de l'Etat non couvertes par des avances de frais. Elle précise les étapes de la procédure selon le montant de la créance, ainsi que les rôles respectifs du comptable, du chef d'office, du Secrétariat général et de la Cour administrative.
Comme le relève à juste titre l'autorité intimée, cette directive constitue une procédure interne organisationnelle et de management interne, qui définit la répartition des compétences et le déroulement interne du processus de recouvrement. Cette directive relève des documents internes non soumis à la LInfo.
Cette directive rappelle les dispositions légales applicables, à savoir la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP; RS 281.1), sa réglementation d'application et l'art. 48 OELP, pour la fixation des émoluments en matière de poursuites. Concernant les dépens, elle propose une norme d'harmonisation cantonale, par analogie avec les art. 6, 11 et 20 du tarif des dépens en matière civile du 23 novembre 2010 (TDC; BLV 270.11.6).
Selon l'autorité intimée, elle constitue le détail d'application d'une disposition légale et un acte métier visant à harmoniser la pratique tarifaire des offices dans le cadre des procédures de poursuite. Cette appréciation est correcte, mais non complète. En effet, la directive présente également un intérêt externe puisqu'elle fixe une échelle harmonisée pour les émoluments perçus et les dépens alloués. Elle est ainsi susceptible d'avoir un effet sur des personnes extérieures à l'administration. Par ailleurs, on ne discerne aucun intérêt public prépondérant qui s'opposerait, du moins sur le principe, à la divulgation de cette directive. Le recours est ainsi admis sur ce point, l'autorité intimée étant invitée à transmettre cette directive au recourant, sous réserve d'un éventuel caviardage qu'elle pourrait estimer nécessaire afin de sauvegarder des intérêts publics ou privés prépondérants au sens des art. 16 al. 1 à 3 et art. 17 LInfo.
Cette directive précise les modalités d'application, pour l'OJV, de la directive LPers 50.1 de la Direction des ressources humaines de l'Etat de Vaud relative à l'utilisation d'internet, de la messagerie électronique, de la téléphonie et du poste de travail par le personnel judiciaire, en définissant les autorités compétentes pour en assurer le respect. Cette directive est un document purement organisationnel, de management interne, rappelant les règles d'utilisation des outils informatiques et déterminant les autorités chargées d'en assurer le respect.
On peut reprendre l'argumentation du Tribunal de céans dans l'affaire GE.2024.0050 précitée, dans lequel une directive concernant la fixation et le suivi des vacances de certains employés de l'Etat avait été considéré comme "purement fonctionnelle", le Tribunal ajoutant que la LInfo "ne saurait avoir pour but de dévoiler au public les moindres rouages d’une institution" et y refusant l'accès. Il doit en aller de même en lien avec la directive CA n° 7.
Cette directive définit la procédure d'intervention et de soutien psychologique à mettre en oeuvre lorsqu'un collaborateur de l'OJV est confronté à un événement critique. Elle prévoit le recours à un prestataire externe, ICP – Intervention de Crise et Prévention, dont elle décrit les modalités de mise en oeuvre.
Comme le relève l'autorité intimée, cette directive constitue un document organisationnel et de management interne, pour la prise en charge et le soutien psychologique du personnel. Pour les mêmes motifs que ceux exposés sous point 10) ci-avant, il n'y a pas lieu de la remettre au recourant.
Cette directive établit les règles de destruction sécurisée des documents qui ne constituent pas des archives, au sens des directives émises par les Archives cantonales vaudoises, en distinguant les papiers confidentiels des papiers non confidentiels. Elle fixe les procédures à suivre pour la collecte et la destruction desdits documents. Elle constitue une marche à suivre purement fonctionnelle relative à la gestion matérielle des documents. En tant que document purement interne, elle n'est pas soumise à la LInfo.
En application de la politique salariale de l'Etat de Vaud, cette directive précise les barèmes et modalités administratives d'indemnisation applicables aux greffiers ad hoc pour la rédaction des jugements et la participation aux audiences.
Selon l'autorité intimée, cette directive constitue le détail d'application de la politique salariale de l'Etat de Vaud et un processus interne purement organisationnel, précisant les modalités internes d'indemnisation et de validation des décomptes. Force est toutefois de constater que, de manière générale, les rémunérations des employés de l'Etat de Vaud sont considérées comme des informations publiques. L'échelle des salaires figure ainsi à l'annexe 2 du règlement du 28 novembre 2008 relatif au système de rétribution des collaborateurs de l'Etat de Vaud (RSRC; BLV 172.315.2). Il n'y a pas de raison de soumettre les salaires des greffiers ad hocà un autre traitement*.* Par ailleurs, on ne discerne aucun intérêt public prépondérant qui s'opposerait, du moins sur le principe, à la divulgation de cette directive. Le recours est ainsi admis sur ce point, l'autorité intimée étant invitée à transmettre cette directive au recourant, sous réserve d'un éventuel caviardage qu'elle pourrait estimer nécessaire afin de sauvegarder des intérêts publics ou privés prépondérants au sens des art. 16 al. 1 à 3 et art. 17 LInfo.
Vu ce qui précède, le recours doit être partiellement admis. La décision de l'autorité intimée doit être annulée en ce qui concerne les directives CA n° 3 et n° 19, CA n° 6, CA n° 31, SG-OJV n° 43 et SG-OJV n° 55, la cause devant lui être renvoyée pour nouvelle décision au sens du consid. 3. Elle doit être confirmée pour le surplus.
La procédure en matière de LInfo étant gratuite, il n'y a pas lieu de percevoir un émolument (art. 27 al. 1 LInfo). Le recourant n'étant pas assisté, il n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Chargée de Communication de l'Ordre judiciaire vaudois du 8 octobre 2025 est annulée en ce qui concerne les directives CA n° 3 et n° 19, CA n° 6, CA n° 31, SG-OJV n° 43 SG-OJV n° 55, la cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision au sens du consid. 3. Elle est confirmée pour le surplus.
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 1er avril 2026
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.