COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC – Arrêt du 25 juillet 2023

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 juillet 2023

Composition

M. Raphaël Gani, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Guillaume Vianin, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourant

A.________ à ********.

Autorité intimée

Département de la culture, des infrastructures et des ressources, humaines (DCIRH), représenté par Direction générale de la mobilité et des routes, Division planification, à Lausanne.

Autorité concernée

Municipalité d'Avenches.

Objet

Signalisation routière

Recours A.________ c/ décision du Département de la culture, des infrastructures et des ressources parue dans la FAO du 4 avril 2023 (signalisation routière - mesure expérimentale route Oleyres - Misery Courtion)

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après: le recourant) est domicilié à la route ******** à ******** (commune ********). Par demande du 31 janvier 2023, la Municipalité de la commune précitée a requis la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) du Département de la culture, des infrastructures et des ressources humaines (DCIRH) en vue de la publication dans la feuille des avis officiels (FAO) de la mesure de signalisation suivante, que la DGMR a ordonnée le 23 mars 2023:

" Mesure acceptée

Lieu: Route ******** – ******** – Hors traversée de la localité

Tronçon: conformément au plan annexé

Motif: LCR, art. 3, al.4; OSR, art. 107, al.2bis.

Charge de trafic. Croisement difficile sur une route au gabarit restreint (s'apparente à un chemin agricole). Dégradation constante des accotements.

Remarques: Mesure expérimentale selon OSR. Art. 107, al.2bis.

En cas d'entrée en force de la mesure (pas de recours), la signalisation de la mesure expérimentale (maximum une année) pourra être mise en place du 17 mai 2023 au 17 mai 2024.

Parution FAO: 04.04.2023

Signaux OSR: * 2.13 (art. 19) Circulation interdite aux voitures automobiles et aux motocycles, du lundi au vendredi de 6h00 à 8h00 et de 16h00 à 19h00. Trafic agricole et exploitation forestière excepté."

Dite décision a été publiée dans la FAO en date du 4 avril 2023.

B. Par acte du 21 avril 2023, le recourant a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre cette décision, en concluant implicitement à tout le moins à son annulation. Dans sa réponse du 26 mai 2023, la Municipalité a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Dans ses déterminations du 30 mai 2023, la DGMR a conclu au rejet du recours. La commune d'Avenches en a fait de même par écriture du 26 mai 2023.

Le recourant n'a pas déposé de nouvelles déterminations dans le délai qui lui a été imparti à cet effet.

Considérant en droit:

La Cour de droit administratif et public examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a notamment qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a). Le critère de l'intérêt digne de protection à l'annulation respectivement la modification de la décision attaquée est également prévu par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. c LTF); il convient d'examiner ce critère conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF) en la matière (principe de l'unité de la procédure, cf. art. 111 al. 1 LTF; AC.2019.0188 du 24 février 2020 consid. 2a).

L'intérêt digne de protection au sens des dispositions évoquées ci-dessus consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret; le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération, et doit ainsi être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt d'un tiers ou dans l'intérêt général est exclu; cette exigence a été posée de manière à éviter l'action populaire (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 137 II 40 consid. 2.3 et les références; AC.2019.0258, AC.2019.0261 du 10 mars 2020 consid. 1a).

b) En matière de signalisation routière, la qualité pour recourir est reconnue aux riverains (qu'ils soient propriétaires ou locataires) ainsi qu'à toute personne qui utilise plus ou moins régulièrement la route concernée (tels que résidents des environs ou encore pendulaires), dans la mesure où ils subissent des inconvénients sensibles en lien avec la restriction contestée; en revanche, l'intérêt n'est pas jugé suffisant lorsque le trajet n'est effectué que de manière occasionnelle (cf. Basler Kommentar / Strassenverkehrsgesetz [BSK SVG], Bâle 2014 - Belser, Art. 3 N 90, qui se réfère notamment à l'ATF 136 II 539 consid. 1.1 ainsi qu'à TF 1A.73/2004 du 6 juillet 2004 consid. 2.2; au niveau cantonal, cf. CDAP GE.2012.0137 du 8 janvier 2014 consid. 1b et les références à la Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] - la matière relevant antérieurement de la compétence du Conseil fédéral). L'existence d'un intérêt idéal ne suffit en outre pas à lui seul à fonder la qualité pour recourir d'une partie; il est à cet égard insuffisant de s'intéresser spécialement à une question ou à un projet pour des motifs idéaux ou par conviction personnelle; encore faut-il se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation, ce qui sous-entend notamment l'existence d'un intérêt pratique ou juridique à l'annulation de la décision litigieuse (cf. ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 123 II 376 consid. 4a; TF 1C_38/2015 du 13 mai 2015 consid. 3.3; CDAP AC.2020.0336 du 19 février 2021 consid. 2a et les références citées).

La qualité pour recourir a ainsi été reconnue à l'association des habitants d’un quartier contre l'aménagement d'un giratoire sur un carrefour que les membres de l’association utilisaient régulièrement (JAAC 53.42, consid. 2 p. 303; cf. ég. ATF 136 II 539 consid. 1.1, admettant la qualité d'une sous-section du Touring Club Suisse pour contester l'instauration d'une zone 30 sur une route de grand transit). Le seul fait qu'une personne habite au bord d'une route frappée par une restriction de la circulation ou qu'elle y possède un bien-fonds, respectivement qu'elle utilise régulièrement la route concernée, ne lui confère toutefois pas sans autre le droit de recourir; encore doit-elle pouvoir se prévaloir d'un intérêt de fait ou de droit à l'annulation de la restriction en cause (cf. Bussy et al., Code suisse de la circulation routière commenté, 4ème éd., Bâle 2015, n. 7.1.2b ad art. 3 LCR, qui rappelle que "comme il faut subir un dommage particulier touchant de façon particulière, l'usage régulier d'une route ne suffit pas; il faut rendre vraisemblable une atteinte claire" et que "la qualité pour agir n'est donnée que si l'on est spécialement touché de façon sensible"). Tel peut notamment être le cas si l'accès est rendu plus difficile (par exemple en raison d'un sens unique), si une limitation de vitesse est ordonnée, si des places de parc plus ou moins régulièrement utilisées sont supprimées, ou encore si une augmentation des immissions est à craindre (JAAC 61.22, consid. 1c p. 197). En revanche, les habitants d'une rue frappée par une interdiction de circuler à l'exception des riverains n'ont pas un intérêt suffisant pour être considéré comme digne de protection, car ils ne subissent pas d'inconvénients liés à la suppression du trafic de transit. Dans ce cas, seuls les riverains de la route qui subiraient une nouvelle charge de trafic plus importante pourraient se prévaloir d'un intérêt digne de protection; il en irait de même des automobilistes qui utilisaient plus ou moins régulièrement les rues touchées par l'interdiction du trafic de transit comme pendulaires ou comme habitants d'un quartier voisin (ibid., consid. 1d p. 197-198; cf. ég. CDAP GE.2015.0236 du 20 décembre 2016 consid. 2b et les références).

c) En l'espèce, le recourant ne fait pas valoir un intérêt spécifique pour recourir. Il indique d'abord qu'une somme importante a été récemment investie pour rénover le pont de Chandon se situant sur la route d'Oleyres et qu'il serait "aberrant" de financer de tels coûts pour ensuite restreindre l'accès à la route. Il mentionne ensuite que la mesure envisagée détournerait le trafic vers le haut du village d'Oleyres, sans dire en quoi il serait personnellement concerné.

Dans ces conditions, il est fortement douteux que le recours puisse être recevable, faute de qualité pour recourir, le recourant n'ayant pas démontré qu'il était atteint d'une manière particulière par la mesure provisoire envisagée. Quoi qu'il en soit, cette question peut souffrir de rester ouverte, dans la mesure où, incontestablement, s'il était recevable, le recours devrait être rejeté pour les raisons qui suivent.

A titre préalable, il convient de rappeler le droit applicable en matière de signalisation routière.

a) Aux termes de l'art. 3 al. 2 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes; ils peuvent déléguer cette compétence aux communes, sous réserve de recours à une autorité cantonale.

Dans le canton de Vaud, l'art. 4 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; BLV 741.01) prévoit que le Département en charge des routes est compétent en matière de signalisation routière (al. 1). Pour la signalisation à l'intérieur des localités, il peut déléguer cette compétence aux municipalités ou à certaines d'entre elles; il peut limiter cette délégation à certaines catégories de signaux ou de marques et à certains tronçons de route (al. 2, 1ère phrase; en lien avec cette délégation de compétence, cf. ég. art. 22 du règlement d'application du 2 novembre 1977 de la LVCR – RLVCR; BLV 741.01.1). La Municipalité d’Avenches dispose d'une telle délégation de compétence.

b) L'art. 3 al. 3 LCR prévoit que la circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit. Selon l'art. 3 al. 4 LCR, d'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales; pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation (al. 4).

c) A teneur de l'art. 107 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21), il incombe à l'autorité ou à l'Office fédéral des routes (OFROU) d'arrêter et de publier, en indiquant les voies de droit, notamment les réglementations indiquées par des signaux de prescription ou de priorité ou par d'autres signaux ayant un caractère de prescription (let. a).

Dans le canton de Vaud, il résulte de l'art. 1 du règlement vaudois du 7 février 1979 sur la signalisation routière (RVSR; BLV 741.01.2) que les décisions instituant des prescriptions ou limitations spéciales de circulation, dont la publication est obligatoire en vertu de l'OSR, sont publiées, avec mention du droit et du délai de recours, dans la FAO. Selon l'art. 2 al. 1 et al. 2 let. b RVSR, les municipalités au bénéfice d'une délégation de compétence adressent sans délai leurs décisions réglant ou restreignant la circulation dans une localité au département, qui les fait publier dans la FAO.

d) Aux termes de son art. 1 al. 1, la LRou régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal. S'agissant des "compétences" en la matière, il résulte de l'art. 3 LRou que le Service des routes (désormais, la DGMR) procède à l'examen préalable des projets de routes communales (al. 3); la municipalité administre les routes communales et les tronçons de routes cantonales en traversée de localité délimités par le département, après consultation des communes, sous réserve des mesures que peut prendre le département pour assurer la sécurité et la fluidité du trafic (al. 4).

Consacré à la "planification et construction des routes", le chapitre II de la LRou (art. 8 à 19) prévoit en particulier ce qui suit:

" Art. 8 Planification

1 Les études de base formant le plan sectoriel du réseau routier ont pour but d'assurer la planification des voies publiques à construire ou à modifier pour desservir les besoins de la population et de l'économie, compte tenu des liaisons existantes.

2 Elles fixent les tracés des routes en fonction des impératifs de sécurité et de fluidité du trafic ainsi que des objectifs de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement.

3 Les éléments déterminés par des études sont adjoints au plan directeur d'aménagement du territoire sous forme de fiches de coordination tenues à jour.

Art. 11 Projet de construction

Tout projet de construction de route comporte le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment les points d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes existantes.

Art. 13 Procédure

1 Les projets de construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées.

2 Les projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à l'enquête durant 30 jours. Ils font l'objet d'un permis de construire.

3 Pour les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les articles 34 et 38 à 45 LATC [loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions, BLV 700.11] sont applicables par analogie.

[…]

Art. 17 Changement d'affectation

1 La procédure, en matière de désaffectation d'une route, est régie par les articles 10 à 13, appliqués par analogie.

[…]"

En l'espèce, rien n'indique au dossier, et le recourant ne le fait d'ailleurs à juste titre pas valoir, que les règles précitées n'aient pas été suivies. La décision attaquée du 23 mars 2023, publiée dans la FAO du 4 avril 2023, a fait l'objet d'une demande de la municipalité d'Avenches du 31 janvier 2023. La mesure expérimentale requise entre dans le cadre de l'art. 3 al. 4 LCR et de l'art. 107 al. 2bis OSR. En effet, comme on le verra, le but de la signalisation restreignant le trafic entre 6h00 et 8h00 puis entre 16h00 et 19h00 vise d'une part à limiter le trafic dans l'agglomération d'Olyeres mais aussi à éviter que la chaussée ne soit dégradée. Or, de tels buts rentrent incontestablement dans le champ d'application des dispositions précitées puisqu'elles sont destinées à protéger les habitants mais également à faciliter ou régler la circulation et préserver la structure de la route. Sur ce plan, il n'y a rien à reprocher à la décision attaquée.

Selon l'art. 101 al. 3 OSR, les signaux et les marques ne doivent pas être ordonnés et placés sans nécessité ni faire défaut là où ils sont indispensables. S'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic (qu'il s'agisse d'interdictions et restrictions temporaires au sens de l'art. 3 al. 3 LCR ou d'autres limitations et prescriptions au sens de l'art. 3 al. 4 LCR; cf. art. 107 al. 1 OSR et Bussy etal., op. cit., n. 1.1 ad art. 107 OSR), l'art. 107 al. 5 OSR prévoit que l'autorité doit opter pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation; lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l'autorité.

Exceptés les cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, la CDAP n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire qu'elle examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse respectivement si elle relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (cf. art. 98 LPA-VD). En matière de signalisation routière, aucune disposition n'étend le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'opportunité; la cour de céans ne peut en conséquence pas substituer sa propre appréciation à celle des autorités communale et cantonale et doit seulement vérifier que les autorités compétentes sont restées dans les limites d'une pesée consciencieuse des intérêts à prendre en considération. Ce faisant, le tribunal doit s'imposer une certaine retenue dès lors que l'autorité de première instance connaît mieux que lui les circonstances locales ou les particularités techniques du cas (arrêts GE.2019.0067 du 23 juin 2020 consid. 3d; GE.2017.0004 du 8 février 2019 consid. 3b; GE.2015.0182 du 16 mai 2017 consid. 4c et les références).

Si les cantons et les communes bénéficient d'une grande marge d'appréciation en la matière (cf. ATF 136 II 539 consid. 3.2; TF 1C_417/2011 du 4 juin 2012 consid. 3.1), les décisions prises sur la base de l'art. 3 LCR doivent cependant respecter le principe de la proportionnalité. En d'autres termes, les mesures administratives de limitation ne sont licites que si elles sont propres à atteindre le but d'intérêt public recherché, en restreignant le moins possible la circulation et en ménageant le plus possible la liberté individuelle. Il faut qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les restrictions de liberté qu'il nécessite. La mesure ne doit pas outrepasser le cadre qui lui est nécessaire (arrêts GE.2019.0067, précité, consid. 3c; GE.2017.0004, précité, consid. 3a; ég. TF 1C_474/2018 du 11 mai 2021 consid. 7.1.2; 1C_442/2020 du 4 mars 2021 consid. 6.1; Bussyetal., op. cit., n. 5.7 ad art. 3 LCR et les références).

a) En l'espèce, les mesures litigieuses s'inscrivent dans le cadre d'une large réflexion sur le trafic de transit menée de concert entre l'autorité intimée et toutes les collectivités publiques intéressées, notamment la commune vaudoise ********, qui comprend l'agglomération ******** où habite le recourant, et celle fribourgeoise de ********. Elle vise à réduire non seulement l'intensité du trafic mais également la vitesse du transit dans le village où est domicilié le recourant. Il résulte du dossier que de nombreuses mesures de vitesse et de passages ont été effectuées dans le passé récent. En outre, une zone dans laquelle la vitesse est limitée à 30 km/h a été instaurée en été 2021 dans le village. Après de nouvelles mesures du trafic et de la vitesse, les pièces aux dossiers montrent – et le recourant ne le conteste pas – que le trafic de transit n'a pas diminué. L'autorité intimée relève dans ce cadre que le problème de ce trafic serait d'autant plus aigu que la route ne permet pas à tout endroit le croisement entre deux véhicules venant en sens inverse, les conducteurs empiétant alors sur les bords de chaussée ce qui conduit à dégrader les accotements.

La mesure expérimentale mise en place dans la décision attaquée vise donc à réduire le trafic quotidien, actuellement de l'ordre de 1'000 véhicules par jour. Il s'agit là indéniablement d'intérêts publics importants. La prévention de la dégradation d'une chaussée de type chemin agricole comme en l'espèce qui n'est pas destinée à absorber le trafic de transit des pendulaires constitue également un intérêt public supplémentaire. Il faut encore souligner que la mesure contestée en l'espèce est une mesure expérimentale qui est destinée à tester et permettre de déterminer si elle est propre à atteindre les buts souhaités. Dans ce sens, la limitation dans le temps de la mesure de restriction de la circulation apparaît d'autant mieux respecter le principe de proportionnalité.

Le recourant ne conteste du reste pas vraiment la problématique de fond, mais il estime que la mesure va reporter le trafic sur le haut du village ********. Il ne démontre cependant pas que tel sera effectivement le cas. Les autorités intimée et concernée indiquent au contraire que le but des restrictions mises en place sera de transférer le trafic pendulaire aux heures de pointe sur la route RC ******** à ********, sur laquelle un revêtement phonoabsorbant a été du reste posé. Le recourant ne substantifie pas plus son grief, alors même qu'il a reçu copie des déterminations détaillées de ces deux autorités qui expliquent pourquoi la mesure envisagée ne lui créera pas de préjudice.

Le recourant fait en outre grief à la décision d'en quelque sorte mettre à néant l'investissement pour la réfection du pont ******** d'ores et déjà réalisé en limitant le trafic via cet axe. Or, comme l'indique la commune ********, dite réfection a été entreprise pour garantir le passage de convois agricoles lourds et larges. Déjà lors de la décision de réfection, la commune précitée avait comme préoccupation de ne pas faciliter ou augmenter le trafic de transit au ******** et par une route qui n'a pas été réalisée pour supporter un tel trafic.

Au regard de ces éléments, dans le cadre de la pesée des intérêts à laquelle il faut procéder conformément à l'art. 107 al. 5 OSR, il convient d'admettre avec l'autorité intimée que les intérêts publics poursuivis par les mesures litigieuses l'emportent sur les autres intérêts en jeu.

Mal fondé, le grief de violation du principe de proportionnalité doit ainsi être écarté.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, pour autant qu'il soit recevable, et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens aux autorités intimée et concernée, qui ont procédé seules sans l'assistance d'un mandataire professionnel (cf. art. 10 a contrario du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative – TFJDA; BLV 173.36.5.1).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I. Pour autant que recevable, le recours est rejeté.

II. La décision du Département de la culture, des infrastructures et des ressources humaines du 4 avril 2023 est confirmée.

III. Les frais de justice, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 25 juillet 2023

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.