TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 mars 2025
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Laurence VEYA, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, Secrétariat municipal, représentée par Ville de Lausanne Service du Personnel.
Objet
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 29 août 2024 (mise en demeure).
Vu les faits suivants:
A. A.________ a été engagé provisoirement par la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité), dès le 1er avril 2013, à la Direction des Services industriels, service finance, administration et développement, en qualité de spécialiste micro-informatique. Il a été nommé à titre définitif à ce poste, dès le 1er avril 2014.
B. Par convention du 12 juin 2019, conclue entre la Municipalité de Lausanne et A.________, ce dernier a été transféré au Service d'organisation et d'informatique (ci-après: le SOI), en qualité de spécialiste micro-informatique. Les buts du poste étaient les suivants: "gérer les applications métiers, exploiter les équipements informatiques et téléphoniques, assurer la qualité du SI, former les apprentis".
C. Le 11 mars 2020, A.________ a signé une convention sur le travail à domicile. Il est notamment indiqué que cette convention est conclue, conformément aux bonnes pratiques concernant le TAD (IA-RPAC 14.05 DR-ATT "Travail hors des locaux de service"), qui fait partie intégrante de celle-ci.
A.________ a notamment subi une incapacité de travail, à 100%, du 25 janvier au 17 juillet 2022, puis à 50%, dès le 18 juillet jusqu'au 7 août 2022. Il a repris le travail à 100% le 8 août 2022.
Le 3 août 2022, la responsable RH du SOI a adressé un courrier électronique à tous les collaborateurs du service pour leur rappeler les règles concernant les pauses durant les heures de travail. Elle a notamment indiqué que la pause de midi doit impérativement faire l'objet de timbrages (départ, arrivée, sans code), une pause de 30 minutes correspondant au minimum légal devant dans tous les cas être timbrée; elle a également rappelé que chaque personne était responsable de l'exactitude des données horaires transmises pour son compte lorsqu'elle approuvait son décompte horaire mensuel dans le logiciel d'enregistrement du temps de travail TimeTool. La validation par la hiérarchie engageait également celle-ci lors de la clôture mensuelle du compte. Tout abus ou tricherie exposait son auteur(e) à une enquête administrative pouvant conduire à un licenciement (résiliation des rapports de service) pour justes motifs, selon les art. 71 ss du règlement lausannois du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration communale (ci-après: RPAC). Elle précisait que des contrôles de conformité aux règles énoncées ci-dessus pouvaient intervenir régulièrement.
D. Le 29 août 2022, un échange de courriers électroniques est intervenu entre A., d'une part, et sa responsable, ainsi que l'adjointe administrative et opérationnelle du SOI, d'autre part, à propos de timbrages qu'il avait enregistrés dans son compte TimeTool pour la matinée du vendredi 29 juillet 2022 alors qu'il avait auparavant indiqué être malade ce jour-là. A. a expliqué que ces timbrages résultaient d'une erreur de sa part. Lors de la clôture de son décompte horaire du mois de juillet 2022, il avait pensé à tort qu'il avait oublié d'enregistrer ses heures de travail pour le vendredi 29 juillet 2022, soit un jour où il faisait normalement du télétravail. Il confirmait toutefois qu'il était effectivement malade ce jour-là.
Le 31 août 2022, l'adjointe administrative et opérationnelle du SOI a adressé un courrier électronique à A.________ dans lequel elle indiquait prendre acte de ses explications et attirait son attention sur le fait que ce type d'erreur ne devait pas se reproduire. Elle rappelait la teneur de l'art. 30 du guide ATT (aménagement du temps de travail) du Service d'organisation et d'informatique (SOI), en vigueur depuis le 1er septembre 2021 (ci-après: le DR-ATT), dont la teneur est la suivante:
"Chaque personne est responsable de l'exactitude des données horaires transmises pour son propre compte et l'atteste en approuvant son décompte horaire chaque mois. Tout abus ou tricherie expose son auteur.e à une enquête administrative pouvant conduire à un licenciement pour justes motifs (art. 71 ss RPAC)."
E. Le 14 novembre 2022, A.________ a été convoqué à une séance par sa cheffe de service, en présence du chef de pôle et de la responsable RH du SOI. Un procès-verbal de cette séance a été dressé. Il en ressort que dans le cadre de la vérification du compte TimeTool de A.________, sa cheffe de service s'était questionnée sur les timbrages suivants:
Le mardi 8 novembre 2022, à 10h30, il avait entré dans TimeTool une heure de début de travail à 8h30. Il avait enregistré les autres timbrages de cette journée (12h45 et 13h15) le lendemain à 8h54.
Le lundi 7 novembre 2022, il avait enregistré, à 9h04, les timbrages du vendredi 4 novembre 2022 (12h30, 13h00 et 17h15).
En octobre 2022, certains timbrages avaient interpellé sa cheffe. Le vendredi 21 octobre à 14h22, il avait entré les trois premiers timbrages de la journée (8h30, 12h30 et 13h00) puis, à 18h45, il avait enregistré un timbrage de fin de journée à 17h15. Le mardi 18 octobre, à 9h21, il avait procédé aux ajouts des timbrages de la veille en enregistrant une fin de journée à 16h50 mais il l'avait effacée et indiqué ensuite une heure de fin de journée à 17h25. Il avait procédé de la même manière, le mercredi 12 octobre 2022, avec les timbrages de la veille: soit une saisie de fin de journée à 16h45, puis effacée et remplacée par une saisie à 17h15.
Le lundi 10 octobre 2022, il avait saisi ses horaires du vendredi 7 octobre 2022.
Sa cheffe relevait par ailleurs que lors de ses jours de présence sur son lieu de travail, il avait également été constaté des inadéquations entre les heures timbrées par A.________ et sa présence au bureau. Ainsi le 5 octobre 2022, il avait été aperçu, à 11h45, à l'extérieur du bâtiment par la responsable RH du SOI alors qu'il avait timbré une sortie à 13h24. Le même jour, il avait timbré une sortie, à 18h30, alors que le centre fermait à 17h30. Sa cheffe se rappelait également que le 4 août 2022, elle était passée devant son poste de travail durant la matinée et qu'elle ne l'avait pas vu. Il s'était absenté plus d'une demi-heure entre 9h15 et 11h40 sans qu'elle ne sût où il se rendait. Or, il avait timbré, à 11h40, uniquement une sortie de 15 minutes. Les timbrages précités ne semblaient ainsi pas refléter ses heures effectives de travail. Elle ajoutait que le 3 août 2022, les règles en matière de timbrage et de pauses avaient été rappelées à l'ensemble des collaborateurs du SOI.
Selon le procès-verbal précité, A.________ s'est déterminé sur les faits reprochés comme suit: Concernant sa pratique de timbrage durant une journée de travail "type" au bureau, il a expliqué qu'il timbrait le matin à son arrivée et qu'il faisait le "code 47" pour sa pause "cigarette" du matin. Il timbrait sa pause de midi entre 11h30 et 14h00 et, l'après-midi, il timbrait deux fois le "code 47". Lorsqu'il était en télétravail, il faisait son premier timbrage à 8h30. Il se connectait parfois plus tard (à 9h00) en raison de problèmes de connexion. Parfois, il oubliait d'entrer manuellement ses timbrages et il le faisait en début d'après-midi et, pour le timbrage du vendredi soir, il le faisait le lundi matin. A la question de savoir pour quel motif il ne timbrait pas ses présences au moment effectif où il débutait ou terminait sa journée de télétravail, il indiquait que "la pratique avait toujours été celle-ci" et que parfois il oubliait de timbrer. A la question de savoir comment il se rappelait a posteriori ses heures précises de travail, il indiquait qu'il se référait à son observateur d'événements Microsoft. Concernant la journée du 5 octobre 2022, il avait probablement oublié de timbrer ce jour-là. Quant au 4 août 2022, il ne se rappelait plus précisément cette journée. Il avait éventuellement pris sa pause du matin et était allé ensuite aux toilettes.
A l'issue de la séance du 14 novembre 2022, A.________ a été suspendu avec effet immédiat, avec maintien de son droit au traitement en vertu de l'art. 67 al. 1 RPAC. Il a été informé que cette suspension durerait le temps de procéder à des investigations complémentaires sur son temps de travail par le biais de ses connexions au réseau interne de la ville. Il a également été averti que ses accès informatiques et physiques seraient coupés dès qu'il aurait récupéré ses effets personnels.
Par courrier électronique du 16 novembre 2022, A.________ s'est déterminé sur les faits reprochés lors de la séance précitée du 14 novembre 2022 en exposant qu'il avait été pris de court par cet entretien. En ce qui concernait la journée du 5 octobre 2022, il a indiqué ce qui suit:
"Effectivement je n'ai pas timbré, car vu que je viens travailler en scooter, tous les mercredis je suis mandaté pour aller chercher à manger pour les collègues du centre de service. Du coup je ne sais pas comment pratiquait V..., mais je ne suis pas d'accord de timbrer pour aller chercher le lunch pour mes collègues (J'y vais toujours à 11h40)."
Pour le 4 août 2022, il a indiqué ce qui suit:
"J'ai pris ma pause officielle de 15 min, puis j'ai eu besoin d'aller aux toilettes... Etes-vous sûre que c'était bien 30 min? Et non 24 ou 25 ou 26... Je ne savais pas que je devais avertir qui que ce soit pour ce genre d'absence."
Il se demandait enfin pour quelle raison ses supérieurs avaient attendu plusieurs mois avant de lui communiquer les faits reprochés.
F. Le 24 novembre 2022, A.________ a été convoqué par la Direction du logement, de l'environnement et de l'architecture, auquel est rattaché le SOI, à une audition fixée le 9 décembre 2022 en vue d'une résiliation de ses rapports de service, avec effet immédiat, selon les art. 70 et 71ter RPAC. Cette audition s'est déroulée en présence de A., de la municipale en charge de la direction précitée, de la cheffe du SOI, ainsi que de la responsable RH du SOI. Selon le procès-verbal d'audition du 9 décembre 2022, les investigations complémentaires avaient révélé des écarts significatifs entre les timbrages enregistrés par A. dans le logiciel TimeTool, lorsqu'il était en télétravail, et ses connexions effectives au réseau interne de la ville. A.________ a été informé que ces faits, s'ils étaient avérés, étaient graves et incompatibles avec ses devoirs de fonctionnaire au sens des art. 10 et 22 RPAC. Ils étaient de nature à rompre définitivement le lien de confiance entre la Municipalité de Lausanne et ce dernier.
A.________ s'est déterminé à cette occasion: il reconnaissait les faits mais les reproches n'étaient selon lui pas justifiés. Il a notamment expliqué que lorsqu'il était en télétravail, il était disponible de 8h30 à 17h30 mais que parfois il manquait de travail. Il reconnaissait que parfois il y avait des timbrages qu'il effaçait; il s'agissait de ceux qu'il faisait machinalement lorsqu'il passait devant la timbreuse.
A.________ a été informé que la résiliation de ses rapports de service pour justes motifs avec effet immédiat serait proposée à la municipalité en raison des faits susmentionnés. Il pouvait, s'il le souhaitait, saisir la Commission paritaire du personnel communal de la ville de Lausanne (ci-après: la COPAR), laquelle après avoir examiné la situation rendrait un avis consultatif qui ne liait toutefois pas la municipalité. A.________ a répondu qu'il souhaitait saisir ladite commission.
G. Le 15 décembre 2022, la municipalité a notifié à A.________ une prise de position de principe concernant la résiliation de ses rapports de service pour justes motifs avec effet immédiat. Le même jour, la municipalité a rendu une décision de suspension préventive sans droit au traitement selon l'art. 67 al. 2 RPAC. Elle a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours contre ladite décision qui n'a pas été contestée.
H. La COPAR a été saisie. Elle a tenu une audience le 8 février 2023 à laquelle ont participé A.________, assisté de son avocate, la représentante du service du personnel de la Ville de Lausanne, ainsi que la cheffe du SOI. Un procès-verbal de cette séance a été établi.
Par courrier électronique du 28 février 2023, adressé à la Ville de Lausanne, A.________, sous la plume de son avocate, a notamment demandé qu'il soit autorisé à consulter tous les documents et logiciels pouvant attester ses heures de connexion (SKYPE, WhatsApp, EZV, MS Outlook, Addelguest, AdUsers et MS One note) afin de prouver que les heures enregistrées dans TimeTool, lorsqu'il faisait du télétravail, correspondaient à ses heures effectives de travail. Cette demande a été réitérée le 8 mars 2023.
Par avis du 20 mars 2023, la COPAR a autorisé A.________ à accéder au dossier original de la municipalité et refusé pour le surplus les réquisitions de preuves formulées par ce dernier, les jugeant tardives.
La COPAR a rendu un avis consultatif, le 3 avril 2023, au terme duquel elle a estimé que les faits reprochés à A.________, à savoir le fait de procéder à des introductions volontairement inexactes du temps de travail dans le système de timbrage TimeTool étaient constitutifs d'une violation grave de son devoir de fidélité. A propos des décalages entre les heures de télétravail enregistrées dans TimeTool et ses heures de connexion, elle a retenu ce qui suit:
"Les déclarations du requérant n'ont cessé de varier sur les raisons de ce décalage Lors de son audition du 9 décembre, le requérant expliquait qu'il ne parvenait pas toujours à se connecter. A la séance du 8 février 2023, il a évoqué qu'il avait de la peine à se lever le matin et aussi qu'il procédait à d'autres tâches ne nécessitant pas une connexion (téléphone, rendez-vous clients, emails). Ces déclarations ne sont étayées par aucun moyen de preuve. Le requérant n'ayant pas démontré qu'il aurait accompli des tâches pour son employeur durant ce décalage de temps si bien que c'est à juste titre que la Ville de Lausanne a écarté ses allégations."
Partant, selon la COPAR, l'appréciation de la municipalité qui estimait que les liens de confiance étaient irrémédiablement rompus et justifiaient une résiliation des rapports de service, avec effet immédiat, n'était pas critiquable.
I. Par décision du 6 avril 2023, la Municipalité de Lausanne a résilié pour justes motifs, avec effet immédiat, les rapports de service qui la liaient à A.________ pour avoir saisi, durant la période d'août à novembre 2022, à l'insu de son employeur, de fausses indications sur son temps de travail, volontairement et systématiquement à son avantage, et avoir de ce fait gravement violé son devoir de fidélité envers son employeur. Elle a nié qu'il manquait de travail, relevant au surplus que cela ne justifiait pas de timbrer ses heures de travail de manière inexacte. Elle a par ailleurs rappelé que les règles sur le timbrage étaient connues de A.________. Elle a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours.
J. Par acte du 10 mai 2023, A.________, sous la plume de son avocate, a recouru contre la décision précitée du 6 avril 2023 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et, en substance, principalement à ce qu'il soit réintégré à sa fonction avec droit rétroactif au traitement, indemnités et 13e salaire compris depuis le 15 décembre 2022 et jusqu'à la reprise de ses fonctions. Il a conclu subsidiairement à ce qu'il soit nommé à une autre fonction au sein de l'administration communale avec droit rétroactif au traitement comme indiqué ci-dessus, plus subsidiairement encore à ce que la cause soit renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
K. Par arrêt du 13 juin 2024 (GE.2023.0089), la CDAP a admis le recours et a annulé la décision du 6 avril 2023 résiliant les rapports de service de A.________ pour justes motifs avec effet immédiat. Retenant une violation du droit d'être entendu du recourant, elle a renvoyé la cause à l'autorité intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision. Elle a considéré en particulier ce qui suit (consid. 4 ss):
"4. Dans la décision querellée, la municipalité retient plusieurs événements qui démontreraient selon elle une tricherie systématique et volontaire dans les timbrages enregistrés par le recourant qui justifieraient la résiliation des rapports de service pour justes motifs avec effet immédiat. Il convient donc d'examiner si ces faits justifient, selon la jurisprudence précitée, une résiliation des rapports de service avec effet immédiat.
a) En ce qui concerne la journée du 29 juillet 2022, le recourant a admis que les timbrages qu'il avait enregistrés a posteriori pour cette journée étaient erronés dès lors qu'il avait auparavant annoncé être malade ce jour-là.
Le fait d'avoir ajouté des timbrages inexacts dans le logiciel d'enregistrement du temps de travail (TimeTool) constitue objectivement une faute grave, susceptible de justifier des mesures disciplinaires, en particulier une mise en demeure formelle du recourant en vertu de l'art. 71bis RPAC précité.
Cela étant, après avoir entendu les explication[s] du recourant, son employeur n'a pas prononcé une mise en demeure formelle avec menace de licenciement, mais a adressé au recourant un rappel à l'ordre l'avertissant que ce type d'erreurs ne devait plus se répéter en lui rappelant l'art. 30 DR-ATT. Dès lors que ces faits ont fait l'objet d'un avertissement (informel) de la part de l'employeur, la municipalité ne peut s'appuyer sur ces mêmes faits pour prononcer un licenciement avec effet immédiat.
En revanche, il convient de tenir compte du fait que le recourant a été averti à cette occasion que des manquements dans l'enregistrement de ses timbrages ne seraient plus tolérés à l'avenir.
b) En ce qui concerne la journée du 4 août 2022, la décision attaquée retient que la cheffe de service du recourant s'était questionnée sur le fait qu'il s'était absenté de son poste de travail entre 9h15 et 11h40 sans qu'elle ne sût où il se rendait. Elle avait constaté qu'il avait timbré uniquement une sortie de 15 minutes à 11h40.
Ce fait n'a été reproché au recourant que le 14 novembre 2022, soit plus de trois mois après sa survenance et alors qu'il avait été constaté le jour même. Dans ces circonstances, la municipalité ne saurait reprocher au recourant un éventuel manquement dans les timbrages du 4 août 2022 pour justifier son licenciement immédiat.
c) Pour la journée du 5 octobre 2022, il est mentionné dans la décision attaquée que la responsable RH du SOI a croisé le recourant à 11h45 à l'entrée du bâtiment alors qu'elle en sortait. Elle avait procédé à une vérification dans TimeTool et avait constaté qu'il aurait dû en principe être à son poste de travail à cette heure-là puisqu'il avait timbré une sortie à 13h24 seulement. En outre, le jour même, il avait timbré à 18h45 alors que le centre de service fermait à 17h30.
Le recourant n'a pas nié ces faits. Il a expliqué que le 5 octobre 2022 était un mercredi et qu'il ne timbrait pas de sortie lorsqu'il allait chercher à manger pour ses collègues. Quant au timbrage de fin de journée, il a indiqué qu'il avait exceptionnellement travaillé tard, ce jour-là (cf. courrier électronique du 16 novembre 2022).
On peut admettre que le fait de ne pas timbrer une sortie lorsque le recourant va chercher à manger pour ses collègues constitue un manquement susceptible également de mesures disciplinaires voire d'un licenciement dès lors que le recourant avait déjà été averti, les 3 et 31 août 2022 que des tricheries ou abus dans l'enregistrement du temps de travail pouvaient conduire à une enquête administrative en vue d'un licenciement en vertu des art. 71ss RPAC.
Cela étant, à nouveau, les constatations faites par l'employeur le jour même n'ont pas été suivies d'une quelconque réaction de sa part, avant le 14 novembre 2022, soit plus d'un mois après la survenance de ces faits. La municipalité a donc tardé à réagir. Même s'il est admis que l'employeur de droit public dispose d'un délai de réaction plus long qu'en droit privé, il ne doit pas pour autant laisser traîner les choses. En l'espèce, vu le temps écoulé entre le moment où la responsable RH du SOI s'est questionnée sur les allers et venues du recourant pour la journée du 5 octobre 2022 et l'interpellation du recourant le 14 novembre 2022, les faits du 5 octobre 2022 ne sauraient justifier une résiliation des rapports de service avec effet immédiat.
[...]
d) Les faits susmentionnés, même cumulés, ne permettent donc pas de prononcer une résiliation des rapports de service avec effet immédiat.
a) Il est reproché au recourant d'avoir à plusieurs reprises enregistré ses heures de travail a posteriori. Au vu des décalages entre les heures de connexions au réseau interne de la ville et à EasyVista et les timbrages enregistrés dans le logiciel TimeTool, la municipalité estime ensuite que le recourant a triché dans l'enregistrement de son temps de travail, de manière volontaire et systématiquement au détriment de son employeur.
b) L'art 5 IA-RPAC précité, dans sa version du 11 février 2009, en vigueur durant la période litigieuse (août à novembre 2022) autorisait les employés à transmettre le décompte des heures de travail effectuées hors des locaux de service, au plus tard le jour ouvrable suivant le télétravail. Les explications du recourant selon lesquelles sa manière de timbrer lorsqu'il faisait du télétravail correspondait à une pratique qui avait cours jusque-là apparaissent ainsi plausibles. Le fait d'enregistrer les heures de télétravail, a posteriori ne constitue pas à lui seul un juste motif de résiliation des rapports de service avec effet immédiat, pour autant que les timbrages enregistrés reflètent les heures de travail effectivement réalisées à domicile, ce que la municipalité conteste en l'espèce.
c) Le recourant ne conteste pas les écarts entre les heures de connexions au réseau interne de la ville et à EasyVista et ses heures de travail enregistrées dans TimeTool pour les jours litigieux, soit les 2, 16, 23, 26 août, 7 et 21 octobre 2022, ainsi que les 1, 4 et 8 novembre 2022. Il soutient en revanche qu'il effectuait d'autres tâches pour son employeur lorsqu'il n'était pas connecté au réseau interne de la ville. Il a sollicité de pouvoir accéder à ses ordinateurs professionnels fixe et portable et de consulter son observateur d'événements Microsoft, notamment afin de démontrer son travail effectif, ce qui lui a été refusé par la municipalité, ainsi que par la COPAR.
[...]
d) Il ressort effectivement des documents produits par la municipalité des écarts importants (plus d'une heure) entre les heures de début de travail enregistrées dans TimeTool et les heures de connexions au réseau interne de la ville pour les 2 août, 16 août, 21 octobre et 8 novembre 2022. Pour les 23, 26 août et 7 octobre 2022, les écarts entre les connexions du recourant au réseau interne et les débuts d'activités enregistrés par le recourant dans TimeTool sont moins importants (moins d'une heure).
Lors de son audition du 9 décembre 2022, le recourant a invoqué un manque de travail, précisant qu'il était disponible huit heures par jour de 8h30 à 17h30. Pour entrer ses timbrages, lorsqu'il faisait du télétravail, il consultait son observateur d'événements Microsoft. Par la suite, il a indiqué qu'il travaillait sans nécessairement se connecter au réseau interne et qu'il effectuait régulièrement les opérations suivantes: prise de connaissance et traitement de ses courriels reçus sur Outlook au moyen de copies sauvegardées en local (fichiers OST), diverses opérations sur MS Excel, MS Word et MS Note, conférences et interventions via Skype depuis son smartphone. En outre, quand il était connecté au réseau interne de la ville mais avant d'ouvrir EasyVista, il effectuait les opérations d'exécution des tickets reçus la veille avec Addelguest et AdUser16.
[...]
Il se justifie en l'espèce de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle autorise le recourant à consulter, selon les modalités qu'elle établira, le contenu de ses ordinateurs professionnels (fixe et portable). Ce n'est qu'une fois qu'elle aura donné l'occasion au recourant de démontrer qu'il effectuait bien d'autres tâches professionnelles lorsqu'il n'était pas connecté au réseau interne de la ville et qu'elle aura par ailleurs interpellé le recourant sur les raisons pour lesquelles il utilisait l'application EasyVista en dehors des heures de télétravail enregistrées que la municipalité sera en mesure de se prononcer sur l'existence d'une éventuelle tricherie du recourant dans l'enregistrement de ses heures de télétravail, susceptible de justifier une résiliation des rapports de service avec effet immédiat."
L'arrêt GE.2023.0089 précité est entré en force.
L. Le 23 juillet 2024, le Service du personnel de la Ville de Lausanne a informé A., par l'intermédiaire de son avocate, que suite à l'arrêt GE.2023.0089 précité, le SOI envisageait sa réintégration à compter du 1er septembre 2024 à la condition toutefois qu'il soit mis en demeure pour les faits ayant initialement fait l'objet de la procédure de licenciement avec effet immédiat, en particulier les événements des 29 juillet, 4 août et 5 octobre 2022, ces faits ayant d'ailleurs été qualifiés de graves et de manquements susceptibles de mesures disciplinaires de la part de la CDAP. Un délai au 2 août 2024 était imparti à A. pour se déterminer sur l'intention du SOI de proposer à la municipalité sa mise en demeure formelle pour les faits survenus les 29 juillet, 4 août et 5 octobre 2022.
M. A.________ s'est déterminé le 8 août 2024 par l'intermédiaire de son avocate de la manière suivante:
"Ad événement du 29 juillet 2022:
Comme l'a souligné le Tribunal cantonal dans son jugement (p. 19), la Municipalité a choisi de ne pas émettre de mise en demeure formelle après avoir entendu M. A.________ sur les faits du 20 juillet 2022, mais [...] lui a en lieu et place adressé un rappel à l'ordre, l'avertissant que ce type d'incident ne devait plus se reproduire, et en lui rappelant l'art. 30 DR-ATT.
Le Tribunal cantonal a considéré que, dans la mesure où ce fait n'a donné lieu qu'à un avertissement de la part de l'employeur, la Municipalité ne pouvait plus s'appuyer [sur] ce même fait pour justifier un licenciement.
Par analogie, il semble évident que ce fait ne peut désormais pas non plus justifier une nouvelle mesure disciplinaire, telle que la mise en demeure envisagée.
Ad événement du 4 août 2024:
Une fois de plus, le Tribunal cantonal a souligné dans sa décision le fait que l'employeur avait tardé à agir, puisque c'est plus de trois mois après l'incident qu'il a pris des mesures.
Cet argument est d'autant plus pertinent aujourd'hui, car plus de deux ans se sont désormais écoulés depuis les faits que la Municipalité souhaite invoquer.
Il est clair qu'à ce stade, aucune mise en demeure n'est justifiée compte tenu des principes établis par le Tribunal cantonal dans sa décision.
Ad événement du 5 octobre 2022:
Tout d'abord demeure pertinente la tardiveté de la réaction de l'employeur, soulignée par le Tribunal cantonal, et, en soi, rend inutile toute mise en demeure à ce jour.
De plus, il est important de rappeler que M. A.________ a spontanément admis qu'il était allé acheter de la nourriture pour ses collègues pendant son temps de travail, six mercredis, et qu'il a expliqué de bonne foi qu'il pensait que c'était une pratique courante et acceptée au sein du service, puisqu'il y allait également pour sa supérieure hiérarchique (laquelle validait ses timbrages chaque fin de mois) et qu'il n'avait donc pas à prendre ce temps sur sa pause de midi. Son comportement ne saurait donc être considéré comme une fraude ou un abus dans l'enregistrement du temps de travail, qui seuls pourrait justifier une mise en demeure.
Enfin, M. A.________ a présenté ses excuses pour son erreur de jugement et a proposé de rattraper le temps manqué, soit un total de 1 heure et 30 minutes, ce à quoi l'employeur a renoncé.
Une mise en demeure serait ainsi également mal fondée de ce chef."
N. A.________ a été réintégré au poste qu'il occupait avant son licenciement en date du 13 juin 2024. Son retour effectif au travail a été fixé au 2 septembre 2024 (ce qui ressort de la décision du 29 août 2024).
Le 27 août 2024, A.________ a ratifié une description de poste au sein du SOI en tant que technicien support utilisateurs∙trices(1er niveau), pour un taux d'activité à 100%.
O. Par décision du 29 août 2024 notifiée au conseil de A., la Municipalité de Lausanne a prononcé contre A. une mise en demeure, formulée comme suit:
"III. Mise en demeure
Par la présente, nous mettons formellement en demeure A.________, au sens de l'article 71bis RPAC, d'atteindre sans délai les objectifs suivants:
Enregistrer de manière fidèle et conforme aux règles applicables en la matière, ses présences et absences au travail dans le logiciel de timbrage (TimeTool);
Eviter tout timbrage manuel dans TimeTool;
Inscrire dans TimeTool l'ensemble de ses absences du bureau même de courte durée, à l'exception des 15 minutes de pause prévues par l'art. 5 DR-ATT.
Il est attendu de votre client un changement pérenne de son comportement. Ainsi aucun délai probatoire particulier ne lui est imparti pour remplir les objectifs fixés.
En cas de non-atteinte des objectifs fixés ci-dessus ou si votre mandant a à nouveau un comportement répréhensible, une procédure de licenciement pour justes motifs pourra être engagée à son encontre, en application des articles 70 et suivants RPAC.
Dans ce cadre, la Municipalité de Lausanne se rallie également aux mesures décidées par le chef du service ad interim du SOI, à savoir:
L'interdiction faite à votre client d'effectuer tout travail à distance (IA-RPAC 14.05 DR-ATT art, 2 ch. 3);
L'obligation pour votre client de remettre un certificat médical dès le 1er jour d'absence (IA-RPAC 12.01 ch. 2).
[...]"
L'effet suspensif à un éventuel recours contre cette décision a été retiré.
P. Par acte du 30 septembre 2024, A.________ a recouru contre la décision précitée devant la CDAP, en concluant avec suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'il est réintégré aux mêmes conditions que celles existant avant la décision du 6 avril 2023 à sa fonction avec droit rétroactif au traitement. Il conclut également à ce que la Municipalité de Lausanne soit condamnée à lui verser le traitement/indemnité (notamment à titre de droit aux vacances), 13e salaire compris, pour la période comprise entre le 15 décembre 2022, date de la suspension de son droit au traitement et le 13 juin 2024, date de la reprise de son droit au traitement, soit à tout le moins la somme brute de 156'643 fr. 47 avec intérêts à 5% dès le 13 septembre 2023. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause pour nouvelle décision au sens des considérants. Il requiert la restitution de l'effet suspensif à son recours.
La municipalité, par la cheffe du domaine droit du personnel et procédures du Service du personnel, a répondu, le 17 octobre 2024 en concluant, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle a également conclu au rejet de la demande de restitution de l'effet suspensif. Elle a produit son dossier.
Le recourant a répliqué le 3 décembre 2024.
L'autorité intimée s'est spontanément déterminée sur la réplique du recourant, le 17 décembre 2024. Elle a produit des pièces complémentaires, ainsi qu'une liste de témoins dont elle demande l'audition.
Le recourant s'est encore exprimé, le 14 février 2025.
Considérant en droit:
Selon l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le tribunal de céans connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
Aux termes de l’art. 77 du règlement communal du 11 octobre 1977 (état au 1er janvier 2023) pour le personnel de l'administration communale (RPAC), toute décision prise par la municipalité concernant la situation d’un fonctionnaire peut faire l’objet d’un recours au Tribunal cantonal dans les trente jours dès la communication de la décision, conformément à l’article 95 LPA-VD. Le recours déposé devant la CDAP, dans le délai et les formes prescrits, est ainsi recevable. Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond.
Il convient en premier lieu de délimiter l'objet du recours.
a) Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3 ; 131 V 164 consid. 2.1, et les références).
b) En l'espèce la décision querellée prononce la mise en demeure du recourant. Elle ne se prononce pas sur les prétentions du droit au traitement du recourant pour la période comprise entre la date à laquelle l'autorité intimée a prononcé la suspension de son droit au traitement (15 décembre 2022) et celle à laquelle le droit au traitement a repris (13 juin 2024 selon ce qu'indique le recourant). La question du droit au traitement du recourant durant cette période concerne un autre volet du litige opposant le recourant à l'autorité intimée. Cette question ne fait pas l'objet de la décision attaquée et échappe ainsi à la compétence du Tribunal cantonal. Il s'ensuit que les conclusions prises par le recourant tendant à ce que la municipalité soit condamnée à lui verser son salaire pour la période comprise entre le 15 décembre 2022 et le 13 juin 2024 excèdent l'objet du litige et sont partant irrecevables.
On peut au surplus relever que selon la jurisprudence constante de la CDAP (cf. GE.2022.0026 du 3 avril 2023 consid. 5; GE.2019.0119 du 14 avril 2022 consid. 1; GE.2018.0120 du 18 octobre 2018 consid. 2b et les références), l'action pécuniaire formée par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève en principe du juge civil, à moins que l'autorité intimée ne dispose d'une compétence décisionnelle. Dans l'arrêt GE.2022.0026 précité, il a été rappelé que le RPAC, s'il règlemente les conséquences d'une suspension injustifiée (art. 67 al. 3), ne contient aucune disposition réglant le paiement du salaire en cas de licenciement immédiat injustifié, comme en l'espèce; contrairement à d'autres dispositions du droit public (cf. art. 61 al. 2 de la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud [LPers-VD; BLV 172.32]), le RPAC ne renvoie pas non plus à la règlementation du Code des obligations (art. 337c CO) s'agissant des conséquences d'une résiliation immédiate injustifiée du contrat de travail. Ainsi, les conclusions pécuniaires prises par le recourant échappent à la compétence du tribunal de céans.
Le recourant se plaint de la violation de son droit d'être entendu et d'un déni de justice formel. Il reproche à l'autorité intimée d'avoir rendu la décision querellée prononçant sa mise en demeure alors même qu'elle a renoncé à mettre en œuvre les mesures d'instruction ordonnées par la CDAP dans l'arrêt GE.2023.0089 précité.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1).
Comme d'autres garanties de procédure, le droit d'être entendu est applicable à la relation juridique entre un employeur public et ses agents (Héloïse Rosello, Les influences du droit privé sur le droit de la fonction publique, Zurich 2016, n° 142 p. 72). Le droit de s'exprimer suppose d'être suffisamment informé sur le déroulement de la procédure, ce qui implique le droit d'être dûment orienté à l'avance sur les processus et les fondements de la décision. L'étendue de ce droit ne peut être définie de façon générale, mais seulement en appréciant l'ensemble des circonstances du cas d'espèce (ATF 144 I 11 consid. 5.3 et les arrêts cités). De même, selon le Tribunal fédéral, quoique le droit d'être entendu ne confère pas le droit de s'exprimer sur les conséquences juridiques des faits, il ne peut remplir pleinement son rôle que si l'intéressé sait (ou doit savoir) de manière claire qu'une décision de nature déterminée est envisagée (ATF 135 I 279 consid. 2.4; voir aussi CDAP GE.2020.0224 du 7 décembre 2021 consid. 2a). En droit de la fonction publique, des occasions informelles de s'exprimer peuvent suffire pour autant que la personne ait compris que la mesure envisagée entrait en ligne de compte à son égard (ATF 144 I 11 consid. 5.3).
b) En l'espèce, suite à l'arrêt GE.2023.0089 rendu le 13 juin 2024, qui annulait d'une part la décision du 6 avril 2023 résiliant les rapports de service pour justes motifs avec effet immédiat du recourant et, d'autre part, renvoyait la cause à l'autorité intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision, la municipalité a informé le recourant qu'elle avait l'intention de renoncer à poursuivre la procédure de résiliation de ses rapports de service avec effet immédiat et qu'elle envisageait de prononcer sa réintégration, à la condition toutefois qu'il soit mis en demeure en raison des manquements constatés dans l'enregistrement de ses heures de travail au bureau, tels qu'établis dans l'arrêt GE.2023.0089 précité. Elle se référait en particulier aux événements des 29 juillet, 4 août et 5 octobre 2022. Le recourant a pu se déterminer à ce sujet, avant que la décision querellée ne soit rendue, dans le respect de son droit d'être entendu.
Dès lors qu'elle a renoncé à poursuivre la procédure de résiliation des rapports de service pour justes motifs avec effet immédiat initiée contre le recourant, la municipalité pouvait également renoncer au complément d'instruction requis par la CDAP dans son arrêt GE.2023.0089 lequel devait porter uniquement sur la question d'une éventuelle tricherie du recourant dans l'enregistrement de ses heures de travail à domicile. Cette question n'est pas déterminante pour se prononcer sur la mise en demeure du recourant, qui résulte selon l'autorité intimée d'autres manquements, dont en particulier ceux des 29 juillet et 5 octobre 2022. Ainsi en renonçant à instruire la question d'une éventuelle tricherie du temps de travail lorsque le recourant était en télétravail, et en rendant la décision de mise en demeure querellée, la municipalité n'a pas commis de déni de justice.
Il résulte de ce qui précède que les griefs de violation du droit d'être entendu et de déni de justice sont mal fondés.
Sur le fond, est litigieuse la décision prononçant une mise en demeure du recourant. Ce dernier estime en substance que cette mesure est injustifiée, disproportionnée et arbitraire.
a) L'organisation de l'administration communale fait partie des attributions et tâches propres des autorités communales, en vertu de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11; cf. art. 2 LC). Il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des collaborateurs communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). La municipalité a la compétence de nommer les collaborateurs et employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC).
La commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (parmi d’autres exemples CDAP GE.2024.0166 du 11 novembre 2024 consid. 5; GE.2020.0218 du 11 février 2022 consid. 3a; GE.2020.0224 précité consid. 4a; GE.2020.0166 du 6 décembre 2021 consid. 5a et les arrêts cités). L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 I 113 consid. 6.4.2; 108 Ib 209 consid. 2; TF 2P.163/2005 du 31 août 2005 consid. 6.1 et les arrêts cités; CDAP GE.2024.0166 précité; GE.2020.0218 précité consid. 3a; GE.2020.0224 précité consid. 4a; GE.2020.0166 précité consid. 5a).
Dans les litiges relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne dispose pas du même pouvoir d’appréciation que l’autorité ayant rendu la décision. Le tribunal ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD) et il doit exercer son pouvoir d'examen avec une certaine retenue. Il en va de même lorsque le recours est dirigé, comme en l’espèce, contre une mise en demeure du fonctionnaire concerné (CDAP GE.2024.0166 précité; GE.2020.0218 précité consid. 3a; GE.2020.0224 précité consid. 4a; GE.2021.0026 du 19 novembre 2021 consid. 2).
b) En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de Lausanne, le recourant est soumis au RPAC. L’art. 71bis RPAC, sur lequel est fondée la décision attaquée, figure au chapitre VIII relatif à la cessation des fonctions et prévoit que, hormis les cas où un licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation (al. 1). Avant la mise en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de la municipalité (al. 2).
L'art. 71bis RPAC prévoit ainsi une mise en demeure pour les cas où un licenciement avec effet immédiat ne s'impose pas. Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises (al. 3).
c) Le mécanisme de l'avertissement ou de la mise en demeure tend avant tout à respecter le principe de la proportionnalité. En effet, il est fréquent que le fonctionnaire puisse se voir reprocher certains manquements à ses obligations, alors que, pratiquement (dans les régimes récents de fonction publique qui ont renoncé à des sanctions disciplinaires graduées), la seule mesure que peut prendre l'autorité de nomination consiste en un licenciement. C'est la raison pour laquelle la jurisprudence, ainsi d'ailleurs que la législation, prévoient fréquemment une étape préalable sous la forme d'une sommation ou d'un avertissement, tout au moins lorsque les manquements reprochés résultent d’un comportement du fonctionnaire qu’il aurait pu éviter et qu’il peut, à l’avenir, améliorer (CDAP GE.2022.0014 du 9 mai 2023 consid. 1; GE.2020.0218 précité consid. 3b; GE.2020.0224 du 7 décembre 2021 consid. 4b; GE.2019.0171 du 8 octobre 2020 consid. 4c). Il reste qu'une telle mesure, même si elle facilite sans doute un licenciement ultérieur en cas de nouveau manquement, reste d'une gravité modérée; en somme, le fonctionnaire concerné est ainsi, pour l'essentiel, invité à respecter à l'avenir ses obligations (à les respecter mieux lorsqu'on pouvait lui reprocher des carences) et il ne tient alors qu'à lui d'améliorer ses prestations pour échapper à une nouvelle mesure (CDAP GE.2020.0218 consid. 3b; GE.2020.0224 consid. 4b; GE.2019.0171 consid. 4c, précités; cf. aussi TF 8C_702/2012 du 24 janvier 2013 consid. 3.2 et les références).
a) Dans le cas présent, la décision attaquée met en demeure le recourant d'enregistrer de manière fidèle et conforme aux règles applicables en la matière, ses présences et absences au travail dans le logiciel de timbrage (TimeTool), d'éviter tout timbrage manuel dans ce même logiciel et d'y inscrire l'ensemble de ses absences du bureau même de courte durée, à l'exception des 15 minutes prévues par l'article 5 DR-ATT.
Pour justifier cette mise en demeure, la municipalité invoque une violation des art, 10, 11 16, 22 RPAC, ainsi que l'art. 30 du guide ATT (aménagement du temps de travail) du Service d'organisation et d'informatique (SOI), en vigueur depuis le 1er septembre 2021 (ci-après: le DR-ATT).
Les art. 10, 11 16, 22 RPAC ont la teneur suivante:
" Art. 10 - Exercice de la fonction - a) en général
1 Le fonctionnaire doit exercer sa fonction personnellement, avec diligence, conscience et fidélité.
2 Sauf disposition contraire de l'acte de nomination, et dans les limites des prescriptions sur la durée du travail, il doit y consacrer tout le temps prévu.
Art. 11 - b) conduite pendant le travail
Le fonctionnaire s'abstient de faire quoi que ce soit qui pourrait entraver la bonne marche du service."
" Art. 16 - Devoir d'obéissance
Le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de ses supérieurs et en exécuter les ordres avec conscience et discernement."
" Art. 22 - Devoir de fidélité - a) en général
1 Le fonctionnaire doit en toutes circonstances agir conformément aux intérêts de la Commune et s'abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage.
2 Par son attitude, il doit se montrer digne de la considération et de la confiance que sa situation officielle exige."
L'art. 22 RPAC exprime un devoir général de fidélité, de façon comparable à ce qui est demandé aux travailleurs du secteur privé. L’étendue du devoir de fidélité qui incombe à l’employé s'inspire de l'art. 321a CO. Le fonctionnaire viole son devoir de fidélité et de sauvegarde des intérêts de l'employeur lorsqu'il n'observe pas les règles de droit, les accords contractuels, les directives ou les instructions données (arrêt du Tribunal administratif fédéral [TAF] A-3148/2017 du 3 août 2018 consid. 7.1.3).
Quant à l'art. 30 DR-ATT, il prévoit ce qui suit:
"Chaque personne est responsable de l'exactitude des données horaires transmises pour son propre compte et l'atteste en approuvant son décompte horaire chaque mois. Tout abus ou tricherie expose son auteur.e à une enquête administrative pouvant conduire à un licenciement pour justes motifs (art. 71 ss RPAC)."
b) En l'occurrence, la municipalité reproche au recourant des timbrages non conformes à la réalité de ses présences au bureau, en particulier s'agissant des journées des 29 juillet, 4 août et 5 octobre 2022. Les événements précités ont été examinés dans l'arrêt GE.2023.0089. La CDAP a retenu que les faits survenus les 29 juillet (introduire manuellement de faux timbrages dans le logiciel d'enregistrement des heures alors que le recourant avait précédemment indiqué être malade) et 5 octobre 2022 (ne pas timbrer une sortie de travail lorsque le recourant allait chercher à manger pour ses collègues) constituaient objectivement des fautes graves, susceptibles de justifier des mesures disciplinaires, en particulier une mise en demeure formelle du recourant en vertu de l'art. 71bis RPAC précité, voire un licenciement en vertu des art. 71 ss RPA, dès lors que, malgré les avertissements informels des 3 et 31 août 2022, le recourant avait à nouveau enfreint les règles applicables en matière d'enregistrement des heures de présence au travail. Par ailleurs, le recourant a admis lors de son audition du 24 novembre 2022, que lorsqu'il était à son lieu de travail, il lui arrivait de timbrer machinalement lorsqu'il passait devant la timbreuse et qu'il effaçait ensuite ces timbrages. Il a également indiqué qu'il lui arrivait d'oublier d'enregistrer ses heures de travail à domicile dans le logiciel TimeTool. Ces éléments démontrent que le recourant a fait preuve d'une négligence certaine dans l'enregistrement de ses heures de travail, ce qui justifie une mise en demeure de respecter les directives en la matière.
c) Le recourant objecte que la municipalité serait à tard pour prononcer une mise en demeure en raison des faits susmentionnés qui sont intervenus entre juillet et octobre 2022. La municipalité expose pour sa part que le temps écoulé entre la décision litigieuse et les faits incriminés résulte de la procédure de résiliation des rapports de service avec effet immédiat ayant abouti à l'arrêt GE.2023.0089 du 13 juin 2024. La mise en demeure est justifiée dès lors qu'elle a pris la décision de réintégrer le recourant à sa fonction.
Le principe d'immédiateté applicable à la résiliation des rapports de service pour justes motifs avec effet immédiat ne s'applique pas mutatis mutandis à la mise en demeure. Il est clair qu'un employeur ne saurait invoquer des manquements intervenus par le passé pour lesquels il aurait renoncé à prendre des mesures pour justifier une mise en demeure ultérieure, sans autre événement répréhensible. En revanche, lorsqu'il constate, comme en l'espèce, plusieurs manquements pendant une période relativement rapprochée, la question d'une mise en demeure peut se poser. Il convient de rappeler que dans le cas présent, les manquements constatés en juillet, août et octobre 2022 ont donné lieu à une enquête administrative ayant mis en évidence d'autres irrégularités constatées dans le timbrage effectué par le recourant lors de périodes de télétravail. Ce n'est qu'à l'issue de la procédure qui s'en est suivie et l'arrêt du 13 juin 2024 renvoyant la cause à la municipalité que celle-ci était en mesure de reprendre son examen quant à un licenciement ou une éventuelle mesure de mise en demeure du recourant. On ne saurait dans ces circonstances lui reprocher un retard à invoquer les événements survenus en juillet et août, puis octobre 2022 et qui s'inscrivent dans la période plus large pendant laquelle des soupçons de manquements imputables au recourant étaient investigués. En l'occurrence, s'il est vrai que la municipalité a renoncé à prononcer une mise en demeure formelle pour les faits survenus le 29 juillet 2022, elle a alors dûment averti le recourant que de tels manquements ne devaient pas se reproduire. Or, le recourant a admis n'avoir pas timbré des sorties à plusieurs reprises, dont le 5 octobre 2022, lorsqu'il allait chercher à manger pour ses collègues et sa supérieure. La municipalité n'a ainsi pas renoncé à sanctionner le recourant pour ces manquements mais elle a, dans un premier temps, prononcé une mesure plus incisive puisqu'elle a résilié pour justes motifs et avec effet immédiat les rapports de service du recourant. L'autorité intimée a effectivement renoncé à poursuivre la procédure de licenciement, à l'issue de la procédure de recours ayant donné lieu à l'arrêt GE.2023.0089 rendu le 13 juin 2024. Cette renonciation et la décision de réintégrer le recourant à son poste de travail, n'excluent en revanche nullement une autre mesure, telle qu'une mise en demeure pour les faits précités, même s'ils sont survenus deux ans auparavant.
La mise en demeure querellée n’est de surcroît pas disproportionnée: elle se fonde sur trois incidents, les 29 juillet, 4 août et 5 octobre 2022 qui, mis ensemble, constituent une répétition de manquements du recourant dans l'enregistrement de ses heures de travail, dont la gravité a d'ailleurs été admise dans l'arrêt GE.2023.0089 précité; elle est par ailleurs de nature à ce que le recourant améliore son comportement sur ce point (dans ce sens, cf. Rémy Wyler/Matthieu Briguet, La fin des rapports de travail dans la fonction publique, Berne 2017, p. 113). Une telle mesure peut du reste être répétée à plusieurs reprises selon les circonstances (cf. art. 71 bis al. 3 RPPAC), si bien qu’une nouvelle violation de ses obligations par le fonctionnaire ne conduit pas automatiquement à son licenciement. La doctrine relève au surplus que la portée de la mise en demeure devrait s’atténuer avec le temps, en particulier si le collaborateur concerné se comporte bien et conformément aux attentes accompagnant l’avertissement (Wyler/Briguet, op. cit., p. 70).
d) Il s'ensuit que la mesure attaquée qui met en demeure le recourant de respecter les directives en matière d'enregistrement des heures de travail est légitime et proportionnée, et échappe à tout arbitraire. Les griefs du recourant sont à cet égard mal fondés. Vu ce qui précède, un complément d'instruction par l'audition des témoins requis n'apparaît pas nécessaire.
Le recourant conteste également les mesures prises à son encontre lui interdisant tout travail à distance et l'obligeant à remettre un certificat médical dès son premier jour d'absence. Il soutient que ces mesures violent le principe d'égalité de traitement et qu'elles contreviennent à l'obligation de l'employeur de protéger sa personnalité (art. 328 CO). La municipalité estime pour sa part qu'il s'agit de mesures d'organisation interne qui ne sont pas susceptibles de recours devant la cour de céans.
a) La garantie de l'accès au juge selon l'art. 29a Cst. ne s'applique pas aux actes internes de l'administration qui n'ont pas le caractère d'une décision (ATF 143 I 336 consid. 4.2; 136 I 323 consid. 4.4).
La décision comme acte juridique a pour objet de régler la situation d'administrés en tant que sujets de droit et donc, à ce titre, distincts de la personne étatique ou, en d'autres termes, extérieurs à l'administration. On oppose dans ce contexte la décision à l'acte interne ou d'organisation, qui vise des situations à l'intérieur de l'administration; l'acte interne peut avoir des effets juridiques, mais ce n'en est pas l'objet, et c'est pourquoi il n'est en règle générale pas susceptible de recours. Deux critères permettent généralement de déterminer si on a affaire à une décision ou à un acte interne: d'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel et, d'autre part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses tâches. Dans le domaine du droit de la fonction publique, l'on distingue également les mesures qui concernent uniquement le rapport de service interne ("Dienstverhältnis"), et qui ne peuvent généralement pas être contestées, des décisions qui ont un effet externe sur le rapport de base ("Grundverhältnis") entre l'Etat et ses employés comme titulaires de droits et d'obligations propres et qui sont attaquables (TF 1C_547/2023 du 21 mars 2024 consid. 2.1). Ainsi, un acte qui affecte les droits et obligations d'un fonctionnaire en tant que sujet de droit, par exemple la fixation de son salaire, d'indemnités diverses ou encore de sanctions disciplinaires, cas échéant déguisées, est une décision. En revanche, un acte qui a pour objet l'exécution même des tâches qui lui incombent en déterminant les devoirs attachés au service, telles que la définition du cahier des charges, est un acte interne (ATF 136 I 323 consid. 4.4; TF 8D_9/2020 du 6 juillet 2021 consid. 5.3; 8D_2/2018 du 21 février 2019 consid. 6.2). Lorsque le fonctionnaire s'oppose à un acte de ce type, ce sont les mesures disciplinaires ou autres moyens de contrainte ressortissant aux règles régissant les rapports internes qui sont susceptibles de s'appliquer (ATF 136 I 323 consid. 4.4).
b) En ce qui concerne l'interdiction d'effectuer du travail à distance ou à domicile, le travail à distance est régi par la directive interne intitulée "instructions administratives sur le travail à distance (IA-RPAC)", version du 7 décembre 2023. Le travail à distance intervient sur une base volontaire et se définit comme l'exercice de sa fonction dans un lieu autre que le lieu de travail habituel. Il s'agit d'une mesure organisationnelle dans l'exécution du travail (art. 1 IA-RPAC). Selon l'art. 3 IA-RPAC, le travail à distance peut être autorisé par le ou la cheffe de service sur préavis du ou de la supérieure hiérarchique directe, lorsque les conditions ci-après sont cumulativement remplies, notamment que l'employé est capable de travailler en toute autonomie, de manière flexible, et a une bonne gestion du temps. L'employé a une bonne maîtrise des outils informatiques nécessaires à travailler à distance. Le service est en droit de refuser le travail à domicile lorsqu'il n'est pas compatible avec les exigences du poste et/ou s'il estime que le collaborateur n'est pas apte à en effectuer. L'art. 8 IA-RPAC prévoit que lors de litige sur l'octroi, le bon fonctionnement ou l'arrêt immédiat du travail à distance, le service ou le collaborateur cherchent une solution satisfaisante avec son service via la voie hiérarchique. Le/la RRHD peut intervenir au besoin. Cas échéant, le SPEL est sollicité pour avis et aide à la décision.
Il ressort de ces dispositions que les fonctionnaires n'ont pas un droit à pouvoir effectuer du travail à domicile. En cas de litige, la voie hiérarchique est ouverte, cas échéant le Service du personnel (SPel) est sollicité pour aide à la décision. L'interdiction de travail à domicile a pour conséquence que le recourant doit exercer sa fonction sur son lieu habituel de travail. Cette mesure n'affecte pas la fonction du recourant ni son droit au traitement. Il s'agit donc a priori d'une mesure d'organisation interne et non d'une décision sujette à recours. Dans le cas présent toutefois, l'interdiction de travailler à distance a été confirmée par la municipalité dans le cadre de la mise en demeure litigieuse, de sorte qu'elle fait partie intégrante de celle-ci. Dans ces circonstances particulières, il se justifie d'examiner son bien-fondé.
Les manquements du recourant portant sur l'enregistrement de ses heures de travail durant la période de juillet à octobre 2022, tels qu'établis dans l'arrêt GE.2023.0089 précité, sont manifestement de nature à ébranler la confiance nécessaire à l'octroi d'une mesure de travail à distance. Cela justifie à tout le moins durant une certaine période que la municipalité exige du recourant qu'il exerce sa fonction exclusivement sur son lieu de travail habituel. Pour des motifs d'égalité de traitement et de respect du principe de la proportionnalité, cette interdiction devra en revanche être réévaluée en fonction de l'évolution du comportement du recourant.
c) Quant à l'injonction de présenter un certificat médical dès le premier jour d'absence, elle est fondée sur l'art. 12 RPAC, selon lequel "le fonctionnaire empêché de respecter son horaire de travail en informe immédiatement son chef". L'instruction administrative (IA-RPAC 12.01) précise que le personnel est dispensé de produire un certificat médical en cas d'indisponibilité passagère entraînant une suspension de trois jours de travail au plus (art. 1). Le chef ou la cheffe de service peut toutefois déroger à cette règle s'il ou elle l'estime nécessaire (art. 2). De manière générale, les employés sont tenus de fournir la preuve de leur incapacité de travail (art. 8 CC) (TF 8C_760/2012 du 4 septembre 2012 consid. 3). L’employeur est ainsi en droit d’exiger un certificat médical dès le premier jour d'absence du travail, selon les circonstances (Rémy Wyler, Boris Heinzer, Aurélien Witzig, Droit du travail, Berne 2024, p. 298).
Dans l'arrêt GE.2020.0218 du 11 février 2022 cité par l'autorité intimée, la CDAP a considéré que l'obligation imposée au recourant de présenter un certificat médical s'apparente plus à une mesure d'organisation interne qu'à une mise en demeure dès lors qu'elle ne vise pas à sanctionner des manquements antérieurs en lien avec des absences du recourant pour cause de maladie et qu'elle s'explique plutôt par une relation de confiance dégradée. A l'instar des développements précédents relatifs à la mesure d'interdiction du travail à distance, dès lors que la municipalité a intégré cette mesure dans la décision de mise en demeure, il convient d'en examiner le bien-fondé.
En l'occurrence, les reproches faits au recourant concernent le respect de son temps de travail effectif au regard des manquements constatés quant à son devoir de timbrer. Aucun élément du dossier ne permet en revanche de mettre en doute la réalité des absences maladie du recourant, de sorte que l'on peine à comprendre pour quel motif l'autorité intimée a exigé la présentation d'un certificat médical dès le premier jour d'absence. Une telle mesure paraît relativement contraignante, de sorte que sa nécessité doit être démontrée. Il ne ressort au demeurant pas du dossier qu'une telle exigence constitue la pratique généralisée du service dans lequel travaille le recourant. Cette mesure non motivée est ainsi disproportionnée et n'apparaît pas soutenable en l'état.
Ce grief est en conséquence admis.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours, dans la mesure de sa recevabilité et à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que l'obligation de remettre un certificat médical dès le premier jour d'absence est annulée. La décision attaquée est confirmée pour le surplus. La demande de restitution de l'effet suspensif est donc désormais sans objet.
Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument de justice (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; cf. CDAP GE.2024.0166 du 11 novembre 2024 consid. 7; GE.2020.0189 du 12 juillet 2021 consid. 6; GE.2015.0081 du 15 décembre 2015 consid. 7; GE.2012.0211 du 19 février 2013 consid. 4). Obtenant très partiellement gain de cause, le recourant a droit à l'octroi d'une indemnité réduite à titre de dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis dans la mesure de sa recevabilité.
II. La décision rendue par la Municipalité de Lausanne le 29 août 2024 est réformée en ce sens que l'obligation de remettre un certificat médical dès le premier jour d'absence est annulée. La décision attaquée est confirmée pour le surplus.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. La Commune de Lausanne versera à A.________ une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 3 mars 2025
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.