TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 août 2025
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guillaume Vianin et M. Raphaël Gani, juges; Mme Shayna Häusler, greffière.
Recourante
A.________ SNC, à ********, représentée par Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, (SPEI), à Lausanne.
Objet
Aide pour cas de rigueur – COVID-19
Recours A.________ SNC c/ décision sur réclamation du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation du 29 novembre 2024 (aide financière dans les cas de rigueur COVID‑19).
Vu les faits suivants:
A. A.________ SNC (ci-après: la société) est inscrite au registre du commerce depuis le 10 janvier 2007. Elle a son siège à ******** et a pour but l'exploitation du bar-restaurant B., à ********. C. et D.________ sont les associés de la société.
B. Le 16 mars 2020, le Conseil fédéral a qualifié la situation en Suisse en lien avec l'épidémie de coronavirus (COVID-19) de "situation extraordinaire" au sens de l'art. 7 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme (Loi sur les épidémies; LEp; RS 818.101). Le gouvernement a pris par voie d'ordonnance une série de mesures visant à protéger la population, dont la fermeture de la plupart des établissements publics jugés non essentiels (art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 du 13 mars 2020 sur les mesures destinées à lutter contre le COVID-19 [ordonnance 2 COVID‑19; RO 2020 773], dans sa teneur en vigueur à partir du 17 mars 2020 [RO 2020 783]). La réouverture des restaurants a été autorisée le 11 mai 2020, moyennant l'observation de diverses règles sanitaires et une réduction des horaires d'ouverture. Par décision des autorités vaudoises prenant effet le 30 octobre 2020, les établissements publics ont été soumis à diverses restrictions, telles qu'une limitation de l'horaire d'ouverture à 23 h et la possibilité d'accueillir un maximum de quatre personnes par table. Par la suite, dès le 4 novembre 2020, les autorités vaudoises ont ordonné la fermeture des établissements publics. Cette interdiction a perduré jusqu'au 10 décembre 2020. Une nouvelle fermeture a été ordonnée du 26 décembre 2020 au soir jusqu'au 31 mai 2021 (19 avril 2021 pour les terrasses) (cf. GE.2024.0280 du 25 février 2025 let. B des faits).
C. Par décision de reconsidération du 3 mars 2021, la Police cantonale du commerce (ci-après: la PCC) a notamment prononcé la fermeture du bar-restaurant B.________ pour une durée de quatre mois, soit du 17 février au 16 juin 2021, en raison de manquements constatés en lien avec les dispositions légales fédérales et cantonales de lutte contre le COVID-19.
Cette décision a été confirmée par arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci‑après: la CDAP) du 15 mars 2023 (GE.2022.0238), puis par arrêt du 10 janvier 2024 du Tribunal fédéral (TF 2C_244/2023).
D. Le 22 mars 2021, la société a déposé auprès du Service de la promotion de l'économie et de l'innovation (ci-après: le SPEI) une demande d'octroi d'aide pour cas de rigueur pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2020 au sens de l'arrêté cantonal du 2 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur (ci-après: l'arrêté COVID-19; BLV 900.05.021220.5) et de l'ordonnance fédérale du 25 novembre 2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l'épidémie de COVID-19 (OMCR 20; RS 951.262).
Par décision du 29 avril 2021 (n° CDR-2537), le SPEI a octroyé à la société une aide d'un montant de 322'072 fr. pour la période considérée.
Le 30 avril 2021, la société a déposé une deuxième demande (n° CDR-4598) auprès du SPEI tendant à l'octroi d'un complément d'aide pour cas de rigueur pour le premier trimestre 2021, soit du 1er janvier au 31 mars 2021.
Le 3 mai 2021, par l'intermédiaire de son avocat, la société a formé réclamation contre la décision rendue par le SPEI le 29 avril 2021, invoquant que le taux de charges fixes de 13.76% retenu ne correspondait pas à la méthode applicable à la restauration.
Le 30 août 2021, la société a déposé une troisième demande (n° CDR-8784) de la même nature portant sur le deuxième trimestre 2021, soit du 1er avril au 30 juin 2021.
Le 31 mars 2022, la société a déposé une quatrième demande (n° CDR-12053) d'octroi d'un complément d'aide portant sur le deuxième semestre 2021, soit la période du 1er juillet au 31 décembre 2021.
Le 15 juin 2022, le Contrôle cantonal des finances (ci-après: le CCF) a informé la société que, dans le cadre de son mandat spécial consistant à contrôler les dépenses liées au COVID-19 confié par le Conseil d'Etat en avril 2020, il avait décidé de procéder à des vérifications en relation avec les justificatifs que la société avait transmis au SPEI lors des demandes d'aides.
Par décision du 8 juillet 2022, le SPEI a joint les demandes n° CDR-4598, CDR‑8784 et CDR-12053 et a refusé les deuxième, troisième et quatrième demandes de complément d'aide pour cas de rigueur déposées par la société au motif que des incohérences avaient été constatées lors de l'instruction du dossier, de sorte qu'il n'avait pas été en mesure d'obtenir suffisamment d'éléments probants pour rendre plausibles les chiffres avancés par la société.
Le 26 juillet 2022, par l'intermédiaire de son avocat, la société a formé réclamation contre cette décision, requérant que le SPEI lui expose les incohérences mentionnées.
Le 6 septembre 2022, la société a demandé au CCF qu'il sursoie à son audit et a contesté sa compétence pour le réaliser. Le 15 septembre 2022, la société s’est formellement opposée à ce que l'audit du CCF soit mené.
Par décision du 29 septembre 2022, le SPEI a suspendu la procédure de réclamation initiée par la société jusqu'à l'issue de l'audit conduit par le CCF, considérant que celui-ci était déterminant pour statuer sur le versement d'un complément d'aide en faveur de la société pour les périodes concernées. Il a en outre motivé son refus de verser un complément d'aide pour cas de rigueur par le fait que la société s'insérait dans un contexte de sept sociétés appartenant à deux mêmes propriétaires, dont certaines présentaient dans leurs comptes des incohérences et des opérations relatives à l'acquittement d'une reprise fiscale et à des corrections relatives aux cotisations AVS.
Par acte du 6 octobre 2022, la société a recouru contre cette décision de suspension devant la CDAP, concluant à son annulation et au renvoi de la cause au SPEI afin qu'il reprenne immédiatement le traitement de la procédure de réclamation.
Par arrêt du 17 mars 2023 (GE.2022.0241), la CDAP a déclaré le recours irrecevable.
E. En décembre 2023, le CCF a rendu un rapport au SPEI dont il ressort notamment les constats suivants s'agissant des demandes déposées par la société:
"[…] Le taux de perte 2020 pris en considération par le CCF se situe à 46.37%, soit légèrement inférieur au taux pris en considération par le SPEI. Cet écart est lié aux données 2020 basées sur des comptes provisoires et retraitées sur la base des comptes définitifs.
Au jour de notre contrôle, aucune aide n'a été octroyée par le SPEI pour les 1er et 2ème trimestres 2021. Les données déterminées « Montant selon audit » se basent sur les comptes définitifs, expliquant dès lors les principaux écarts avec les montants auto-déclarés. Il est important de relever que les 1er et 2ème trimestres 2021 sont significativement impactés par la fermeture administrative de quatre mois imposée au requérant. Le CCF préconise à ce titre que, si des aides devaient être octroyées, de les limiter au nombre de jours hors fermeture administrative, soit 47 jours au 1er trimestre 2021 et 14 jours au 2ème trimestre.
Aucune aide n'a également été octroyée par le SPEI pour le 2ème trimestre 2021 ; le taux de perte déterminé par le CCF se situe à 8.85 %, les écarts constatés avec les données du requérant s'expliquent par la prise en considération des données des comptes définitifs.
Le pourcentage de 13.76 % de frais fixes pris en considération par le SPEI pour le calcul de l'aide 2020 se base sur des montants effectifs ; celui-ci pourrait toutefois être réajuster à 12.84 % pour l'ensemble de la période indemnisable selon nos propres calculs. […]".
F. Par décision du 25 juillet 2024, le SPEI a déclaré recevables les réclamations déposées par la société les 3 mai 2021 et 26 juillet 2022 et annulé les décisions rendues par son service les 29 avril 2021 et 8 juillet 2022. Il a en outre accordé une aide complémentaire à la société d'un montant de 108'906 fr. pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2021, sous réserve d'un solde budgétaire cantonal et fédéral suffisant. A cet égard, il a procédé à un réajustement du taux de charges effectives de la société à 12.84% sur les aides qui lui avaient été octroyées pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2020, retenant le même taux pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2021. Le SPEI a également réduit le montant de l'aide octroyée à la société pour la période du 1er janvier au 30 juin 2021 au pro rata du nombre de jours durant lesquels l'établissement B.________ avait été fermé en application de la décision du 3 mars 2021, soit du 17 février au 16 juin 2021. Il a retenu que le montant total de l'aide à verser à la société pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2021 s'élevait à 430'978 fr. (297'107 + 86'643 + 21'882 + 28'345 fr.), dont il fallait déduire le montant de 322'072 fr. déjà octroyé. Enfin, le SPEI a constaté qu'à la suite de l'examen des états financiers définitifs de la société pour 2020 et 2021 ainsi que des documents de contrôle pour les mêmes années, la société ne devait pas restituer les aides pour cas de rigueur qui lui avaient été octroyées. A l'appui de sa décision, le SPEI a annexé un tableau offrant une synthèse des montants et faits retenus dans ses décisions précédentes.
Le 26 août 2024, la société a formé réclamation contre cette décision. Elle a tout d'abord contesté la méthode appliquée par le SPEI consistant à utiliser un taux des charges effectives d'exploitation en lieu et place d'un montant de charges fixes forfaitaires conformément à l'art. 10 al. 1bis de l'arrêté COVID-19 et à l'art. 8b OMCR 20, précisant que dans le domaine de la restauration et de l'hôtellerie, le taux de charges fixes applicable avait été arrêté à 25% du chiffre d'affaires de référence, respectivement à 35%, par la FAQ externe "COVID-19 FAQ Economie" (version V145 au 27 mars 2024). Elle a en outre soutenu que l'art. 10 al. 1ter de l'arrêté COVID-19, entré en vigueur le 19 mai 2021, ne pouvait être appliqué aux aides pour cas de rigueur qu'elle avait perçues, à tout le moins pour la période du 1er janvier 2020 au 31 mars 2021. Elle a encore contesté le fait que le SPEI ait imputé 121 jours sur le montant de l'aide octroyée en lieu et place de 11 jours, correspondant à la période hors fermeture sanitaire durant laquelle son établissement était fermé en raison de la sanction administrative prononcée par la PCC. Elle a enfin réclamé des intérêts moratoires sur les montants de l'aide qui lui était octroyée.
Par décision sur réclamation du 29 novembre 2024, le SPEI a partiellement admis la réclamation déposée par la société. Il a modifié sa décision précédente s'agissant de la forfaitisation des charges fixes en se fondant sur un taux de charges d'exploitation de 25% pour recalculer l'aide à octroyer à la société. Il a toutefois confirmé l'imputation sur ce montant des jours de la fermeture administrative prononcée par la PCC, à savoir 43 jours pour la période du 1er janvier au 31 mars 2021 (90 jours durant la période – 47 jours d'ouverture) et 78 jours pour la période du 1er avril au 30 juin 2021 (92 jours durant la période – 14 jours d'ouverture). A l'appui, le SPEI a exposé que le versement d'une aide à la société pour la période de la fermeture administrative reviendrait à violer le principe des aides pour cas de rigueur consacré par l'arrêté COVID-19 dès lors que, pour cette période, l'arrêt de l'activité était uniquement dû au non-respect par la société des mesures sanitaires. Il a ajouté que l'imputation sur le montant de l'aide des seuls jours hors fermeture sanitaire aurait pour conséquence une inégalité de traitement envers les sociétés ayant respecté les restrictions sanitaires et étant de ce fait réellement impactées dans leur chiffre d'affaires par la pandémie. Il a ainsi calculé l'aide à octroyer à la société comme suit:
Une aide d'un montant de 578'266 fr. pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2020;
Une aide d'un montant de 311'738 fr. pour la période du 1er janvier au 31 mars 2021, sur lequel le SPEI a imputé 43 jours de fermeture administrative, ramenant ce montant à 162'796 fr. (311'738 fr. * 47/90);
Une aide d'un montant de 279'870 fr. pour la période du 1er avril au 30 juin 2021, sur lequel le SPEI a imputé 78 jours de fermeture administrative, ramenant ce montant à 42'589 fr. (279'870 * 14/92);
Le SPEI a retenu une aide d'un montant total de 838'820 fr., dont elle a déduit la somme de 430'978 fr. (322'072 fr. par décision du 29 avril 2021 et 108'906 fr. par décision du 25 juillet 2024) déjà octroyée à la société, ramenant l'aide complémentaire allouée à la société à un montant de 407'842 francs. Enfin, le SPEI a retenu que, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (2C_711/2022 du 7 décembre 2022 consid. 1.2), les aides pour cas de rigueur étaient considérées comme des subventions, de sorte qu'aucun intérêt moratoire ne devait être versé à la société en lien avec les aides octroyées pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2021.
G. Par acte du 14 janvier 2025, par l'intermédiaire de son avocat, la société (ci-après: la recourante), par le biais de ses associés, a recouru contre la décision du 29 novembre 2024 rendue par le SPEI (ci-après: l'autorité intimée) devant la CDAP, concluant principalement à sa réforme en ce sens que, sous réserve d'un solde budgétaire cantonal et fédéral suffisant, une aide financière dans les cas de rigueur additionnelle de 337'549 fr., portant intérêts à 5% l'an dès le 31 décembre 2021, lui soit versée et que le montant de 407'842 fr. lui ayant été alloué par la décision du 29 novembre 2024 porte intérêt à 5% dès le 31 décembre 2021. Subsidiairement, elle a conclu à l'annulation de la décision et à son renvoi à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
Dans sa réponse du 28 février 2025, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.
Le 24 mars 2025, la recourante a déposé des déterminations confirmant les conclusions prises au pied de son recours.
Dans son mémoire complémentaire du 12 mai 2025, l'autorité intimée a confirmé les conclusions prises dans sa réponse.
Considérant en droit:
La décision attaquée, rendue sur réclamation et qui n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité, peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA‑VD; BLV 173.36). Le présent recours, déposé dans le délai légal compte tenu des féries (art. 95 et 96 al. 1 let. c LPA-VD) et formé par le requérant de l'aide qui dispose d’un intérêt digne de protection à la réforme de la décision attaquée (cf. art. 75 let. a LPA-VD), est recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
L'objet du litige porte sur la question de savoir si c'est à bon droit que, d'une part, l'autorité intimée a imputé, sur le montant de l'aide pour les cas de rigueur octroyée à la recourante pour le premier et le deuxième trimestre 2021, les jours correspondant à la fermeture administrative de son établissement prononcée par la PCC et, d'autre part, a refusé de verser des intérêts moratoires sur les montants de l'aide octroyée.
a) Avant d'examiner les griefs de la recourante, il convient de rappeler le cadre légal applicable.
En lien avec l'épidémie de COVID-19, la Confédération a adopté des bases légales prévoyant la possibilité de participer aux coûts des mesures cantonales de soutien financier aux entreprises particulièrement touchées par les conséquences de l'épidémie en raison de la nature même de leur activité économique, notamment celles actives dans le secteur de la restauration ("cas de rigueur"; cf. art. 12 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de COVID-19 [Loi COVID-19; RS 818.102] ainsi que l'OMCR 20). Cette aide pour les cas de rigueur visait à atténuer les effets économiques de la crise. Elle était destinée à toutes les entreprises particulièrement touchées par les conséquences de l'épidémie de COVID-19: l'éligibilité à l'aide dépendait de la seule situation financière de l'entreprise et non de son secteur d'activité (Exposés des motifs et projets de décrets notamment sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur, décembre 2020, p. 15).
Dans le canton de Vaud, l'aide pour cas de rigueur était régie par le décret du Grand Conseil du 15 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur (ci-après: décret COVID-19; BLV 900.05.151220.5). Ce décret a repris la teneur de l'arrêté COVID-19. L'art. 21 du décret COVID-19 dispose que le Conseil d'Etat est chargé de l'exécution du décret, qu'il en publiera le texte et le mettra en vigueur, par voie d'arrêté. L'art. 19 du décret COVID-19 confère au Conseil d'Etat la compétence d'adapter le dispositif afin de tenir compte d'une éventuelle modification du droit fédéral et pour augmenter l'enveloppe financière dédiée aux cas de rigueur (al. 1); il lui permet également d'adapter si nécessaire le dispositif d'aide afin notamment de réduire les effets de seuil découlant du droit fédéral (al. 2). Par la suite, le Conseil d'Etat a modifié à plusieurs reprises l'arrêté COVID-19.
b) Lorsque le droit matériel change en cours d'instance, la question est de savoir quelles sont les règles de droit applicables. Selon les cas, la jurisprudence retient les règles qui étaient en vigueur lors de la réalisation des faits qui doivent être appréciés juridiquement, celles qui valaient lors du dépôt de la demande (notamment en matière de subventions; cf. art. 36 al. 1 de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités [RS 616.1; loi sur les subventions, LSu]) ou de l'ouverture d'une procédure administrative non contentieuse ou encore les règles en vigueur lors du prononcé de la décision de première instance ou de la décision sur réclamation (cf. René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 2012, p. 256 ss). En premier lieu, il convient toutefois de tenir compte des éventuelles règles de droit intertemporel contenues dans l'acte normatif considéré.
En l'occurrence, les différentes modifications intervenues n'ont pas eu pour effet de modifier le droit applicable à la résolution du présent litige, de sorte qu'on se limitera à reproduire ci-après les textes légaux en vigueur au moment du dépôt des demandes d'aide de la recourante portant sur les premier et deuxième trimestres 2021, lesquelles sont litigieuses.
Dans un premier grief au fond, la recourante se plaint de la réduction opérée par l'autorité intimée sur le montant de l'aide pour les cas de rigueur qui lui a été octroyé. La recourante soutient que, jusqu'au 31 mai 2021, elle n'avait aucune possibilité d'ouvrir son établissement compte tenu de la fermeture sanitaire prononcée, de sorte que l'autorité intimée ne peut pas imputer, sur le montant de l'aide, 43 jours pour le premier trimestre 2021 et 78 jours pour le deuxième trimestre 2021. A l'appui, elle relève que, contrairement au système prévalant en matière d'assurance-chômage et de réduction de l'horaire de travail (RHT), il n'existe pas de clause d'exclusion d'octroi de l'aide. Elle considère que la déduction des jours de la fermeture administrative se confondant avec la fermeture sanitaire dans le calcul de l'aide revient à lui infliger une double peine qui ne repose sur aucune base légale. En revanche, elle ne conteste pas la réduction de l'aide pour la période du 1er au 16 juin 2021 dès lors que les mesures sanitaires étaient levées, mais que la fermeture administrative perdurait. Elle se prévaut donc d'une prise en compte, dans le calcul de l'aide, de 90 jours pour le premier trimestre 2021 et de 76 jours pour le deuxième trimestre 2021 et réclame une aide d'un montant de 337'549 fr. pour la période concernée.
a) Avant toute chose, il convient de relever que les bases de calcul retenues par l'autorité intimée pour arrêter les aides octroyées à la recourante ne sont pas contestées, de sorte qu'il y a lieu de considérer qu'elles sont correctes. En outre, il n'est pas contesté que la recourante est une entreprise pouvant bénéficier d'une aide selon les conditions d'éligibilité définies aux art. 5 à 8 de l'arrêté COVID-19.
b) En vertu du principe de la légalité, consacré aux art. 5 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 7 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), le droit est la base et la limite de l'activité de l'Etat. Le principe de la légalité découle aussi de l'art. 161 Cst-VD, qui stipule que toute dépense repose sur une base légale. Il est admis par la doctrine unanime et la jurisprudence du Tribunal fédéral que le principe de la légalité ne s’applique pas seulement aux restrictions étatiques à un droit fondamental, mais aussi à l’administration de prestations. Cette exigence repose sur des considérations démocratiques et découlant de l’Etat de droit. L’administration ne saurait fournir ou refuser des avantages à des tiers selon son bon vouloir; elle doit se conformer à des critères objectifs, définis par une norme (CDAP GE.2022.0069 du 14 septembre 2022 consid. 5a/aa et la référence).
c) Selon la jurisprudence, une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 149 I 125 consid. 5.1 et les références; 137 I 167 consid. 3.5; 137 V 334 consid. 6.2.1).
La jurisprudence a déjà eu l’occasion de juger que la distinction entre entreprises fermées par ordre des autorités et entreprises s’étant retrouvées dans une situation analogue à celle des entreprises fermées, sur la base d’un texte légal clair, se trouvait être conforme au but des mesures de soutien octroyées par l’Etat en lien avec la pandémie de COVID-19, d’une part, et qu’une telle distinction était conforme au principe d’égalité de traitement, qui permet de traiter de manière différente des situations différentes, d’autre part. En effet, l’existence d’un ordre de fermeture émanant des autorités constitue un critère de distinction objectif et valable (GE.2022.0069 précité consid. 5b).
d) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer. Il peut s'agir notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique), étant précisé que le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation (ATF 144 V 313 consid. 6.1; 142 IV 389 consid. 4.3.1; 141 III 53 consid. 5.4.1 p. 59).
e) aa) A teneur de l'art. 1 al. 1 de la loi COVID-19, la présente loi règle des compétences particulières du Conseil fédéral visant à lutter contre l'épidémie de COVID-19 et à surmonter les conséquences des mesures de lutte sur la société, l'économie et les autorités.
Aux termes de l'art. 12 al. 1 de la loi COVID-19, dans sa formulation en vigueur du 20 mars 2021 au 31 décembre 2022:
"1 À la demande d’un ou de plusieurs cantons, la Confédération peut soutenir les mesures de ces cantons pour les cas de rigueur destinées aux entreprises individuelles, aux sociétés de personnes ou aux personnes morales ayant leur siège en Suisse (entreprises) qui ont été créées ou ont commencé leur activité commerciale avant le 1er octobre 2020, avaient leur siège dans le canton le 1er octobre 2020, sont particulièrement touchées par les conséquences de l’épidémie de COVID-19 en raison de la nature même de leur activité économique et constituent un cas de rigueur, en particulier les entreprises actives dans la chaîne de création de valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires du secteur des voyages, de la restauration et de l’hôtellerie ainsi que les entreprises touristiques. […]"
Comme l’indique le message du 18 novembre 2020 sur la modification de la loi COVID-19 (FF 2020 8524), l’aide de la Confédération soutient les cantons dans la mise en œuvre de leurs programmes pour les cas de rigueur. Les cantons peuvent ainsi soutenir les entreprises durement touchées par les conséquences de l’épidémie de COVID-19, et préserver de cette façon les structures pertinentes (FF 2021 285, p. 36).
bb) L'art. 5b OMCR 20, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2021, prévoyait ce qui suit:
"1 Les entreprises qui, en raison des mesures prises par la Confédération ou les cantons pour endiguer l’épidémie de COVID-19, doivent cesser leur activité pour un total d’au moins 40 jours entre le 1er novembre 2020 et le 30 juin 2021 ne sont pas tenues de remplir les conditions d’octroi:
a. visées aux art. 4, al. 1, let. b, 5, al. 1 et 1bis, et 5a si leur chiffre d’affaires annuel moyen réalisé en 2018 et 2019 atteint 5 millions de francs au plus;
b. visées à l’art. 5, al. 1 et 1bis, si leur chiffre d’affaires annuel moyen réalisé en 2018 et 2019 est supérieur à 5 millions de francs. […]"
S'agissant de la notion de fermeture d'une entreprise, les Commentaires de l’OMCR 20 du 11 mars 2022 précisent ce qui suit:
"[…] Une entreprise est considérée comme fermée au moment où la décision des autorités entre en vigueur et non à l’issue de toute la durée de fermeture.
Une entreprise est également considérée comme fermée même si elle est en mesure de réduire les pertes causées par la fermeture en proposant des activités autorisées par les autorités (par ex. un restaurant offrant des plats à l’emporter ou un commerce de détail proposant un service de récupération des articles précommandés). Est également réputée fermée une entreprise contrainte de cesser une partie essentielle de son activité (par ex. un grand magasin vendant également des produits alimentaires). Les cantons définissent à leur convenance les règles concrètes à appliquer aux entreprises concernées par une fermeture partielle, dont le chiffre d’affaires annuel atteint 5 millions de francs au plus. Dans leur calcul des contributions, ils peuvent et doivent prendre en considération, par la prise en compte des coûts fixes non couverts (ou au contraire couverts en majeure partie), le chiffre d’affaires qu’une entreprise fermée partiellement réalise encore, afin d’éviter une surindemnisation. […]"
cc) L’arrêté COVID-19, abrogé depuis le 9 mars 2022, disposait ce qui suit à son art. 1er, intitulé "Buts":
"1 Le présent arrêté régit les conditions dans lesquelles l'Etat peut octroyer un soutien financier aux entreprises, dans des cas de rigueur, en raison de la crise du coronavirus.
2 Ces aides peuvent prendre la forme de contributions non remboursables (ci-après: «aides à fonds perdu») et de cautionnements de crédits bancaires.
3 Il n'existe aucun droit à l'obtention du soutien financier prévu par le présent arrêté."
L'art. 4 al. 1 et 2 de l’arrêté COVID-19, dans sa teneur en vigueur dès le 2 décembre 2020, définissait de la façon suivante le cas de rigueur:
"1 Se trouve dans un cas de rigueur l'entreprise dont la marche des affaires a été atteinte par les mesures de lutte contre l'épidémie de COVID-19 dans les proportions indiquées à l'alinéa 2.
2 Un cas de rigueur existe si, en raison des mesures ordonnées par les autorités aux fins de la lutte contre la pandémie COVID-19, la perte de chiffre d'affaires de l'entreprise durant l'année 2020 représente plus de 40% du chiffre d'affaires de référence au sens de l'article 5, alinéa 1, lettre b du présent arrêté.
[…]"
L'art. 4a de l'arrêté COVID-19, intitulé "Dérogation en faveur des entreprises fermées par les autorités", entré en vigueur le 20 janvier 2021, disposait ce qui suit:
"1 Les entreprises qui, en raison des mesures prises par la Confédération ou les cantons pour endiguer l'épidémie de COVID-19, doivent cesser leur activité pour au moins 40 jours entre le 1er novembre 2020 et le 30 juin 2021 ne sont pas tenues de démontrer une perte de chiffre d'affaires durant l'année 2020, ni durant les mois de janvier 2021 à décembre 2021. Elles ne sont également pas tenues de remplir les conditions d'octroi fixées à l'article 6, alinéa 1, lettre b.
2 Si une entreprise exploite plusieurs établissements, ceux qui sont concernés par la cessation d'activité doivent avoir généré au moins 50% du chiffre d'affaires de l'entreprise calculé conformément à l'article 9 alinéa 3bis. L'article 4b s'applique par analogie."
L'art. 4a de l'arrêté COVID-19 avait été adopté en lien avec l'art. 5b OMCR 20, introduit en droit fédéral le 13 janvier 2021.
dd) Le droit fédéral ne faisait que définir les conditions auxquelles la Confédération participait aux mesures cantonales pour les cas de rigueur. Les cantons étaient libres de déterminer s'il fallait prendre des mesures pour les cas de rigueur et cas échéant sous quelle forme (cf. rapport explicatif de l'ordonnance du Conseil fédéral, p. 2, autrefois disponible sur le site internet de la Confédération suisse à l'adresse https://www.seco.admin.ch/seco/fr/home.html
Travail > Pandémie de COVID-19 > Mesures pour les cas de rigueur 25.11.2020 Coronavirus: Le Conseil fédéral adopte l'ordonnance sur les cas de rigueur COVID-19).
f) En l'espèce, l'établissement de la recourante a fait l'objet d'une fermeture administrative par la PCC du 17 février au 16 juin 2021. Cette période s'est confondue, du 17 février au 31 mai 2021, avec la fermeture sanitaire prononcée par les autorités. Dans sa décision du 29 novembre 2024, l'autorité intimée a imputé du montant octroyé à la recourante à titre d'aide pour les cas de rigueur, les jours frappés par la fermeture administrative, à savoir 43 jours (90 – 47 jours) pour le premier trimestre 2021 et 78 jours (92 – 14 jours) pour le deuxième trimestre 2021.
aa) Le texte des dispositions applicables de l'OMCR 20 et de l'arrêté COVID‑19 est clair et distingue les entreprises fermées par les autorités (à savoir les entreprise qui "doivent cesser leur activité") des autres entreprises. Si l'imputation sur le montant des aides à octroyer en raison d'une fermeture administrative simultanée à une fermeture sanitaire ne ressort pas expressément de la loi, cette possibilité se comprend toutefois à la lecture du but poursuivi par le soutien financier qui peut être octroyé aux entreprises fermées par les autorités durant la pandémie. L'existence d'un cas de rigueur est clairement définie par les bases légales précitées (cf. supraconsid. 3e). Le cas de rigueur concerne l'entreprise qui se trouve atteinte dans la marche de ses affaires par les mesures de lutte contre la pandémie de COVID-19 mises en place par les autorités fédérales ou cantonales. La fermeture des établissements publics, y compris les restaurants, ordonnée par les autorités vaudoises à compter du 26 décembre 2020 avait précisément pour but de lutter contre l'épidémie de COVID‑19 en préservant la sécurité et la santé publiques. En revanche, la fermeture administrative de l'établissement de la recourante prononcée par la PCC ne peut pas être considérée comme une conséquence de la pandémie de COVID-19 au sens de l'art. 12 de la loi COVID-19 ou une mesure visant à endiguer la pandémie au sens des art. 5b al. 1 OMCR 20 et 4 al. 1 et 2 de l'arrêté COVID-19. Cette fermeture constitue une sanction en raison de l'absence de respect par la recourante des mesures sanitaires au sens de l'ordonnance sur les mesures destinées à lutter contre l'épidémie de COVID-19 en situation particulière (ordonnance COVID-19 en situation particulière; RS 818.101.26). Par l'absurde, le raisonnement de la recourante reviendrait à allouer des aides pour cas de rigueur à toutes les entreprises fermées, quelle qu'en soit la cause, durant les périodes de fermeture obligatoire. Dans ces circonstances, il y a lieu de retenir que l'imputation opérée par l'autorité intimée repose sur une base légale suffisante.
Contrairement à ce que soutient la recourante, l'imputation sur le montant de l'aide octroyée par l'autorité intimée des jours de fermeture administrative se confondant avec les jours de la fermeture sanitaire ne constitue pas une double sanction. En effet, même si les deux fermetures sont intrinsèquement liées en ce sens que leur existence est due à la pandémie de COVID-19, comme exposé, elles poursuivent des buts différents. La fermeture administrative est une sanction tandis que la fermeture sanitaire est une mesure de sécurité pour la santé publique. La particularité du cas d'espèce se trouve dans le fait qu'en raison de la fermeture sanitaire simultanée, la fermeture administrative ne pouvait pas produire son effet de sanction consistant à priver la recourante de l'exploitation de son établissement. La sanction se concrétise donc par l'imputation de la durée de la fermeture administrative sur le montant de l'aide à octroyer. L'absence de cette déduction viderait la sanction de sa substance et créerait une inégalité de traitement entre la recourante et les autres établissements touchés par la mesure sanitaire qui, contrairement à la recourante, ont respecté les prescriptions sanitaires fixées par les autorités. Sur ce point, l'autorité intimée peut être suivie dans son raisonnement inverse consistant à retenir que, si aucune mesure de fermeture des établissements publics n'avait été prononcée par les autorités pour endiguer l'épidémie, la recourante, contrairement aux autres restaurateurs, n'aurait pas pu exploiter son établissement en raison de la sanction administrative.
En outre, même les établissements avec une forme d'activité résiduelle étaient considérés comme fermés et éligibles à l'aide pour les cas de rigueur (cf. supra définition de la notion de fermeture). Il y a donc lieu de retenir que si l'établissement de la recourante n'a pas pu être exploité du 17 février au 31 mai 2021, la sanction administrative en est l'unique raison. Il ne peut en effet être exclu que le bar-restaurant de la recourante ait pu être exploité dans une certaine mesure, conformément à ce qui était autorisé par les autorités, malgré la fermeture sanitaire. Par conséquent, comme l'a relevé l'autorité intimée, la marche des affaires de la recourante a été plus lourdement impactée en raison de son comportement contraire aux prescriptions sanitaires et non en raison des conséquences de la pandémie en tant que telle.
Compte tenu du champ d'application clair des cas de rigueur durant la pandémie COVID‑19 tel qu'exposé, la comparaison avec le système prévalant en matière d'assurance-chômage ou de RHT opérée par la recourante n'est pas pertinente.
Au vu de ce qui précède, le versement d'une indemnité à la recourante pour la période du 17 février au 31 mai 2021 sans déduire les jours de la fermeture administrative aurait pour conséquence de violer le principe des aides pour les cas de rigueur qui consiste, comme exposé, à venir en aide aux entreprises touchées par les mesures prises par les autorités en lien avec la lutte contre l'épidémie.
bb) A cela s'ajoute que les cantons disposent d'une marge de manœuvre dans la mise en œuvre des dispositions fédérales relatives aux cas de rigueur (cf. FF 2021 285, p. 36; Commentaires de l'OMCR 20 du 11 mars 2022; rapport explicatif de l'ordonnance du Conseil fédéral, p. 2), de sorte que l'imputation opérée sur l'aide octroyée à la recourante ne prête pas le flanc à la critique. En effet, l'autorité intimée n'a pas abusé de cette marge de manœuvre en considérant que la période de la fermeture administrative, au regard de sa nature punitive, ne constituait pas un cas de rigueur et ne donnait ainsi droit à aucun soutien financier en faveur de la recourante.
cc) Enfin, conformément à art. 1 al. 3 de l'arrêté COVID-19, il n'existe aucun droit à l'obtention du soutien financier pour les cas de rigueur.
dd) Il découle de ce qui précède que l'autorité intimée était fondée à déduire de l'aide pour les cas de rigueur octroyée à la recourante pour le premier et le deuxième trimestres 2021, les jours de fermeture correspondant à la sanction administrative prononcée par la PCC se confondant avec la fermeture sanitaire, soit du 17 février au 31 mai 2021.
Partant, le grief est rejeté.
Dans un second grief, la recourante reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir versé les montants corrects de l'aide octroyée pour 2020, par décision du 29 avril 2021, et pour 2021, par décision du 8 juillet 2022. Elle réclame ainsi le versement d'intérêts moratoires à 5% l'an dès le 31 décembre 2021 sur le montant de l'aide qui lui a été octroyée par décision du 29 novembre 2024 et sur le montant qu'elle estime lui être dû à titre d'aide complémentaire, par application analogique de l'art. 104 al. 1 Code des obligations (CO; RS 220). A l'appui, elle soutient que les aides dans les cas de rigueur ne constituent pas des subventions, de sorte que le principe de l'exclusion des intérêts moratoires consacré à l'art. 26 al. 2 de la loi du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15) n'est pas applicable, relevant qu'en tout état de cause, l'art. 17 al. 3 de l'arrêté COVID-19 n'y renvoie pas. Elle ajoute qu'à défaut de versement d'intérêts moratoires, il y aurait une inégalité de traitement entre les entreprises qui ont immédiatement été indemnisées conformément aux dispositions légales et celles qui ont fait l'objet d'erreur de calculs de la part du SPEI.
a) Dans un arrêt du 22 juin 2023 (TF 2C_59/2023 du 22 juin 2023 consid. 1.6), le Tribunal fédéral a défini, s'agissant des aides pour les cas de rigueur octroyées dans le contexte de la pandémie COVID-19, les subventions comme des aides financières, qui sont des avantages monnayables, accordés à des bénéficiaires étrangers à l'administration fédérale aux fins d'assurer ou de promouvoir la réalisation d'une tâche que l'allocataire a décidé d'assumer (cf. ATF 140 I 153 consid. 2.5.4 et les références; cf. également art. 3 al. 1, 1e ph. LSu). L'aide financière concédée à fonds perdu et qui a pour but de soutenir les entreprises participant à la vie économique et qui ont été particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l'épidémie de Covid-19 pour l'année 2021 répond à cette définition (cf. TF 2C_401/2022 du 2 novembre 2022 consid. 1.2; 2C_8/2022 du 28 septembre 2022 consid. 1.2). En outre, cette aide relève exclusivement du droit cantonal. Dans cette affaire, la recourante s'était prévalue de l'arrêt de la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal vaudois (CCST.2022.0004, CCST.2022.0005, CCST.2022.0008 du 26 mai 2023) dont il ressort que les aides pour les cas de rigueur ne constituent pas, au sens strict du terme, des subventions au sens de l'art. 7 LSubv. Le Tribunal fédéral a toutefois relevé qu'il n'était pas lié par des précédents dont il n'avait pas eu à connaître (ATF 130 III 28 consid. 4.3; 129 III 225 consid. 5.4 et les références), de sorte que l'arrêt de la CCST ne saurait remettre en cause la jurisprudence fédérale citée, qui devrait être confirmée.
b) L'art. 17 de l'arrêté COVID-19 relatif au suivi et contrôle des aides prévoit à son al. 3 qu'au surplus, les dispositions de la LSubv relatives à leur suivi, leur contrôle, leur révocation, ainsi qu'à la prescription et aux dispositions pénales, sont applicables par analogie aux aides octroyées en application du présent arrêté. Il s'agit d'un renvoi au chapitre III, section III et IV ainsi qu'au chapitre IV de la LSubv.
c) A teneur de l'art. 26 al. 2 LSubv, contenu dans le chapitre III "Dispositions directement applicable aux subventions", sous la section I "Octroi", de la loi, sauf disposition contractuelle expresse contraire, il n'est servi aucun intérêt moratoire sur le versement des subventions.
d) Selon un principe général de droit non écrit, lorsqu'ils sont en demeure d'exécuter une obligation pécuniaire de droit public, l'Etat et les administrés sont tenus de payer des intérêts moratoires ("Verzugszinspflicht"), auquel cas les articles 102ss CO s’appliquent par analogie. La loi peut cependant déroger à ce principe (ATF 143 II 37 consid. 5.2; 101 Ib 252 consid. 4b et 93 I 382 consid. 3 ; TF 2C_351/2015 du 23 mai 2016 consid. 4.1 et 4.2 et 2C_188/2010 du 24 janvier 2011 consid. 7.2.1).
A teneur de l'art. 104 al. 1 CO, relatif à l'intérêt moratoire, le débiteur qui est en demeure pour le paiement d'une somme d'argent doit l'intérêt moratoire à 5% l'an, même si un taux inférieur avait été fixé pour l'intérêt conventionnel.
e) En l'espèce, par décision sur réclamation du 29 novembre 2024 (ci-après: la décision attaquée), l'autorité intimée a réformé sa décision du 25 juillet 2024 – par laquelle elle octroyait une aide d'un montant total de 430'978 fr. à la recourante, dont à déduire 322'072 fr. déjà perçus à la suite de sa première décision du 29 avril 2021 – et octroyé une aide d'un montant total de 838'820 fr., dont à déduire les 322'072 fr. et les 108'906 fr. perçus à la suite des décisions des 29 avril 2021 et 25 juillet 2024. La recourante réclame des intérêts moratoires sur la somme résiduelle de 407'842 fr. qui lui a été octroyée par la décision attaquée ainsi que sur la somme de 337'549 fr. qu'elle estime lui être due, selon ses calculs, pour les premier et deuxième trimestres 2021, en procédant à une déduction de 16 jours de fermeture administrative uniquement.
Compte tenu du sort du grief développé supra(c. 3), la question du versement d'éventuels intérêts moratoires sur la somme de 337'549 fr. que la recourante estime lui être due ne se pose pas dès lors que la déduction appliquée par l'autorité intimée sur l'aide pour les premier et deuxième trimestres 2021 est fondée et que le montant de l'aide ainsi calculé est correct.
En ce qui concerne les intérêts moratoires à 5% l'an dès le 31 décembre 2021 réclamés par la recourante sur la somme de 407'842 fr., la Cour retient ce qui suit. Conformément à l'arrêt du Tribunal fédéral précité, l'aide pour les cas de rigueur concernée doit être assimilée à une subvention. Certes, l'art. 17 al. 3 de l'arrêté COVID-19 prévoit un renvoi exhaustif à la LSubv, de sorte que l'art. 26 al. 2 LSubv ne trouve pas application par ce biais. Toutefois, comme exposé, les art. 102ss CO ne peuvent s'appliquer par analogie à l'aide versée par l'autorité intimée que si la loi ne déroge pas à ce principe. Or, l'aide pour les cas de rigueur relevant exclusivement du droit cantonal, l'art. 26 al. 2 LSubv trouve application (directement et non par renvoi) en dérogation du principe consacré à l'art. 104 al. 1 CO dont se prévaut la recourante. Par surabondance, pour qu'un intérêt moratoire soit dû, il est nécessaire que l'aide soit exigible (ATF 130 III 59 citéin ATF 143 II 37). Or, rien n'indique ici que ces aides aient été exigibles, à tout le moins pas avant l'entrée en force des décisions.
Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de retenir qu'aucun intérêt moratoire n'est dû par l'autorité intimée sur la somme de 407'842 fr. versée par l'autorité intimée à la recourante à titre d'aide pour les cas de rigueur.
Partant, le grief de la recourante est rejeté.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
La recourante, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 49, 91 et 99 LPA-VD). L'émolument judiciaire est arrêté à 2'000 fr. (art. 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 29 novembre 2024 par le Service de la promotion de l'économie et de l'innovation est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 août 2025
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.