TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 août 2025
Composition
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 28 mai 2025 refusant l'accès à des documents (LInfo).
Vu les faits suivants:
A. Le 30 avril 2025, A._______ a soumis au conseiller municipal de la Ville de Lausanne responsable de la Direction de la sécurité et de l'économie une demande d'accès à des documents officiels, fondée sur la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21). Les documents visés, se rapportant à trois manifestations B._______ organisées à Lausanne en 2019 (20 et 27 septembre, 14 décembre), étaient désignés ainsi:
"L'intégralité des documents ou échanges écrits, sous quelque forme que ce soit (lettres, courriels, rapports, procès-verbaux, fax, comptes rendus, SMS ou tout autre support), que vous avez pu échanger ou recevoir, à quelque titre que ce soit, avec la police municipale de Lausanne, les transports publics lausannois, le bureau des manifestations de la ville de Lausanne et les membres de la municipalité, dans le cadre de cette manifestation."
Les informations suivantes ressortent du site internet d'B._______ (********), à propos des manifestations précitées. Le 20 septembre 2019, 300 manifestants ont bloqué pendant plusieurs heures toute circulation sur le pont Bessières. Le 27 septembre 2019, des manifestants se réclamant d'B._______ (une partie d'un rassemblement de 3'500 à 4'000 militants) voulaient bloquer le giratoire de la Maladière; en raison de l'intervention de la police, c'est une rue menant au giratoire, l'avenue de Rhodanie, qui a été bloquée, la manifestation ayant duré plusieurs heures. Le 14 décembre 2019, 500 manifestants qui avaient initialement prévu d'occuper la place Saint-François, ont bloqué la rue Centrale pendant plusieurs heures. A chaque fois, la police a interpellé des manifestants.
B. Statuant le 28 mai 2025 sur cette demande, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a rendu une décision de refus d'accès à des documents. La motivation est en substance la suivante: les échanges entre un municipal et un chef de service, en l'occurrence le commandant de police, relatifs à des événements sécuritaires, sont des documents purement internes, permettant au corps de police de se forger une opinion sur la meilleure manière d'agir face à une situation donnée. Or les documents internes sont exclus du droit à l'information selon la LInfo. Il existe en outre un intérêt public prépondérant à ne pas permettre une ingérence externe dans la circulation des informations entre les différents acteurs de l'administration.
C. Agissant le 3 juin 2025 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler la décision précitée de la municipalité et d'ordonner à cette autorité de communiquer les documents sollicités.
Dans son acte de recours, A._______ précise qu'il agit "à titre personnel et dans le cadre d'une procédure en cours relative à la répression de manifestations publiques" (p. 1), ou encore "en qualité de particulier directement concerné et en tant que personne impliquée dans une procédure judiciaire en lien avec les faits couverts par les documents litigieux" (p. 3). Il ajoute ceci (p. 2):
"Je suis actuellement impliqué dans une procédure judiciaire, en lien direct avec les manifestations concernées. Les documents demandés sont déterminants pour prouver que les décisions d'interdiction ou d'encadrement des manifestations ont été prises sans base légale suffisante, de façon concertée ou arbitraire. Leur accès est essentiel pour préparer efficacement ma défense, devant les juridictions suisses comme, le cas échéant, devant des instances internationales.
Le refus de la Municipalité porte une atteinte grave à mon droit à un procès équitable, garanti par l'article 6 § 1 CEDH. Ce droit implique que toute personne puisse avoir accès aux éléments de preuve pertinents et déterminants, d'autant plus lorsqu'ils sont détenus par une autorité publique. […] Il ne s'agit pas ici d'une demande théorique mais bien d'une requête liée à l'exercice effectif d'un droit de recours. […] Toute restriction au droit d'accès à des informations utiles à la défense doit faire l'objet d'une justification étayée, ce qui n'a pas été fait ici […]."
Invité par le juge instructeur à donner des précisions sur la procédure pénale en cause, le recourant a indiqué en substance ce qui suit, dans un courrier non daté reçu le 18 juin 2025. Il est prévenu dans la procédure pénale n° ******** (instruite dans le canton de Vaud), en lien direct avec les manifestations précitées. Dans le cadre de cette procédure, son avocat, Me C., a soumis le 1er mai 2024 au président de la Cour d'appel pénale la réquisition de preuves suivante: le versement au dossier de sept annexes à un rapport des Transports publics de la région lausannoise (TL), déjà produit. Le courrier de Me C. ajoute, sans autre précision, que son client réitère les réquisitions de preuves déjà présentées au cours de la procédure pénale.
D. Dans sa réponse du 14 juillet 2025, la municipalité conclut au rejet du recours ainsi qu'à la confirmation de la décision attaquée.
Le recourant a répliqué le 21 juillet 2025 en maintenant ses conclusions; par ailleurs, le 11 juillet précédent, il avait déposé des observations complémentaires.
Considérant en droit:
La loi sur l'information (LInfo) permet à un particulier de déposer une demande d'information portant sur l'activité d'une autorité communale (art. 26 LInfo). La demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché (art. 10 al. 1 LInfo). Si l'autorité concernée refuse (entièrement ou partiellement) de communiquer l'information et de donner les renseignements requis, elle doit rendre une décision qui peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 27 LInfo). Il s'agit du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours respecte manifestement les conditions légales de recevabilité, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Le recourant se plaint d'une violation du droit à l'information garanti par la loi cantonale (art. 8 ss LInfo) ainsi que d'une violation du droit à un procès équitable (art. 6 par. 1 CEDH) dans la procédure judiciaire dans laquelle il est actuellement impliqué, en tant que prévenu. Il fait valoir que les documents demandés à la commune, en vue de préparer sa défense dans le procès pénal – puisqu'ils se rapportent aux manifestations dans le contexte desquelles on lui reproche la commission d'infractions –, ne sont pas des documents internes, et que la municipalité a statué sans une pesée circonstanciée et précise des intérêts.
a) Le principe de la transparence figure dans la Constitution cantonale (Cst-VD; BLV 101.01): sous le titre "Information du public", l'art. 41 Cst-VD dispose que "l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence". La loi cantonale sur l'information (LInfo) vise à la mise en œuvre de ce principe et à la réalisation de la garantie constitutionnelle de la liberté d'information (art. 16 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.]; RS 101). L'Etat doit informer sur son action et ses décisions; cela sert à la libre formation de l'opinion des citoyens (cf. notamment Bertil Cottier, Commentaire romand de la Constitution fédérale, Bâle 2021, Art. 16 N. 31-34; ATF 142 II 313 consid. 3.1).
b) La jurisprudence cantonale a fixé une règle dans une situation où le principe de transparence n'est pas invoqué en relation avec la libre formation de l'opinion: si le citoyen entend, par le biais des droits garantis par la LInfo, assurer sa défense dans le procès pénal, c'est dans ce dernier cadre qu'il doit agir. Il doit formuler les réquisitions idoines auprès de la direction de la procédure pénale (cf. art. 61 du Code de procédure pénale suisse [CPP; RS 312.0]). Il n'appartient pas à l'autorité compétente au sens de la LInfo, pas davantage qu'au juge administratif, d'interférer dans une procédure pénale (arrêt CDAP GE.2021.0140 du 3 février 2022 consid. 3b et arrêt TA GE.2006.0059 du 19 juillet 2006 consid. 1b).
Dans la procédure pénale, il incombe au ministère public puis aux magistrats compétents de procéder à l'instruction en recueillant les preuves nécessaires, notamment sur la base des réquisitions des parties (cf. art. 308, 331 CPP). Le recourant ne conteste pas qu'il pouvait demander à la direction de la procédure d'ordonner à la Ville de Lausanne de produire des documents achevés concernant l'organisation des trois manifestations. Il prétend que son avocat l'a fait sans succès mais il n'a pas établi que tel a été effectivement le cas. La seule réquisition dont il se prévaut de façon suffisamment claire (celle du 1er mai 2024) vise sept annexes à un rapport des TL, documents qui ne sont pas directement mentionnés dans la demande soumise au conseiller municipal le 30 avril 2025.
Cette jurisprudence cantonale n'empêche pas la réalisation du principe de la transparence, dès lors que le refus de l'autorité ou de la juridiction administratives de communiquer les informations n'implique pas que ces informations doivent demeurer secrètes. L'application combinée de la LInfo et du CPP consacre la compétence du juge pénal (ou de la direction de la procédure), sans priver bien entendu le prévenu du droit à un procès (pénal) équitable au sens de l'art. 6 CEDH ni de l'exercice des droits de la défense.
c) Dans un arrêt récent publié aux ATF 147 I 47 (recours contre un arrêt du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel, à propos de la consultation d'un rapport d'audit, dans un cas d'application de la convention intercantonale relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel [CPDT-JUNE]), le Tribunal fédéral a considéré ce qui suit, selon les termes du regeste de cet arrêt: "Les documents élaborés en dehors d'une procédure judiciaire (et qui se trouvent dans le dossier de procédure au sens large) demeurent accessibles en vertu de la législation sur la transparence, alors que cette législation ne s'applique pas pour les actes qui ont été ordonnés expressément dans le cadre d'une procédure judiciaire". Dans les motifs de l'arrêt publié, il est exposé que la réglementation cantonale (plutôt: intercantonale) topique est comparable à celle de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (loi sur la transparence, LTrans; RS 152.3) et que les autorités cantonales neuchâteloises s'inspiraient de cette loi fédérale, faute de réglementation divergente; aussi le Tribunal fédéral a-t-il interprété la CPDT-JUNE en fonction de la LTrans et des recommandations du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT). Le consid. 3.4 de l'ATF 147 I 47 contient les passages suivants (à propos en particulier de la portée de l'art. 3 al. 1 let. a LTrans, qui dispose que cette loi ne s'applique pas à l'accès aux documents officiels concernant les procédures civiles et pénales):
"Afin d'éviter une collision de normes, il est impossible de recourir à la loi sur la transparence dans le but d'éluder les règles spéciales concernant l'accès aux documents relevant des procédures topiques (recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence [ci-après: PFPDT] du 2 décembre 2019 ch. 15). L'accès à un document ne doit pas pouvoir entraver la bonne marche d'une procédure judiciaire. Cependant, si l'art. 69 al. 2 CPDT-JUNE devait être interprété de manière si étroite qu'il ne signifie qu'une priorité des droits d'accès prévus par les lois de procédure spécifiques, la disposition serait privée de toute valeur indépendante […]. Il faut au contraire distinguer, comme le fait le Préposé fédéral, d'une part, entre les documents élaborés en dehors d'une procédure judiciaire (et pas non plus explicitement en vue d'une telle procédure) et, d'autre part, les documents qui ont été ordonnés expressément dans le cadre d'une procédure judiciaire (par exemple un échange d'écritures ou une expertise mise en oeuvre par les autorités judiciaires). C'est seulement pour ces derniers que le principe de la transparence ne s'applique pas; les autres documents demeurent accessibles en vertu du principe de la transparence […]. D'ailleurs, selon la pratique du PFPDT, "il n'est pas possible d'exclure l'application de la LTrans lorsque, dans le cadre de la procédure pendante, les documents en question constituent uniquement des moyens de preuve et ne sont ni directement en relation avec la décision attaquée, ni étroitement liés à l'objet du litige; admettre l'application de l'art. 3 al. 1 let. a LTrans dans un tel cas équivaudrait à permettre [...] de contourner sciemment le but de la loi sur la transparence par la simple production des documents demandés dans une procédure quelconque avec laquelle ils n'entretiennent qu'un lien lâche" (recommandation du PFPDT du 2 décembre 2019 ch. 15).
Les termes "ayant trait" (art. 69 al. 2 CPDT-JUNE) et "concernant" (art. 3 let. a LTrans) se comprennent ainsi comme visant des documents qui concernent précisément la procédure au sens strict (actes qui émanent des autorités judiciaires ou de poursuite ou qui ont été ordonnés par elles) et non ceux qui peuvent se trouver dans le dossier de procédure au sens large."
Le texte du consid. 3.4 de cet arrêt est plus précis que la formule résumée du regeste: la loi sur la transparence ne s'applique pas à la consultation d'actes qui ont été ordonnés expressément dans le cadre d'une procédure judiciaire pendante, ainsi qu'à la consultation de documents élaborés explicitement en vue d'une telle procédure.
d) Dans le cas particulier, la demande d'information est formulée de manière vague ou peu précise; il est douteux qu'elle contienne des indications suffisantes pour permettre l'identification des documents officiels recherchés, alors qu'il s'agit d'une exigence légale (art. 10 al. 1 LInfo). Cette demande doit donc être interprétée objectivement, en fonction du contexte dans lequel elle a été déposée. Le recourant recherche des informations données par la police municipale au responsable politique de la sécurité publique en vue de la préparation et de la gestion des trois manifestations concernées; le risque que des infractions soient commises lors de telles manifestations doit être pris en compte par les autorités communales, notamment lors du blocage de rues empêchant les transports publics de circuler (entrave aux services d'intérêt général, art. 239 CP). L'échange d'informations entre l'autorité politique (la municipalité, le conseiller municipal responsable de la sécurité), la police et les services ou entreprises publics compétents, sert notamment à la prévention des infractions ainsi qu'à l'établissement des faits par la police si des poursuites pénales doivent être engagées. Les documents rédigés dans ce cadre, pour autant qu'il ne s'agisse pas de documents internes exclus du droit à l'information (art. 9 al. 2 LInfo) – question qu'il n'y a pas lieu de résoudre en l'espèce – peuvent être qualifiés, selon la terminologie de la jurisprudence fédérale, de documents élaborés explicitement en vue de procédures pénales éventuelles.
Il est vrai que la décision attaquée ne mentionnait pas ce motif à l'appui du refus de communication d'informations. Toutefois, la municipalité s'est prévalue de cette jurisprudence dans sa réponse au recours; elle l'a fait à bon droit.
Il faut encore relever qu'après le dépôt du recours, le recourant a précisé qu'il était intéressé non seulement en tant que prévenu, mais également en tant que citoyen et président d'une association regroupant des personnes concernées par les manifestations; cela n'est toutefois pas déterminant puisque la démarche initiale auprès de la municipalité était alors clairement liée à la procédure pénale, qui était actuelle selon ses déclarations.
Il s'ensuit que la décision attaquée, qui rejette la demande d'information, ne viole pas la LInfo ni, de façon plus générale, le principe de transparence.
La recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision de la municipalité. La procédure de recours est gratuite (art. 27 al. 1 LInfo). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la commune.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 28 mai 2025 par la Municipalité de Lausanne est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 13 août 2025
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.