TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt partiel du 8 avril 2025
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. Pascal Langone et Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Alessandro Brenci, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de ********, représentée par Me Olivier Subilia, avocat à Lausanne.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de ******** du 10 octobre 2024 (fin des rapports de service au 31 octobre 2024).
Vu les faits suivants:
A. Par contrat de travail temporaire des 10 et 19 mars 2021, A.________, née en 1992, a été engagée comme employée d'administration par la Ville de ********.
Le 9 juillet 2021, A.________ a été engagée par la Ville de ******** comme employée d'administration à 60% auprès de ******** de la Ville de ******** à compter du 1er juillet 2021. La lettre d'engagement se réfère au statut du personnel de l'administration communale de la Ville de ********.
Le taux d'activité de la prénommée est passé à 75% avec effet au 1er février 2022.
Pendant l'année 2022, A.________ s'est trouvée en arrêt maladie à plusieurs reprises, le plus souvent pour de courtes périodes de l'ordre de quelques jours.
Le 1er mars 2023, la Municipalité de ******** a adressé à A.________ un courrier ayant la teneur suivante:
"Nomination définitive rétroactive
Madame,
Le 1er juillet 2021, vous avez été engagée, en qualité d'employée d'administration auprès des ******** de ********, rattachés au service ********.
Après un report de votre nomination en juillet 2022, nous avons le plaisir de vous annoncer que dans sa séance du 20 février dernier, la Municipalité a décidé de vous nommer à titre définitif, conformément au Statut du personnel de l'Administration communale, avec effet rétroactif au 1er décembre 2022.
[...]".
Pendant l'année 2023, A.________ s'est trouvée en arrêt maladie notamment du 11 septembre au 2 octobre 2023 à 100%, puis du 17 au 31 octobre 2023 à 50%. Elle a repris son activité à 75% en novembre 2023, avant d'être à nouveau mise en arrêt maladie complet le 16 novembre 2023. Cette incapacité de travail a perduré.
B. Selon un courrier du 26 mars 2024 adressé à A., ********, assureur perte de gain de la Ville de ********, a soumis le dossier de la prénommée à son médecin-conseil. Celui-ci est parvenu à la conclusion qu'A. disposait d'une capacité de travail de 50% de son taux de 75% dès le 15 avril 2024 et d'une capacité de travail à 100% de son taux de travail de 75% dès le 1er mai 2024. L'assureur a indiqué qu'il verserait les indemnités à bien plaire et sans reconnaissance d'obligation jusqu'au 30 avril 2024 à 100%.
Se fondant sur l'avis du médecin-conseil de son assureur, la Ville de ******** a cessé de verser 50% du salaire d'A.________ dès le 16 avril 2024 avant de cesser tout versement à compter du 1er mai 2024.
C. Le 10 octobre 2024, A.________, qui agissait par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a déposé une requête de conciliation auprès du Tribunal des prud'hommes de l'arrondissement de ********. La requête tendait à ce que la Ville de ******** soit condamnée à lui verser les salaires bruts de mai 2024 à septembre 2024, intérêts en sus, ainsi que la participation assurance maladie, l'allocation familiale et l'allocation de ménage maladie pour les mêmes cinq mois; elle tendait en outre à ce que la Ville de ******** soit condamnée à "poursuivre, pendant [son] arrêt pour cause de maladie et au-delà", le versement de son salaire, y compris allocations familiales, de ménage ainsi que d'autres avantages contractuellement et statutairement prévus.
D. Par courrier du 15 octobre 2024, la Ville de ******** a annoncé à A.________ son intention de mettre fin aux relations de travail. Afin de lui permettre d'exercer son droit d'être entendue, elle l'a invitée à un entretien le 29 octobre 2024.
A.________ a donné suite à ce courrier par courriel de son avocat du 29 octobre 2024.
Par courrier du 30 octobre 2024 intitulé "Fin des rapports de service", la Ville de ******** a informé A.________ "de la fin de [leurs] relations contractuelles, avec effet immédiat, soit au 31 octobre 2024, pour justes motifs au sens de l'art. 81 al. 2 du Statut du personnel de la Ville de ********".
Ce courrier n'indiquait pas de voie de droit. Par courrier du 8 novembre 2024, le mandataire de la Ville de ******** a toutefois précisé que la décision de licenciement pouvait faire l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal dans un délai de 30 jours dès sa notification.
E. Par acte de son mandataire du 20 novembre 2024, A.________ a déposé une requête de conciliation auprès de la Chambre patrimoniale cantonale.
F. Par acte de son mandataire du 20 novembre 2024 également, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision du 30 octobre 2024. Sous suite de frais et dépens, elle a conclu, principalement, à ce que la CDAP constate la nullité de la décision; subsidiairement, à ce qu'elle annule dite décision et la "réinstalle intégralement [...] avec ses qualités, fonctions et traitements contractuellement prévus"; plus subsidiairement à ce qu'elle annule la décision et renvoie la cause à la Ville de ******** (ci-après: l'autorité intimée) pour qu'elle rende une nouvelle décision "dans le sens des considérants et de la présente conclusion". A titre préalable, elle a demandé que l'effet suspensif soit confirmé, respectivement prononcé. Elle a également requis d'être mise au bénéfice de l'assistance judiciaire.
Dans l'avis d'enregistrement du recours, le juge instructeur a imparti un délai aux parties pour se déterminer sur la question de l'effet suspensif. Par courrier du 6 décembre 2024, la recourante a indiqué que "les circonstances du dossier tendent, en l'état en tout cas, vers un non-retour"; elle se trouvait d'ailleurs toujours en incapacité de travail. Dans une correspondance du même jour, l'autorité intimée a conclu à ce que l'effet suspensif soit retiré au recours, en relevant qu'"étant donné que la recourante déclare ne pas vouloir ou pouvoir reprendre son poste, qu'elle n'occupe plus depuis une année, sans limite de temps et qu'elle dispose contre des assureurs publics et privés des droits lui permettant d'obtenir une compensation financière suffisante, l'effet suspensif ne se justifie pas".
Dans sa réponse du 5 février 2025, l'autorité intimée s'en est remise à justice s'agissant de la recevabilité du recours et de la compétence de la Cour de céans. Sur le fond, elle a conclu au rejet du recours.
Par avis du 4 mars 2025, le juge instructeur a relevé qu'à première vue, la Cour de céans était compétente pour connaître du recours. Si l'une des parties le demandait, la Cour rendrait un arrêt partiel sur ce point. Dans le délai imparti pour ce faire, la recourante a requis le prononcé d'un tel arrêt.
Considérant en droit:
Le présent arrêt est partiel, en ce sens qu’il ne tranche que la question de la compétence de la Cour de droit administratif et public.
Conformément à l'art. 6 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), l'autorité examine d'office si elle est compétente.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autorité pour en connaître. Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).
b) aa) Au sein d'une commune, le conseil communal ou général est compétent pour adopter les règles sur le statut des collaborateurs communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Les communes peuvent adopter un régime définissant un statut de "fonctionnaire", pour le personnel engagé par la collectivité à titre permanent à un poste durable. L'acte d'engagement du fonctionnaire est une décision, la nomination étant un acte unilatéral soumis à l'accord de l'intéressé. La décision soumet le fonctionnaire nommé aux normes générales régissant la fonction publique et elle a pour objet de rendre applicable un statut. Pour que ce statut, avec procédure de nomination, soit appliqué, il faut que la commune ait adopté une réglementation (statut de la fonction publique communale) fixant les conditions de nomination du fonctionnaire, ses droits et ses obligations, ainsi que la procédure disciplinaire et les conditions de révocation de la décision de nomination (arrêts CDAP GE.2024.0180 du 21 mai 2024 consid. 1b/aa; GE.2019.0113 du 10 juillet 2019 consid. 1b/aa; GE.2016.0100 du 14 septembre 2016 consid. 1b; GE.2008.0172 du 11 décembre 2008 consid. 2b).
En définissant le statut des collaborateurs communaux en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil communal ou général peut aussi prévoir un engagement par voie contractuelle. L'art. 42 ch. 3 LC, aux termes duquel font partie des attributions des municipalités "la nomination des collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire", n'empêche pas les communes d'adopter pour leurs agents le régime du contrat de travail individuel, de droit privé ou de droit administratif (cf. arrêt GE.2012.0140 du 19 février 2013 consid. 3b). Même lorsqu'elle choisit le régime contractuel, la commune peut adopter un règlement précisant certaines modalités pour les rapports de travail, dans le cadre général fixé par les dispositions précitées de la loi sur les communes (arrêt GE.2019.0113 précité consid. 1b/aa).
bb) S'agissant de la protection juridique, la jurisprudence retient que l'acte par lequel la municipalité met fin aux rapports de service d'un membre du personnel communal constitue une décision susceptible de recours (au sens des art. 3 al. 1 et 92 al. 1 LPA-VD), si les rapports en question sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur un statut du personnel adopté par la commune. Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi par les art. 319 ss CO, ou dans un contrat de droit administratif, le contentieux de leur résiliation (dit contentieux subjectif) échappe à la compétence de la juridiction administrative (cf. arrêts précités GE.2024.0180 consid. 1b/bb; GE.2019.0113 consid. 1b/bb; GE.2016.0100 consid. 1b; GE.2008.0172 consid. 2a et les références).
La distinction entre les employés nommés par voie de décision et ceux engagés par contrat – de droit privé ou de droit administratif – vaut non seulement pour les différends relatifs à la résiliation des rapports de service, mais plus généralement pour les litiges concernant des employés communaux. Seuls les litiges qui opposent un employé nommé à la commune sont du ressort de la Cour de céans; ceux qui surviennent dans le cadre de relations contractuelles – de droit privé ou de droit public – relèvent des juridictions du travail. En effet, la compétence d'une municipalité de fixer unilatéralement – soit par décision – les droits et obligations de ses employés ne peut reposer que sur un règlement communal, à l'exclusion d'un contrat. Il est vrai que la conclusion d'un contrat confère aux parties des droits qui s'exercent par des déclarations de volonté unilatérales; ces déclarations ne constituent toutefois pas des décisions lorsqu'elles émanent de l'autorité communale (arrêt GE.2010.0029 du 16 juillet 2010; voir aussi arrêt GE.2019.0113 précité consid. 1b/bb).
a) La Ville de ******** a adopté le 17 novembre 1994 le statut du personnel de l'administration communale (ci-après: le statut du personnel), qui a été approuvé par le Conseil d'Etat le 26 avril 1995.
Le statut du personnel comprend notamment les dispositions suivantes:
"CHAPITRE PREMIER
GÉNÉRALITÉS
Article premier — Le présent statut s'applique à tous les fonctionnaires de la Commune de ********.
Est fonctionnaire au sens du présent statut toute personne nommée en cette qualité par la Municipalité pour exercer une fonction ou un emploi permanent au service de la Commune.
Article 2 — La Municipalité peut engager du personnel qui n'a pas la qualité de fonctionnaire et dont le statut est déterminé par l'article 86.
[...]
CHAPITRE II
ENGAGEMENT, NOMINATION, PROMOTION
Article 5 — La nomination du fonctionnaire, à titre provisoire ou définitif, est du ressort de la Municipalité.
[...]
Article 8 — En règle générale, la nomination se fait d'abord à titre provisoire.
La nomination provisoire est communiquée à l'intéressé(e) par écrit en indiquant la fonction, la date d'entrée en service, la classe de traitement et le traitement initial.
Elle ne porte effet qu'une fois acceptée.
Le fonctionnaire reçoit avec l'acte de nomination, un exemplaire du présent statut et des règlements relatifs à sa fonction.
L'engagement provisoire peut être résilié librement de part et d'autre moyennant avertissement donné sept jours à l'avance durant le premier mois de travail et un mois pour la fin d'un mois durant la première année.
Article 9 — Saut cas exceptionnels, la nomination définitive intervient après une période d'un an au maximum.
Le fonctionnaire n'est engagé à titre définitif qu'après avoir subi auprès d'un médecin agréé par la Municipalité un examen médical le déclarant apte à assumer sa fonction.
Dans le cas contraire, la Municipalité informe le fonctionnaire des raisons pour lesquelles il n'a pas été nommé après ladite période.
[...]
CHAPITRE VIII
MESURES DISCIPLINAIRES
[...]
CHAPITRE IX
CESSATION DES FONCTIONS
Article 77 — La qualité de fonctionnaire prend fin :
a) par suite de démission;
b) par suite de décès;
c) lorsque la limite d'âge est atteinte;
d) par décision de la Municipalité dans les cas suivants :
suppression d'emploi;
renvoi pour justes motifs;
invalidité totale;
révocation;
e) à la demande du fonctionnaire pour mise à la retraite conformément aux statuts de la CIP.
[...]
Article 81 — La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire avec effet immédiat et pour justes motifs, après l'avoir entendu.
Constituent de justes motifs le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépend la nomination et qui font que, selon les règles de la bonne fol, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée.
Le dommage résultant des faits justifiant le renvoi peut faire l'objet d'une action pécuniaire.
Article 82 — Au cas où la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un renvoi immédiat, le fonctionnaire est entendu par la Municipalité qui lui adresse un avertissement écrit et dûment motivé.
Si les motifs invoqués dans l'avertissement se répètent ou perdurent, la procédure de l'article 81 s'applique.
Article 83 — Si la nature des justes motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle fonction.
[...]
CHAPITRE X
PERSONNEL AUXILIAIRE
Article 86 — Les employés engagés selon l'article 2 du présent statut sont soumis aux dispositions du Code des Obligations sur le contrat de travail, ainsi qu'aux prescriptions du droit public fédéral, cantonal et communal sur le travail et la protection ouvrière.
Pour le surplus, la Municipalité fixe les conditions d'emploi par dispositions générales ou, de cas en cas, en se conformant à la classification des fonctions en vigueur.
Las assurances-accidents complémentaires à la LAA conclues en faveur des fonctionnaires couvrent également cette catégorie de personnel.
CHAPITRE XI
MOYENS DE DROIT
Article 87 — Toute décision prise par la Municipalité, concernant ta situation d'un fonctionnaire, peut faire l'objet d'un recours dans les 20 jours auprès du Tribunal administratif.
La procédure est réglée par la Loi du 18 décembre 1984 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA).
Article 88 — Les contestations portant sur des prétentions pécuniaires, découlant directement du statut ou d'une décision municipale, et qui ne tendent pas à la modification d'une situation dépendant d'une décision administrative, sont du ressort des tribunaux ordinaires.
[...].
b) En l'occurrence, la recourante a été engagée par l'autorité intimée comme employée d'administration d'abord par contrat de travail temporaire. Elle a ensuite été nommée fonctionnaire, d'abord à titre provisoire (1er juillet 2021), puis à titre définitif (1er mars 2023). La qualité de fonctionnaire, régie par le statut du personnel, s'oppose à celle du personnel auxiliaire, au sens de l'art. 86 du statut du personnel, dont les rapports de service sont régis par les art. 319 ss CO. La nomination définitive en qualité de fonctionnaire intervient par voie de décision, comme cela ressort en l'occurrence du courrier du 1er mars 2023 adressé à la recourante ([...] dans sa séance du 20 février dernier, la Municipalité a décidé de vous nommer à titre définitif, conformément au Statut du personnel de l'Administration communale [...]).
Dès lors que les rapports de service ont été créés par décision de l'autorité intimée, l'acte par lequel cette dernière y a mis fin constitue également (parallélisme des formes) une décision. La nature décisionnelle de l'acte en question ressort d'ailleurs de l'art. 77 let. d du statut du personnel. Le fait que, dans son courrier du 30 octobre 2024 adressé à la recourante, l'autorité intimée a évoqué la "fin de [leurs] relations contractuelles" n'y change rien: la nature juridique de l'acte considéré doit être déterminée en interprétant la réglementation en vigueur, soit en l'occurrence le statut du personnel. L'emploi de termes impropres dans l'acte juridique lui-même n'est pas déterminant, même si cela peut constituer un indice à prendre en compte dans l'interprétation du texte légal appliqué. En l'occurrence, il ressort clairement du statut du personnel que les agents de la Ville de ******** ont – sous réserve du personnel auxiliaire – la qualité de fonctionnaires, qu'ils acquièrent ce statut par un engagement (définitif) sous la forme d'une décision et que l'acte mettant un terme aux rapports de services constitue lui aussi une décision.
Dans ces conditions, la Cour de céans est compétente pour connaître du recours interjeté contre la décision du 30 octobre 2024 par laquelle l'autorité intimée a mis un terme avec effet au 31 octobre 2024 aux rapports de service avec la recourante. Le fait que l'art. 87 du statut du personnel est obsolète, dans la mesure où il mentionne encore le Tribunal administratif – auquel a succédé la Cour de céans –, ainsi que l'ancienne loi cantonale du 18 décembre 1984 sur la juridiction et la procédure administrative – abrogée par la LPA-VD –, n'y change rien, puisque le droit cantonal, supérieur dans la hiérarchie des normes, l'emporte sur cette disposition.
La compétence de la Cour de céans se limite à l'objet de la contestation, à savoir la décision de licenciement pour justes motifs du 30 octobre 2024. Elle ne s'étend pas aux prétentions pécuniaires que la recourante formule à l'égard de l'autorité intimée, lesquelles sont du ressort des tribunaux ordinaires, soit des juridictions civiles. Cela ressort de l'art. 88 du statut du personnel, disposition qui devrait être inspirée de l'ancien art. 1er al. 3 LJPA. Dans sa teneur initiale, cette dernière disposition prévoyait que les contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires (let. c "actions d'ordre patrimonial") étaient exclues du champ d'application de la LJPA. L'art. 1er al. 3 LJPA a été modifié par la suite, mais le Tribunal administratif n'en a pas moins maintenu sa jurisprudence selon laquelle la contestation pécuniaire engagée par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève du juge civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité compétente ne puisse régler la question par le biais d'une décision, au sens technique de ce terme, ce qui ouvrait la voie du recours à la juridiction administrative. Cette jurisprudence reste en principe valable sous l'empire de la LPA-VD (voir arrêts GE.2014.0094 du 29 septembre 2014 consid. 4; GE.2021.0213 du 5 mai 2022 consid. 2b et 2c; GE.2023.0028 du 4 juillet 2023 consid. 1c et 1d).
La procédure se poursuit au fond, dont dépendra le sort des frais et dépens du présent arrêt.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est compétente pour connaître du recours formé par A.________ contre la décision rendue à son encontre le 30 octobre 2024 par la Municipalité de la Ville de ********.
II. L'instruction se poursuit au fond.
III. Les frais et dépens sont réservés.
Lausanne, le 8 avril 2025
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.