TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 février 2026
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Danièle Revey et M. Raphaël Gani, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
A.________, à ********,
B.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Perroy, représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Perroy du 22 août 2025 refusant la copie d'un document officiel
Vu les faits suivants:
A. Se prévalant de leur droit à l'information, A.________ et B., en leur nom ainsi qu'au nom de deux associations, ont adressé le 30 juin 2025 à la Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité) une requête de consultation portant sur un courrier du 10 juillet 2023, signé par le personnel communal et adressé au Conseil d'Etat indiquant que le lien de confiance avec C., syndic, était rompu et que la reprise de la collaboration avec lui ne pouvait pas être envisagée. Ils relevaient que ce courrier était mentionné dans l'arrêt CCST.2024.0001 du 6 septembre 2024 (qui avait retenu, au point F de l'état de fait, que "dans une missive du 10 juillet 2023 adressée au Conseil d'Etat*, l'ensemble du personnel de l'administration communale de Perroy indiquait que le lien de confiance avec C.________**était rompu et que la reprise de la collaboration avec lui ne pouvait être envisagée*").
Par décision du 22 août 2025, la municipalité a partiellement admis la demande d'accès d'A.________ et B.________, en autorisant la consultation sur place de la lettre rédigée par le personnel de l'administration communale. Cependant, elle a expressément interdit toute copie du document en question.
B. Par acte du 24 septembre 2025, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants), agissant en leur nom et au nom des associations D.________ et E.________, ont contesté devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour) la décision du 22 août 2025. Ils ont demandé à la CDAP de:
"1. Annuler partiellement la décision de la Municipalité de Perroy du 22.08.2025, en ce qu'elle interdit la copie du document dont la consultation est admise;
Dire et constater que ce document est un document officiel achevé, au sens de l'art. 9 Llnfo, et que le droit d'accès comprend celui d'en obtenir une copie, conformément aux art. 9 al. 2 et 17 Llnfo;
Inviter la Municipalité à immédiatement transmettre le document sous forme de copie adressée par poste aux demandeurs;
Déclarer que la situation infligée à tort (obligation de recourir) constitue un déni de justice;
Préciser à la Municipalité de Perroy quel est son devoir en matière de transparence et d'accès aux documents officiels; en particulier ceux qui sont indispensables à la libre formation de l'opinion."
La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a répondu le 8 octobre 2025. Elle soutient que le document litigieux n'est en réalité pas un document officiel dès lors qu'il ne concerne pas directement l'accomplissement d'une tâche publique et qu'il contient uniquement une prise de position personnelle d'employés communaux. La loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) ne serait donc pas applicable. L'autorité intimée ajoute qu'on ne voit pas quel intérêt auraient les recourants à prélever des copies de ce courrier.
Les recourants n'ont pas procédé dans le délai qui leur était imparti pour déposer une réplique.
Considérant en droit:
a) La décision attaquée a été rendue en application de la loi sur l'information. Dès lors qu'elle émane d'une autorité communale, elle est uniquement susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 27 LInfo; art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le recours a été déposé auprès de l'autorité compétente dans le délai légal et il répond aux exigences formelles prévues par la loi. En tout cas, les recourants ont qualité pour recourir, la question de savoir s’il en va de même des associations prénommées (sur la qualité pour agir des associations, voir ATF 148 I 160 consid. 1.4.2) pouvant demeurer indécise. Le recours est ainsi recevable (cf. art. 75, 79, 95 et 99 LPA-VD) et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond, sous réserve de ce qui suit.
b) La conclusion n° 2 est une conclusion en constat "préparatoire" et donc irrecevable (cf. ATF 148 I 160 consid. 1.6). Est de même irrecevable la conclusion n° 5, puisqu'elle sort du cadre de la décision attaquée (cf. art. 79 al. 2 1e phrase LPA-VD) et qu'il ne revient pas au Tribunal cantonal de donner à la municipalité des indications juridiques d'ordre général. Quant à la conclusion n° 4, les recourants ne dénoncent pas tant un déni de justice formel (refus de statuer) qu'un déni de justice matériel (mauvaise application du droit), grief qu'il y a lieu d'examiner ci-après.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités, respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo).
b) Concernant les informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV, soit aux art. 15 à 17 LInfo (al. 2).
Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (CDAP GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 2c; GE.2022.0175 du 11 décembre 2023 consid. 3b; Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9). La loi ne vise pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle (CDAP GE.2023.0162 précité consid. 2c; GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a).
Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin (CDAP GE.2022.0175 du 11 décembre 2023 consid. 3b; GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a). Plusieurs indices permettent de considérer un document comme achevé. Il s'agit par exemple de la signature ou de l'approbation d'un document, même si inversement, l'absence de signature ou d'approbation ne signifie pas automatiquement qu'un document n'est pas achevé (CDAP GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b). Au contraire, on peut donner comme exemples de documents inachevés des textes raturés ou annotés, la version provisoire d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance.
Les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont expressément exclus du droit à l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo). L'art. 14 du règlement du 25 septembre 2003 d'application de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1), précise que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale. Selon l'EMPL, ce type de document interne est exclu du principe de transparence, car il s'agit de documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à l'opinion publique (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2649). Selon la jurisprudence cantonale, le caractère de document interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de l'autorité dans un cas d'espèce. Dans ce cadre, seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui nécessite une prise de décision peuvent de cas en cas être soustraits au droit à l'information (CDAP GE.2025.0235 du 4 décembre 2025 consid. 4b; GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5b; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b, et les références).
c) Concernant plus précisément la condition de l'accomplissement d'une tâche publique au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, condition dont la réalisation est contestée par la municipalité, il y a lieu de relever qu'en vertu de l'art. 42 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11), les attributions des municipalités concernent spécialement l'administration des services publics (ch. 1) ainsi que la nomination des collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire (ch. 4). Il faut aussi tenir compte du fait que le syndic, outre ses attributions en tant que membre de la municipalité, a le droit de surveillance et de contrôle sur toutes les branches de l'administration (cf. art. 72 LC).
Dans l'affaire GE.2022.0038 du 28 octobre 2022 (consid. 3a), un rapport d'enquête concernant le fonctionnement de l'administration communale (réalisé suite à certaines difficultés rencontrées au sein du personnel de l'administration communale)a été considéré comme un document officiel au sens de l'art. 9 LInfo. La CDAP a retenu que c'était en effet précisément afin de remplir les attributions mentionnées à l'art. 42 LC précité que la municipalité avait ouvert des procédures disciplinaires dans le cadre desquelles elle avait diligenté l'enquête aboutissant au rapport sur les difficultés de fonctionnement au sein de son administration. Que cette enquête portât, selon la municipalité, sur des "situations individuelles dans le cadre de rapports de travail" ou des "situations particulières concernant des personnes physiques employées de la commune" ne changeait rien au fait que la municipalité avait agi dans l'accomplissement d'une tâche publique, à savoir la gestion de son personnel. Selon la CDAP (ibid.), il fallait en outre tenir compte des dépenses publiques liées à la gestion de cette affaire, et sur cette base admettre que le rapport d'enquête s'inscrivait dans l'exercice d'une tâche publique de la commune.
De nombreux autres arrêts ont retenu, parfois même implicitement, que des rapports d'audit concernant le fonctionnement d'autorités ou de services communaux étaient des documents se rapportant à l'accomplissement d'une tâche publique au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo (cf. notamment CDAP GE.2022.0019 du 20 juin 2022 et GE.2022.0035 du 10 novembre 2022 concernant le rapport d'enquête établi au sujet des agissement d'un syndic, auquel il était notamment reproché de ne pas respecter les règles sur la récusation; GE.2020.0076 du 2 novembre 2021 consid. 5a, concernant un rapport d’audit établi après avoir entendu les collaborateurs d’un centre sportif intercommunal; GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3a et consid. 3b/aa, concernant un rapport d'audit portant sur le fonctionnement général – climat et organisation du travail, gestion de projets, management, communication – d'un service communal; pour des exemples dans d'autres cantons: cf. TF 1C_277/2016 du 29 novembre 2016 concernant un rapport commandé par le Conseil administratif afin d'obtenir une vision stratégique de la fonction RH en Ville de Genève; TF 1C_472/2017 du 29 mai 2018 consid. 2.3, relevant qu'il est "indubitable" que la réalisation, sur mandat de l'Etat, d'une enquête administrative, visant des membres du Service cantonal des migrations, constitue une tâche publique; arrêt ATA/758/2015 du 28 juillet 2015 de la Cour de Justice du canton de Genève, considérant que des documents contenant des informations sur les conséquences financières du licenciement contraire au droit d’un fonctionnaire répondent à la définition de l’accomplissement d’une tâche publique, retenant en particulier au consid. 11 que "la gestion du personnel constitue une tâche étatique importante, la commune accomplissant ses activités publiques par le biais de ses employés, qui y participent conformément à leur cahier des charges. Par ailleurs, la gestion du personnel est directement liée à la gestion du patrimoine administratif de la commune, les charges de personnel constituant du reste l’un des postes les plus importants parmi les charges de fonctionnement de l’autorité intimée").
Cette interprétation se trouve déjà – sous un autre angle – dans un arrêt plus ancien (cf. GE.2011.0176 du 27 avril 2012consid. 3), dans lequel la CDAP avait retenu que les descriptions de poste de fonctionnaires ou d'autres collaborateurs communaux constituaient des documents qui concernaient l'accomplissement d'une tâche publique et n'étaient pas destinés à un usage personnel. Ils définissaient le poste, dont la classification de la fonction, ainsi que le positionnement hiérarchique du poste, le mode de remplacement, les raison d'être et mission du poste, les buts et responsabilités de même que le profil du poste, et en particulier les tâches publiques que devaient accomplir les personnes qui occupaient les postes en question et la manière dont elles doivent les effectuer. Les cahiers des charges en cause avaient donc un rapport avec une action administrative des autorités. Ils concernent indéniablement les activités d'une collectivité publique.
Dans un arrêt du 28 avril 2023 (dans la cause 1C_388/2022, consid. 4.6), le Tribunal fédéral souligne d'ailleurs expressément que le principe de la transparence consacré par la LInfo (art. 1 al. 1, 3 et 8 al. 1 LInfo) tend "particulièrement à mettre à jour d'éventuels dysfonctionnements au sein du pouvoir exécutif ou de l'administration".
Sur le plan fédéral, l'art. 5 al. 1 let. c de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit qu'on entend par document officiel toute information qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique. La notion de tâche publique doit être définie largement et englobe toutes les activités qui favorisent un intérêt public, sans être nécessairement elles-mêmes des tâches publiques à proprement parler (ATF 135 II 49 consid. 5.2.2). Ainsi, selon le Tribunal fédéral, l'agenda Outlook d'un haut fonctionnaire est un document administratif soumis au principe de publicité. En effet, l’ensemble des entrées de l’agenda Outlook donnent une image de l’activité du directeur de l’armement en général et ainsi de la direction militaire. Le directeur général a au demeurant utilisé son agenda Outlook dans le cadre de l’accomplissement de ses fonctions, de telle sorte que ce document concerne l’accomplissement d’une tâche publique et tombe sous le coup de l'art. 5 al. 1 let. c LTrans, même si des rendez-vous privés y avaient aussi été consignés (cf. ATF 142 II 324, consid. 2.3, traduit et commenté in: RDAF 2017 I p. 305; voir aussi Robert Bühler, in: Blechta/Vasella/ [édit.], Basler Kommentar Datenschutzgesetz / Öffentlichkeitsgesetz, 4e éd., Bâle 2024, n° 29 ad art. 5 LTrans).
d) En l'espèce, il ressort de ce qui précède, tant à la lumière des textes de loi qu'au vu de la jurisprudence, qu'un document qui concerne les relations entre l'ensemble du personnel communal et le syndic doit être considéré comme un document se rapportant à l'accomplissement d'une tâche publique au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. La relation de confiance qui unit – ou non – le syndic aux employés communaux est directement en rapport avec l'accomplissement d'une tâche publique, à savoir le fonctionnement de l'administration communale. En outre, le document en question est détenu par l'autorité intimée.
Par ailleurs, le courrier du 10 juillet 2023 a été adressé par l'ensemble du personnel de l'administration communale (sur papier à en-tête de la commune), non pas à la municipalité, mais au Conseil d'Etat. Il ne s'agit ainsi pas d'un document interne au sens strict de l'art. 9 al. 2 LInfo, à savoir de notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, dès lors que l'administration communale et le Conseil d'Etat relèvent de deux entités distinctes.
Dite missive a été transmise au Conseil d’Etat quelques jours après la demande, formulée par la municipalité également auprès du Conseil d’Etat, d’ouverture d’une procédure de révocation à l’encontre du syndic. La missive avait ainsi vraisemblablement pour but d’appuyer cette demande. On relèvera que cette procédure de révocation est aujourd’hui terminée. En effet, par décision du 17 avril 2024 (confirmée par l’arrêt CCST.2024.0001 du 6 septembre 2024), le Conseil d’Etat a convoqué le corps électoral de la commune afin qu’il se prononce sur la révocation de son syndic et les citoyens de Perroy ont, lors de la votation du 18 mai 2025, accepté cette révocation.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter l'argument de l'autorité intimée, qui soutient que le document litigieux n'est pas soumis à la LInfo car il ne se rapporte pas à l'accomplissement d'une tâche publique. La missive en cause constitue un document officiel soumis à la LInfo. Il y a par conséquent lieu d'examiner les modalités de la consultation de ce document.
a) aa) Le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu. Le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17) prévoit en particulier ce qui suit:
" Art. 15 Autres lois applicables
Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur.
Art. 16 Intérêts prépondérants
1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2 Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque:
a. la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;
b. une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c. le travail occasionné serait manifestement disproportionné;
d. les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.
3 Sont réputés intérêts privés prépondérants:
a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;
b. la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;
c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
4 Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement.
5 Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi.
Art. 17 Refus partiel
1 Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2 L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."
L'art. 16 al. 4 LInfo ne restreint pas l'obligation d'informer les personnes déterminées sur lesquelles des renseignements sont communiqués à la seule communication de données sensibles (cf. l'exposé des motifs et projet de loi [EMPL] relatif à la modification de la loi sur l'information du 11 septembre 2007, Bulletin du Grand Conseil [BGC] 2007-2012 Tome 1/Conseil d'Etat, p. 119 ss, p. 135; voir déjà l'EMPL relatif à la loi sur l'information, BGC septembre-octobre 2002, p. 2659, mentionnant que même si la diffusion d'un dossier ne porte pas notablement atteinte à la sphère privée, la personne concernée doit en être informée; voir aussi GE.2025.0109 du 13 octobre 2025 consid. 2b). Cette obligation vaut plus généralement pour la communication de données personnelles.
bb) Selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, le respect de la sphère privée peut constituer un intérêt prépondérant faisant échec à la consultation. La sphère privée et les données personnelles sont en effet protégées par l'art. 13 al. 1 et 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), et il ne peut y être porté atteinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment au terme d'une pesée d'intérêts et dans le respect du principe de la proportionnalité. Dans le cadre de cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une part, la motivation de la demande de consultation et, d'autre part, la gravité de l'atteinte aux droits de la personnalité qu'elle est susceptible d'occasionner (cf. arrêt TF 1C_584/2022 du 20 juin 2023 consid. 5.3).
Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65), et des modifications de la LInfo en découlant, il convient ainsi à chaque fois de se demander si les documents officiels contenant des données personnelles doivent être rendus anonymes avant que des tiers ne puissent y avoir accès. Le cadre est fixé par l'art. 15 LPrD, qui a la teneur suivante:
"1 Les données personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente loi lorsque:
a. une disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;
b. le requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;
c. le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d. la personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer ledit consentement;
e. la personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou
f. le requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.
2 L'alinéa 1 est également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi sur l'information.
3 Les autorités peuvent communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la personne concernée."
L'art. 15 al. 1 let. c LPrD exige une pesée d'intérêts lors de chaque communication de données personnelles dans le cadre d'une requête fondée sur la LInfo (GE.2025.0109 du 13 octobre 2025 consid. 2c; GE.2025.0108 du 18 septembre 2025 consid. 4b; GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 6d/cc; GE.2019.0162 du 3 juin 2020 consid. 3b et 3c).
cc) En l'espèce, l'autorité intimée, en autorisant la consultation du document litigieux dans ses locaux, comme cela ressort de la décision attaquée, a procédé à la pesée des intérêts requise selon les règles susmentionnées. En d'autres termes, elle a estimé – implicitement, puisque la décision ne se prononce pas sur cette question – qu'aucun intérêt privé ou public prépondérant au sens de l'art. 16 LInfo ne s'opposait à cette consultation (cf. dans ce sens aussi, l'arrêt ATA/786/2025 du 22 juillet 2025 consid. 2.4, concernant une demande d’accès à l’ensemble des contrats conclus par la HES-SO avec des entreprises de l’industrie du tabac ou de la nicotine, dans lequel la Cour de Justice du canton de Genève a considéré qu'il n'était pas possible de motiver le refus de transmettre des copies du document litigieux par la nécessité de prendre en compte la confidentialité attachée à la collaboration menée entre les parties, dès lors que la recourante s'était vue reconnaître un droit d’accès à l’accord de confidentialité).
Il n'y a pas lieu que le tribunal de céans revienne sur cette pesée des intérêts qui n'est pas contestée. Autre est la question de l’obtention d’une copie du document, qui concerne les modalités concrètes du renseignement qu'il s'agit d'examiner ci-après.
Au sujet de ces modalités, le tribunal relève en premier lieu que la demande concerne des informations relatives à des personnes identifiées ou identifiables, protégées par la LPrD, dont la communication ne peut intervenir qu'après une pesée des intérêts visant à déterminer s'il y a lieu de les anonymiser. L'autorité intimée n'a toutefois pas mentionné cet élément dans la décision attaquée. La décision attaquée souffre ainsi d'un défaut de motivation à cet égard. Il convient que l'autorité intimée procède à la pesée des intérêts prescrite par l'art. 15 LPrD. Il y a encore lieu à ce stade d'examiner la question du droit de prélever des copies.
b) aa) Aux termes de l'art. 13 al. 1 LInfo, "la consultation des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention d'une copie". Le législateur cantonal n'a pas conféré à la personne requérante le droit de choisir entre ces différentes modalités. Il appartient en principe à l'autorité de décider comment elle organise la consultation. On peut notamment le déduire de l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de LInfo (EMPL, BGC septembre-octobre 2002, p. 2652). Il y est mentionné que c'est aux autorités qu'il appartient d'évaluer, pour chaque demande de consultation, laquelle des deux solutions alternatives (consultation sur place ou obtention de copie) permet d'y consacrer une charge de travail appropriée. Une consultation sur place peut se justifier en fonction de la nature et du volume du document. Les autorités qui proposent une consultation sur place doivent organiser des conditions de consultation convenables, par exemple en mettant à disposition un local au sein du service concerné. Lors de telles consultations sur place, les autorités s'organisent comme elles l'entendent.
Le droit cantonal vaudois ne connaît pas une règle correspondant à l'art. 6 al. 2 LTrans. Selon la disposition fédérale, l'intéressé "peut consulter les documents officiels sur place ou en demander une copie". L'art. 5 al. 1 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 24 mai 2006 sur la transparence (OTrans; RS 152.31) précise à ce propos que "à la requête du demandeur, l'autorité lui remet une copie du document, sous réserve des restrictions liées à sa conservation". Ainsi, le document doit être copié, pour être remis à l'intéressé, quand cette opération ne risque pas de l'endommager. On peut relever que, dans son message relatif à la loi sur la transparence (FF 2003 p. 1844), le Conseil fédéral indiquait que l'information serait normalement fournie sans forme particulière (communication orale, message électronique, télécopie, etc.) mais que, pour des raisons d’économie, il serait souhaitable que l’administration traite le plus grand nombre de demandes possible par voie électronique. Cela étant, les règles de la LTrans ne s'appliquent pas à une administration cantonale (cf. GE.2020.0016 du 3 juin 2020 consid. 2a). Celui qui demande des informations à une autorité vaudoise ne peut donc pas se prévaloir directement des art. 6 al. 2 LTrans et 5 al. 1 OTrans s'agissant des modalités de consultation.
Il y a à ce propos lieu de mentionner que, selon la jurisprudence, les parties à une procédure (pénale, civile, administrative) peuvent déduire du droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'obtenir ou de faire des photocopies des pièces au dossier pour autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration (cf. ATF 131 V 35 consid. 4.2; 126 I 7 consid. 2b; 122 I 109 consid. 2b;117 Ia 424 consid. 28; 116 Ia 325 consid. 3a). Dans des arrêts de l'année 2020, la CDAP a considéré que la transmission d'informations à une personne qui en fait la demande sur la base de la LInfo se distinguait de la transmission de pièces du dossier aux parties à une procédure et n'était ainsi pas soumise aux exigences de l'art. 29 al. 2 Cst. (cf. GE.2020.0016 du 3 juin 2020 consid. 2a; GE.2019.0162 du 3 juin 2020consid. 4b). Il y a toutefois lieu de constater que, dans un arrêt 1P.601/2003 du 26 novembre 2003 (consid. 2.4), le Tribunal fédéral avait admis le droit d'obtenir des copies sur la base de l'art. 29 al. 2 Cst. hors procédure, soit en lien avec la demande d'une personne exerçant ses droits politiques dans le canton de Genève tendant à la consultation des comptes de partis politiques, en application de la loi genevoise du 15 octobre 1982 sur l'exercice des droits politiques. La loi genevoise ne permettait pas expressément la levée de copies des documents dont la consultation était autorisée, mais le Tribunal fédéral avait estimé, en se référant au droit d'être entendu, que lorsqu'il existait un droit à la consultation de documents, ce droit impliquait la possibilité de faire des photocopies, dans la mesure où il n'en résultait pas un travail excessif pour l'autorité, pour autant qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y opposât, et sous réserve d'un abus de droit de l'intéressé (en se référant aux ATF 116 Ia 325 consid. 3a; 117 Ia 424 consid. 28b). Le Tribunal fédéral a encore relevé que le droit d'accès comportait en lui-même un risque de divulgation des renseignements, en particulier lorsque le justiciable était également autorisé à prendre des notes. Il lui était en effet loisible de copier intégralement à la main les documents consultés, et d'en établir une version dactylographiée dont rien ne pouvait empêcher par la suite une large diffusion. Le Tribunal fédéral a ainsi retenu que l'obtention de photocopies sur place constituait une simple facilité, et qu'on ne voyait pas pour quelle raison celle-ci avait été refusée au recourant.
Dans l'arrêt GE.2019.0162 du 3 juin 2020, la CDAP a aussi considéré que la crainte de l'autorité intimée liée à l'usage que pourrait faire le recourant des documents concernés (consultés dans le cadre de la LInfo) ne saurait s'opposer à l'envoi de copie (dans un contexte de pandémie). La CDAP a retenu que le droit d'accès comportait en tant que tel un risque de divulgation des renseignements obtenus que les modalités de consultation imposées par la décision attaquée n'étaient pas aptes à empêcher, dès lors que l'intéressé aurait eu la possibilité de prendre des notes manuscrites lors d'une consultation sur place (consid. 4d).
bb) Il ressort de ce qui précède que la jurisprudence ne s'est pas encore déterminée de façon claire sur la question de savoir si – malgré le large pouvoir d'appréciation conféré par l'art. 13 al. 1 LInfo à l'autorité pour définir les modalités de consultation des documents – il existe sur la base de la LInfo un droit à obtenir une copie de ceux-ci. Quoi qu'il en soit, il n'est pas nécessaire de trancher définitivement cette question en l'occurrence. Il apparaît en effet à tout le moins, au vu de l'arrêt précité, qu'il est nécessaire qu'il existe un motif justifiant de restreindre l'accès à un document officiel, faute de quoi la remise d'une copie ne saurait être refusée par principe à la personne intéressée sur la base de l'art. 13 al. 1 LInfo. En l'espèce, l'autorité intimée n'a invoqué aucune raison qui justifierait de limiter l'accès au document litigieux à une consultation sur place.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis, dans la mesure où il est recevable, et la décision attaquée annulée. Le dossier de la cause est renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision autorisant les recourants à prélever une copie du document litigieux, après avoir, cas échéant, anonymisé celui-ci dans le respect des conditions de l'art. 15 LPrD.
La procédure de recours en matière de LInfo est gratuite (art. 27 al. 1 LInfo). Les recourants ayant procédé seuls, il n’y a pas lieu de leur allouer des dépens (art. 55 LPA-VD et 27 al. 3 LInfo).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Municipalité de Perroy du 22 août 2025 est annulée et le dossier renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il n’est pas perçu d’émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 27 février 2026
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.