TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 février 2026
Composition
M. Raphaël Gani, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Alex Dépraz, juges; M. Jérôme Sieber, greffier.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Caisse de pensions de l'Etat de Vaud, à Lausanne, représentée par Me Alexandre BERNEL, avocat à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ la Caisse de pensions de l'Etat de Vaud (demande d'accès à des documents officiels - LInfo).
Vu les faits suivants:
A. La Caisse de pension de l'Etat de Vaud (ci-après: la CPEV ou l'autorité intimée) est un établissement public, doté de la personnalité juridique au sens de l'art. 3 al. 1 de la loi vaudoise du 18 juin 2013 sur la Caisse de pensions de l'Etat de Vaud (LCP; BLV 172.43). Elle a pour but d'assurer, dans le cadre de la prévoyance professionnelle, des prestations qui, cumulées avec celles de l'assurance vieillesse, survivants et invalidité, permettent aux assurées et à leurs survivants de maintenir leur niveau de vie de manière appropriée en cas de retraite, d'invalidité et de décès (art. 2 LCP).
La CPEV publie sur son site Internet ses états financiers complets (actuellement pour l'année 2024). À l'actif du bilan au 31 décembre 2024 figurent des placements pour 15'860'386'976 fr., composés notamment d'obligations en CHF (à hauteur de 1'420'132'178 fr.) et en monnaies étrangères (à hauteur de 1'987'265'441 fr.), ainsi que des actions de sociétés suisses (à hauteur de 1'935'926'659 fr.) et étrangères (à hauteur de 2'923'895'276 francs).
B. Par lettre du 11 juillet 2025, A.________ a demandé à la CPEV de lui donner accès à tout document officiel attestant des investissements et la somme investie, ou du non-investissement, par la CPEV dans des obligations d'Etat israéliennes.
Le 29 juillet 2025, la CPEV a répondu à A.________ que son activité de placement ne présentait pas de connotation de tâche publique. Elle lui a en outre indiqué qu'elle n'était de toute manière pas en possession d'un document officiel susceptible de répondre à sa demande. Enfin, elle a précisé qu'elle prévoyait de communiquer prochainement en lien avec le contexte évoqué dans sa demande.
C. Le 2 août 2025, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le tribunal), concluant à ce que la CPEV lui transmette les documents requis.
Interpellé par le juge instructeur, le recourant a confirmé, le 21 août 2025, que sa demande n'a pas été présentée en qualité d'assuré de la CPEV, mais en tant que "citoyen concerné et inquiet du respect, par l'Etat de Vaud et ses entités, de leurs obligations". Il a en outre réitéré ses conclusions.
D. A la suite de sa séance du 13 août 2025, le Conseil d'Etat vaudois a notamment répondu à une simple question d'un député du Grand Conseil dans ce sens que la CPEV investissait dans les obligations et les actions au travers d'un véhicule de placements collectifs à compartiments multiples soumis à la surveillance de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA). Il a aussi communiqué que les "obligations libellées en monnaies étrangères", soit les compartiments "obligations gouvernementales", "obligations de sociétés", "obligations à haut rendement" et "obligations émergentes", représentant une valeur de 1'987'265'441 fr. dans les comptes de la CPEV au 31 décembre 2024, comportaient des investissements dans des placements en Israël s'élevant à 12,7 millions, soit 0.64% de l'ensemble des obligations libellées en monnaies étrangères. Quant aux "actions de sociétés étrangères", soit les compartiments "actions étrangères – grandes capitalisations", "actions étrangères – petites capitalisations" et "actions étrangères émergentes", figurant dans les comptes de la CPEV au 31 décembre 2024 pour une valeur de 2'923'895'276 fr., elles comportaient des investissements de la CPEV dans des placements en Israël s'élevant à 1,4 million, soit 0.05% de l'ensemble des actions étrangères (Réponse du Conseil d'Etat à la simple question Sébastien Cala et consorts – Pour une mise en valeur des "investissements responsables" de la CPEV (25_REP_144).
Interpellé à nouveau par le juge instructeur sur le maintien de son recours suite aux informations rendues publiques précitées, le recourant a, le 2 septembre 2025, maintenu son recours en relevant que ces indications ne lui permettaient pas d'établir si les 12,7 millions susmentionnés concernaient des obligations d'Etat israéliennes, des obligations privées d'entreprises israéliennes, ou un mélange des deux, et qu'aucun document officiel détaillant la composition des compartiments n'avait été fourni. Il a ainsi réitéré sa requête visant la production de tout document officiel (par exemple relevés de portefeuilles, listes de positions, ou toute autre pièce comptable/financière pertinente) permettant de déterminer si la CPEV détient, directement ou via un véhicule collectif, des obligations d'Etat israéliennes et, le cas échéant, leur montant.
E. Par réponse du 31 octobre 2025, la CPEV a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Le courrier du 29 juillet 2025 par lequel la CPEV n'est pas entrée en matière sur la requête du recourant constitue bien une décision au sens matériel. Le recourant est destinataire de la décision contestée et dispose ainsi de la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Le présent recours soulève la question de savoir si la CPEV peut être considérée – ou non – comme une autorité soumise à la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21). Sur ce point la CPEV estime que, même si elle est un établissement de droit public, elle n'exécute pas une tâche de droit public cantonal en couvrant le personnel de l'Etat mais assume la même tâche que les institutions de prévoyance de droit privé couvrant le personnel d'autres employeurs. C'est pour ce motif qu'elle a refusé même d'entrer en matière sur la demande du recourant.
a) L’art. 2 LInfo est libellé comme suit:
" Champ d’application
1 La présente loi s’applique aux autorités suivantes:
a. au Grand Conseil;
b. au Conseil d’Etat et à son administration, à l’exclusion de ses fonctions juridictionnelles;
c. à l’Ordre judiciaire et à son administration, à l’exclusion de ses fonctions juridictionnelles;
d. à la Cour des comptes et au Contrôle cantonal des finances;
e. aux autorités communales et à leur administration, à l’exclusion de leurs fonctions juridictionnelles;
f. aux personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques.
2 …
3 La loi ne s’applique pas au Bureau cantonal de médiation administrative".
L'art. 3 al. 1 du règlement d'application du 25 septembre 2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) dispose ce qui suit:
"1 La LInfo et le présent règlement s’appliquent aux personnes morales et autres organismes de droit privé ou public, lorsque l’accomplissement de tâches de droit public repose sur une base légale.
2 Les articles 13, 15 à 17, 20, 21 et 24 à 26, 28 à 36 s’appliquent par analogie à ces organismes.
3 La liste de ces organismes figure en annexe du présent règlement".
aa) Lors de son adoption, le 24 septembre 2002, le contenu de l'art. 2 LInfo était quelque peu différent, puisque notamment la lettre f (let. e jusqu'au 24 juin 2013) de l’alinéa 1 n’existait pas, pas davantage que l’alinéa 3. Quant à l’alinéa 2, il disposait que:
"Le Conseil d’Etat désigne les personnes morales et autres organismes de droit privé ou public assujettis à la présente loi. Ces derniers ne sont assujettis que lorsque et dans la mesure où ils agissent dans l’accomplissement de tâches de droit public. Le Conseil d’Etat précise l’étendue et les modalités de cet assujettissement".
Selon l’exposé des motifs et projet de loi sur l’information (Bulletin du Grand Conseil [ci-après: BGC] septembre-octobre 2002 p. 2634 ss, p. 2642 s.), le Conseil d’Etat relevait, à propos de l’art. 2 al. 2 LInfo, que les personnes morales et autres organismes de droit privé qui accomplissent des tâches de droit public "ne doivent pas échapper au principe de transparence lorsqu’ils effectuent ces tâches. En fonction de ce critère de tâches de droit public, la loi vaudoise permettra au Conseil d’Etat de désigner les entités qui seront soumises au principe de transparence et de définir les modalités de cet assujettissement. Ce ne sont donc pas toutes les activités de l’entité assujettie qui seront visées par le principe de transparence, mais seulement celles qui concernent l’exécution de la tâche publique en question.[…] Il est néanmoins important que les organismes de droit public montrent l’exemple en matière d’ouverture à la transparence, afin que cette même ouverture se fasse également au sein des personnes morales ou autres organismes de droit privé soumis au projet de loi sur l’information. Un exemple d'organisme de droit public exerçant une tâche de droit public qui serait assujetti au présent projet de loi pour l'exercice de cette tâche est la Caisse de pensions de l'Etat de Vaud. Cette dernière pourrait donc être soumise au projet sous réserve de certains aspects particuliers de ses activités qui seraient soumis à d'autres lois contraires […]".
bb) Les modifications précitées de la LInfo, et plus particulièrement l'adoption de l’art. 2 al. 1 let. e et l'abrogation de son al. 2, sont intervenues parallèlement à l'adoption de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; RSV 172.65). Selon l’exposé des motifs et projet de loi sur la protection des données personnelles, modifiant notamment la loi du 24 septembre 2002 sur l’information, de mars 2007, le Conseil d’Etat relève, à propos de l’art. 2 du projet de LPrD, qui est devenu l’art. 3 LPrD, et plus particulièrement de l’al. 2 let. e, que: "Toutes les personnes morales ou physiques auxquelles l’Etat ou les communes confient des tâches publiques sont visées; aucune liste particulière ne doit par conséquent être établie, contrairement à ce qui est prévu par la LInfo (article 2 alinéa 2 et article 3 du règlement d’application). Le champ d’application du projet de loi est donc plus large que celui de la LInfo. En effet, certaines entités, comme les Eglises ou les Retraites populaires, exclues du champ d’application de la LInfo, sont soumises au présent projet de loi lorsqu’elles exercent des tâches publiques. Pour ce motif seulement, le champ d’application du présent projet de loi n’est pas calqué sur celui de la LInfo"(p. 26 s.). Constatant qu'il n'y avait pas lieu de maintenir de différence sur la question entre la LInfo et la LPrD, le Conseil d’Etat précise alors dans le même exposé des motifs (p. 53) que, "afin d’assurer une cohérence entre la loi sur la protection des données et la loi sur l’information, il convient de soumettre les mêmes entités au champ de contrôle des deux lois. Cela entraîne une modification de la LInfo, en particulier de ses articles 2 et 21". Les explications relatives à l'art. 3 let. e LPrD peuvent dès lors être prises en compte également pour définir la portée de l'art. 2 al. 1 let. f LInfo.
b) En l'occurrence, compte tenu du but que lui assigne l'art. 2 LCP déjà cité, la CPEV est soumise à la LInfo en tant que personne morale à laquelle le canton confie une tâche publique au sens de l'art. 2 al. 1 let. f LInfo. Elle a en effet pour but d'assurer, dans le cadre de la prévoyance professionnelle, des prestations qui, cumulées avec celles de l'assurance vieillesse, survivants et invalidité, permettent aux assurés et à leurs survivants de maintenir leur niveau de vie de manière appropriée en cas de retraite, d'invalidité et de décès.
La CPEV figure d'ailleurs dans la liste annexée au RLInfo, bien que cette liste ne soit plus nécessaire depuis l'abrogation de l'art. 2 al. 2 LInfo qui habilitait le Conseil d'Etat à désigner les personnes morales et autres organismes assujettis à la loi (cf. aussi, dans ce sens, GE.2020.0076 du 2 novembre 2021 consid. 2a/aa). Cela étant, comme il a été vu ci‑dessus, il ressort des travaux préparatoires la volonté de soumettre les mêmes entités au champ de contrôle de la LPrD et de la LInfo en élargissant le champ d'application de cette dernière loi. Dès lors, il n'y a aucune raison de penser que la CPEV, qui figurait non seulement dans la liste du Conseil d'Etat mais également comme exemple dans les travaux préparatoires de la LInfo, n'est plus soumise à la LInfo à la suite de la modification législative.
Partant, la LInfo s'applique à la CPEV en tant qu'établissement de droit public cantonal (cf., dans le même sens s'agissant de la Caisse de prévoyance de l'Etat de Genève, TF 1C_336/2021 du 3 mars 2022 consid. 2, non publié in: ATF 148 II 16).
Enfin, la stratégie d'investissement de la CPEV s'inscrit manifestement par son principe et sa structure dans le but qui lui est assigné par loi, de sorte que les informations demandées par le recourant concernent a priori l'accomplissement d'une tâche publique au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo.
c) Dans ces conditions, c'est à tort que la CPEV n'est pas entrée en matière sur la demande du recourant.
Il n'appartient pas à la CDAP de trancher, en dernière instance cantonale, la question de savoir si la CPEV, comme elle l'indique de manière subsidiaire, ne dispose d'aucun document officiel répondant à la demande du recourant au vu de la structure complexe de ses placements. Sur ce point, on peut déjà relever que la CPEV a été en mesure de renseigner le Conseil d'Etat sur les montants que représentent les compartiments du fonds de placement (cf. supra Faits, let. D). Sur la base du dossier, il n'est cependant pas possible de déterminer si des renseignements plus détaillés pourraient être transmis, respectivement si des intérêts publics ou privés prépondérants justifieraient leur non-divulgation. Là encore, il appartient à l'autorité intimée de se prononcer en première instance sur cette question.
Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être admis et la décision entreprise annulée. La cause est renvoyée à la CPEV afin qu'elle examine la requête du recourant dans le sens des considérants. Vu la gratuité de la procédure, le présent arrêt doit être rendu sans frais. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens dès lors que le recourant a procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Caisse de pensions de l'Etat de Vaud du 29 juillet 2025 est annulée, la cause lui étant renvoyée dans le sens des considérants.
III. L’arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 février 2026
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.