TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 août 2023
Composition
M. Raphaël Gani, président; Mme Danièle Revey et Mme Annick Borda, juges; Mme Lia Meyer, greffière.
Recourant
A.________ à ******** représenté par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de la santé et de l'action sociale, Secrétariat général, à Lausanne,
Autorité concernée
Office des faillites de l'arrondissement de l'Est vaudois, à Vevey.
Objet
Santé publique (EMS, prof. médicales, etc.)
Recours A.________ c/ décision du Département de la santé et de l'action sociale du 16 janvier 2023 (retrait d'une autorisation de pratiquer).
Vu les faits suivants:
A. Le Dr A.________, de nationalité suisse et originaire de Lausanne, est né le ******** 1960 en ********. Initialement, l'intéressé, alors au bénéfice d'un diplôme de médecin de cet état étranger, a été autorisé à pratiquer provisoirement en qualité de médecin-assistant en vue de l'obtention du diplôme fédéral de médecin. Le 19 juin 2014, il a obtenu ce diplôme et, le 28 août 2014, le titre postgrade fédéral médecin spécialiste en psychiatrie et psychothérapie. Le 19 février 2015, le Service de la santé publique (SSP), devenu la Direction générale de la santé (DGS) le 1er janvier 2019, a autorisé l'intéressé à pratiquer en qualité de médecin.
Par la suite, l'intéressé a ouvert le cabinet médical "Centre de psychiatrie et psychothérapie ******** Dr A.________", afin d'offrir des consultations ambulatoires. Un "hôpital de jour", décrit comme "un établissement d'une grande capacité" ayant notamment pour mission "[d']éviter une hospitalisation et une psychiatrisation", aurait été rattaché à ce centre. Ce dernier a été inscrit comme entreprise individuelle au registre du commerce le 10 janvier 2020 avec pour but l'"exploitation d'un centre de psychiatrie et de psychothérapie; consultations ambulatoires, d'expertises, d'approches et d'interventions en santé mentale pour tous âges, présentant des troubles psychiques et ce, de façon personnalisée et adaptée aux besoins de chacun". Après une première déclaration de faillite par défaut des parties le 11 août 2020, révoquée le 1er octobre 2020, l'intéressé ayant notamment réglé la créance ayant initié la procédure, elle a été à nouveau déclarée en faillite par défaut des parties le 7 février 2023.
La présente cause porte sur des irrégularités dans la pratique de l'intéressé et la gestion de son centre, ayant donné lieu tant à des procédures pénales concernant notamment la facturation de prestations aux assureurs-maladie et l'obtention d'un crédit covid-19 qu'à une enquête administrative suite à des plaintes d'anciennes employées, procédures qu'il convient de distinguer dans l'exposé des faits qui suit.
B. Par courrier daté du 9 avril 2015, l'intéressé a sollicité une autorisation de pratiquer pour son épouse en raison de l'ouverture prochaine de son "Centre de psychiatrie et psychothérapie ******** Dr A.________", afin de pouvoir assurer la transition avec son travail actuel. Il précisait que celle-ci allait travailler sous sa responsabilité.
Par courrier du 7 octobre 2016, le Chef de l'Office régional de protection des mineurs de l'Est (ORPM) a fait part à l'Office du médecin cantonal (OMC) de sérieuses difficultés de collaboration avec l'épouse de l'intéressé, qui agissait comme thérapeute d'un mineur placé en institution et suivi par l'ORPM. Cet office émettait des doutes quant à la nature de la formation professionnelle de cette thérapeute. Le Médecin cantonal a convié les époux à une rencontre à l'OMC le 1er mars 2017, aucun procès-verbal de cette séance n'a été tenu.
Le 22 mars 2017, par le biais de l'adresse électronique des autorités cantonales, l'intéressé a demandé quelles étaient les modalités pour engager un médecin-assistant "hors UE". Le SSP lui a transmis le formulaire y relatif le 7 avril 2017, en précisant que l'autorisation de pratiquer en qualité de médecin-assistant était délivrée dans le seul objectif de permettre au candidat de se présenter à l'examen pour l'obtention du diplôme fédéral.
Dans un courrier daté du 6 novembre 2017, le SSP, qui avait reçu plusieurs demandes d'autorisations de pratiquer dans le centre de l'intéressé pour des médecins-assistants, rappelait à ce dernier qu'un médecin ne pouvait s'adjoindre plusieurs assistants.
Le 11 juin 2018, l'association des assureurs-maladie "santésuisse" a adressé aux autorités cantonales en charge des autorisations de pratiquer un courriel afin de savoir si les employés de l'intéressé étaient autorisés à pratiquer à charge de l'assurance-maladie. Elle précisait qu'elle avait constaté des irrégularités dans la pratique et la facturation du cabinet médical. Il lui paraissait impossible qu'un seul médecin ait pu générer le volume de prestations annoncé. Elle ajoutait avoir interpellé l'intéressé à cet égard, lequel aurait répondu employer deux médecins-assistants, un médecin-stagiaire et quatre psychologues.
Par courrier du 31 mai 2018, accusant réception de trois demandes d'autorisations de pratiquer pour des médecins-assistants, le SSP a rappelé à l'intéressé qu'en tant que seul médecin autorisé et reconnu formateur au sein de son cabinet, il ne pouvait engager et superviser qu'un seul médecin-assistant, de sorte que deux dossiers lui étaient retournés. Cela lui a été rappelé par courriel du 30 août 2018, après le dépôt de plusieurs nouvelles demandes d'autorisation de pratiquer en faveur de médecins-assistants.
Par demande datée du 8 juillet 2018, les assureurs-maladie B.________ et consorts, par l'intermédiaire de "santésuisse", ont saisi le Tribunal arbitral des assurances du canton de Vaud d'une action en paiement contre l'intéressé, celui-ci ayant, selon elles, facturé des prestations sans droit en 2016.
Fin octobre 2018, l'intéressé a demandé, par courriel, un entretien au Médecin cantonal afin de clarifier la situation de son cabinet médical. Ce dernier a répondu, par courriel du 13 novembre 2018, en proposant une rencontre en début d'année 2019. Il ressort d'une indication manuscrite figurant au dossier de l'autorité intimée que cette séance n'a jamais eu lieu, celle-ci ayant été annulée par le Médecin cantonal suite au dépôt d'une plainte par une ancienne employée de l'intéressé, laquelle a donné lieu à l'ouverture de la procédure disciplinaire à l'encontre du recourant exposée ci-après.
Par courrier du 3 juin 2019, faisant suite à une rencontre avec une représentante de la DGS et à des échanges téléphoniques, qui ne figurent pas au dossier de l'autorité intimée, le cabinet médical annonçait avoir avancé dans son processus de restructuration, s'être séparé de collaborateurs afin d'être en conformité avec les règles de la profession et, s'agissant de la facturation, avoir mandaté une société fiduciaire spécialisée dans le domaine des assurances notamment. Par courrier du 6 juin 2019, un employé du cabinet médical sollicitait un entretien avec le Médecin cantonal, lequel a répondu favorablement en demandant également la présence de l'intéressé lors de cette rencontre. Le dossier de l'autorité intimée ne contient pas d'autre élément au sujet de cet entretien.
Le 5 juillet 2019, les assureurs-maladie B.________ et consorts, continuant à agir par l'intermédiaire de "santésuisse", ont adressé au Tribunal arbitral des assurances du canton de Vaud une deuxième action en paiement contre l'intéressé au sujet de prestations facturées sans droit en 2017.
Dans un courriel circonstancié daté du 16 janvier 2020, une ancienne employée de l'intéressé rapportait au Médecin cantonal que certains psychiatres du centre auraient pratiqué sans disposer d'aucune autorisation et que l'intéressé aurait voulu le cacher par divers stratagèmes qu'elle exposait dans sa correspondance.
Le 26 mai 2020, les assureurs-maladie B.________ et consorts, par l'intermédiaire de "santésuisse", ont à nouveau saisi le Tribunal arbitral des assurances du canton de Vaud concernant des prestations facturées sans droit en 2018.
Dans un courrier daté du 28 juillet 2021, adressé en copie à l'OMC, l'assureur-maladie C.________ informait l'intéressé que l'examen de sa facturation avait démontré qu'il avait adressé des factures pour des soins prodigués, entre 2018 et 2020, par quatre médecins qui ne remplissaient pas les conditions pour que l'assurance-maladie obligatoire entre en matière et qu'elle envisageait de demander la restitution des montants indûment versés.
Par jugement du 20 juin 2022, le Tribunal arbitral des assurances a condamné l'intéressé à restituer à différents assureurs-maladie les montants de 1'895'353 fr. pour l'année statistique 2016 et de 1'102'193 fr. pour l'année statistique 2017, au motif notamment qu'il n'avait pas pu effectuer seul les heures facturées sous son unique numéro du registre des codes-créanciers (RCC), qu'il avait admis avoir facturé sous ce numéro des prestations au tarif admis pour un psychiatre alors qu'elles étaient délivrées par des psychologues agissant par délégation, par des médecins-assistants et des stagiaires, ceci alors qu'il n'avait pas établi que ces derniers étaient en droit de travailler à charge de l'assurance obligatoire des soins. Il ressort de ce jugement que la demande assureurs-maladie B.________ et consorts du 26 mai 2020, portant sur des prestations facturées sans droit en 2018, ferait l'objet d'un jugement ultérieur.
Par correspondance du 30 septembre 2020 adressée à la DGS, le cabinet médical de l'intéressé s'est enquis de savoir pour quels motifs l'autorisation de pratiquer avait été refusée à l'un de ses médecins-assistants. L'OMC a répondu par courrier du 13 octobre 2020 qu'une autorisation avait été délivrée en faveur d'un autre médecin-assistant et que l'intéressé ne pouvait engager et superviser plusieurs médecins en formation, comme cela lui avait été rappelé à plusieurs reprises.
Par jugement du 7 décembre 2022, le Tribunal correctionnel de l'Est vaudois a condamné l'intéressé pour escroquerie, faux dans les titres et circulation sans assurance responsabilité civile à une peine privative de liberté de dix mois, avec sursis pendant deux ans, et à une peine pécuniaire de quinze jours-amende, avec sursis pendant deux ans également, notamment pour avoir obtenu un crédit covid-19 en indiquant un faux chiffre d'affaires et l'avoir utilisé à des fins personnelles, ainsi que pour avoir remis un véhicule à un tiers tout en sachant qu'il n'était plus couvert par une assurance responsabilité civile. Ce jugement mentionnait aussi que l'intéressé avait admis les faits et remboursé le crédit obtenu à tort.
Par avis d'ouverture d'instruction du 15 décembre 2022, en référence notamment au jugement du Tribunal arbitral des assurances du 20 juin 2022 susmentionné, le Ministère public de l'arrondissement de l'Est vaudois a ouvert une nouvelle enquête pénale contre l'intéressé pour avoir fourni, depuis 2016, des prestations psychiatriques par le biais de médecins et médecins-assistants sans autorisation de pratiquer ni formation nécessaire, en les facturant sur son numéro GNL (global location number); pour avoir facturé, à charge de l'assurance obligatoire des soins, des consultations de psychothérapie déléguée effectuées par des psychologues au tarif des consultations psychiatriques; et pour avoir facturé des prestations qui n'ont jamais été fournies et/ou avoir facturé des prestations qui ne constituaient pas des consultations de psychothérapie déléguée ou des consultations psychiatriques tout en les faisant passer pour telles. L'instruction portait également sur la conservation, depuis 2020, dans son cabinet médical à ********, dans une petite armoire ouverte située dans une pièce fermée à clef, d'un pistolet semi-automatique, avec un chargeur munitionné de six cartouches dans l'arme qui était désassurée, ainsi qu'une boîte de 44 cartouches.
C. En parallèle à ces éléments, dès décembre 2018, l'OMC a reçu des plaintes concernant l'intéressé. Une employée (ci-après: la plaignante) rapportait qu'il lui avait donné un baiser non consenti (en prenant son visage entre ses mains et en posant sa bouche sur la sienne), alors qu'ils se trouvaient dans son bureau porte fermée et qu'elle venait de se confier à lui quant à sa tristesse, après l'enterrement d'une personne s'étant ôté la vie volontairement. Une autre plainte est parvenue à l'OMC début 2019; l'employée demandait un entretien téléphonique avec le Médecin cantonal afin de lui faire part de certaines pratiques en cours dans le cabinet médical de l'intéressé et de menaces subies à titre personnel. Quelques jours plus tard, la première des plaignantes demandait elle aussi un entretien, précisant que deux autres personnes souhaitaient également y participer.
Le 12 février 2019, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a informé l'intéressé de l'ouverture d'une enquête à son encontre au sujet d'un comportement inadéquat qu'il aurait eu envers une employée vulnérable. Il était notamment précisé, s'agissant de la procédure, qu'une délégation du Conseil de santé rendrait ses recommandations dans un rapport qui lui serait soumis afin qu'il se détermine, qu'il pourrait être invité à comparaître personnellement à une audience plénière devant le Conseil de santé, à l'issue de laquelle celui-ci rendrait son préavis, sur la base duquel le DSAS pourrait, le cas échéant, prononcer une sanction administrative.
Dans le cadre de cette enquête, la délégation a auditionné, par ordre chronologique, l'intéressé le 30 avril 2019, la plaignante le 5 juin 2019, et deux employées du cabinet médical qui étaient présentes dans les locaux lors des faits rapportés par la plaignante, toutes deux entendues le 4 septembre 2019. Ces dernières ont confirmé qu'en sortant de son bureau, la plaignante pleurait et criait qu'elle ne reviendrait plus, puis avait fini par confier que l'intéressé avait essayé de l'embrasser contre son gré. L'intéressé a nié, lors de son audition par la délégation, avoir eu un tel comportement.
La délégation a rendu un rapport préliminaire le 13 janvier 2020. Elle considérait "qu'il y[avait] lieu d'attendre l'issue de la procédure pénale instruite à l'encontre [de l'intéressé en lien avec les faits relatés par la plaignante] pour se déterminer sur l'éventuel prononcé d'une sanction". La délégation relatait également son inquiétude quant aux "informations [...] recueillies lors [des] auditions concernant le fonctionnement du Centre [...]. En effet, il [serait] apparu que [...] [l'intéressé] ne concluait pas de contrat écrit**avec les employés et n'effectuait aucune des démarches administratives relatives aux assurances sociales et à la LPP, qui n'étaient pas acquittées. En outre,[il] aurait employé plusieurs médecins, sans que l'autorisation de pratiquer à titre dépendant leur ait été octroyée. En outre, un tournus important des médecins serait constaté, les patients n'étant pas toujours informés des départs et des changements de thérapeutes. Enfin, [l'intéressé] aurait rencontré des problèmes avec Santésuisse en raison d'une surfacturation." A cette égard, la délégation suggérait "dès lors qu'une visite du cabinet médical et un contrôle des dossiers soient effectués par le médecin cantonal".
Pour les faits relatés par la plaignante, l'intéressé a été condamné, par ordonnance pénale du Ministère public de l'arrondissement de l'Est vaudois du 28 mai 2021, pour diffamation et désagréments causés par la confrontation à un acte d'ordre sexuel à une peine pécuniaire de 30 jours-amende, avec sursis pendant deux ans, et à 1'800 fr. d'amende. Il a fait opposition. Cette ordonnance pénale a été modifiée par jugement du Tribunal de police d'arrondissement de l'Est vaudois du 25 août 2021, une conciliation ayant abouti entre la plaignante et l'intéressé ensuite de laquelle la plainte a été retirée et la procédure pénale classée.
Le 4 octobre 2021, la délégation a invité l'intéressé à lui faire part de son souhait d'être entendu en personne ou de se déterminer par écrit sur le jugement du 25 août 2021 susmentionné. L'intéressé a répondu le 5 octobre 2021, par l'intermédiaire de son conseil. Il demandait à "connaître le statut de la procédure [...] en cours à l'encontre de[son]client", à savoir si l'instruction était toujours en cours, à consulter le dossier et requérait une prolongation du délai pour se déterminer. Celle-ci lui a été accordée par courrier de la délégation du 11 octobre 2021. Elle l'informant que l'enquête était toujours en cours d'instruction, sans autre indication quant à la consultation du dossier. Par courrier du 19 novembre 2021, le conseil de l'intéressé a répondu que son "client ne [demandait] [sic] à être auditionné par la délégation". Toutefois, tout en remerciant le Conseil de santé de lui faire savoir quelle suite serait donnée, il précisait que "dans l'hypothèse où le conseil de santé devait envisager des mesures particulières, [il solliciterait] un délai [...] pour[se] déterminer par écrit".
D. Par courrier du 12 mai 2022, le DSAS a avisé l'intéressé que le Procureur général avait informé le département de l'ouverture, le 15 mars 2022, d'une nouvelle procédure pénale à son encontre pour "escroquerie, gestion fautive, faux dans les titres et conduite sans permis de circulation, sans autorisation ou sans assurance responsabilité civile" et que ces faits avaient été joints à l'enquête ouverte le 12 février 2019, ceci conformément au préavis du Conseil de santé du 9 mai 2022.
E. Par décision du 16 janvier 2023, le DSAS a retiré à l'intéressé l'autorisation de pratiquer sous propre responsabilité professionnelle délivrée le 2 février 2015 – ceci sans limite de temps – et retiré l'effet suspensif à un éventuel recours. En substance, il était reproché à l'intéressé de ne plus remplir les conditions de l'octroi de l'autorisation car il ne présentait plus les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la profession.
F. Par acte daté du 20 janvier 2023, l'intéressé a contesté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il requérait préalablement, par voie de mesures provisionnelles, la restitution de l'effet suspensif. Au fond, il concluait, principalement, à la réforme de la décision entreprise en ce sens que l'autorisation de pratiquer ne lui était pas retirée et, subsidiairement, à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le 30 janvier 2023, la juge instructrice a rejeté, à titre préprovisionnel, la requête de restitution de l'effet suspensif et imparti un délai à l'autorité intimée pour se déterminer à cet égard.
Par courrier du 9 février 2023, l'autorité intimée, par l'intermédiaire de l'OMC à qui cette compétence avait été préalablement déléguée, s'est opposée à la restitution de l'effet suspensif.
La juge instructrice a statué sur l'effet suspensif par décision du 10 février 2023 en rejetant la requête du recourant.
L'autorité intimée a répondu au recours par écriture du 30 mars 2023. Elle concluait à son rejet à la conformation de la décision entreprise.
Le recourant a répliqué le 8 mai 2023.
L'autorité intimée, invitée à trois reprises à produire son dossier complet, a transmis des pièces complémentaires et des explications y relatives par courrier du 7 août 2023.
Les autres faits et arguments des parties sont repris, dans la mesure utile, dans les considérants en droit qui suivent.
Considérant en droit:
Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). En l’espèce, dès lors qu’elle n’est pas susceptible de recours auprès d’une autre autorité, la décision attaquée, rendue par la Cheffe du DSAS, peut faire l’objet d’un recours devant le tribunal de céans.
Dès lors qu’il est directement touché par la décision attaquée, le recourant a manifestement qualité pour recourir au sens de l’art. 75 let. a LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), selon les formes prescrites par la loi, le recours répond au surplus aux autres conditions de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Le recourant dénonce une violation de son droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) car il n'aurait pas pu s'exprimer, participer à l'administration des preuves et en prendre connaissance avant que la décision de lui retirer son autorisation de pratiquer ne soit prononcée.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment, pour l'intéressé, le droit de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (cf. art. 34 et 35 LPA-VD; ATF 145 I 167 consid. 4.1; TF 2C_804/2022 du 20 juin 2023 consid. 8.1; 2C_460/2020 du 29 septembre 2020 consid. 4.1 et les références citées). Il n'empêche toutefois pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 140 I 68 consid. 9.6.1; 130 II 425 consid. 2.1; GE.2019.0030 du 14 septembre 2018 consid. 4a).
Le droit d'être entendu se rapporte surtout à la constatation des faits. Le droit des parties d'être interpellées sur des questions juridiques n'est reconnu que de manière restreinte, lorsque l'autorité concernée entend se fonder sur des normes légales dont la prise en compte ne pouvait pas être raisonnablement prévue par les parties, lorsque la situation juridique a changé ou lorsqu'il existe un pouvoir d'appréciation particulièrement large (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les références citées). Le droit d'être entendu ne porte en principe pas sur la décision projetée. L'autorité n'a donc pas à soumettre par avance aux parties, pour prise de position, le raisonnement qu'elle entend tenir. Cependant, lorsqu'elle envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune des parties en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, le droit d'être entendu implique de donner au justiciable la possibilité de se déterminer à ce sujet (ATF 145 I 167 consid. 4.1; TF 2C_356/2017 du 10 novembre 2017 consid. 4.3 et les références citées).
Le droit d'être entendu étant de nature formelle, sa violation conduit en principe à l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du bien-fondé matériel de celle-ci (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 135 I 279 consid. 2.6.1 et les références citées). La jurisprudence admet toutefois que la violation du droit d’être entendu peut être réparée, conformément à la théorie dite de la guérison, lorsque le recourant a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 145 I 167 consid. 4.4; 142 II 218 consid. 2.8.1; 135 I 279 consid. 2.6.1 et les références citées), en fait et en droit, respectivement du même pouvoir d’examen que l’autorité intimée, de sorte que l'autorité de recours puisse revoir toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (cf. ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 133 I 201 consid. 2.2; CDAP GE.2020.0236 précité consid. 3a et les références citées). La jurisprudence a toutefois précisé que la guérison était exclue s'agissant d’une violation particulièrement grave des droits procéduraux de la partie lésée et qu’elle devait demeurer l’exception (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 126 I 68 consid. 2 et les références citées). Il ne faudrait pas que, trop laxiste, la jurisprudence relative à la guérison de la violation du droit d'être entendu constitue pour l'autorité administrative un oreiller de paresse auquel celle-ci s'habituerait, le vice qu'elle commet étant réparé par l'instance de recours (cf. CDAP GE.2019.0082 du 19 septembre 2019 consid. 2a; GE.2019.0030 précité consid. 4a et les références citées).
b) En présence d'un exercice d'une profession médicale qui pourrait s'avérer problématique, la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires (LPMéd; RS 811.11) offre principalement deux moyens d'action aux autorités compétentes. Selon les circonstances du cas d'espèce, elles peuvent ouvrir une procédure disciplinaire (art. 43 ss LPMéd) ou doivent statuer sur le retrait de l'autorisation de pratiquer (art. 38 LPMéd). Ces procédures ont des objets différents (cf. Yves Donzallaz, Traité de droit médical, Vol. II, Le médecin et les soignants, Berne 2021, p. 1461 s.; Thierry Tanquerel, Caractéristiques et limites du droit disciplinaire, in Tanquerel/Bellanger (éds.), Le droit disciplinaire, Genève/Zurich 2018, p. 15 ss; Christinat/Sprumont, La surveillance disciplinaire dans le domaine de la santé, in Tanquerel/Bellanger (éds.), op. cit., p. 117). La procédure disciplinaire vise les cas de violation des devoirs professionnels, des dispositions de la LPMéd ou de ses dispositions d’exécution (cf. art. 43 al. 1 LPMéd), alors qu'une autorisation de pratiquer doit être retirée lorsque les conditions de son octroi ne sont pas ou plus remplies, l'autorité ne disposant pas d'une marge d'appréciation dans un tel cas (cf. Donzallaz, op. cit., p. 1465). Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. doit être respecté quel que soit le type de procédure engagée (cf. Donzallaz, op. cit., p. 1466 et p. 2360 ss). Dans le cadre d'une procédure disciplinaire, s'appliquent de surcroît les garanties de l'art. 6 § 1 CEDH (TF 2C_804/2022 du 20 juin 2023 consid. 5.2; Donzallaz, op. cit., p. 2360 ss), voire celles découlant de l'art. 6 § 2 CEDH (Donzallaz, op. cit., p. 2355 ss). Ces deux différentes procédures, disciplinaire et "ordinaire", sont spécifiquement réglées, en droit cantonal, dans le règlement du 26 janvier 2011 sur l’exercice des professions de la santé (REPS; BLV 811.01.1).
Concernant la procédure disciplinaire, le droit cantonal prévoit que, dès l'ouverture de celle-ci, le conseil de santé informe la personne mise en cause des faits qui lui sont reprochés, sous réserve d'un intérêt privé ou public prépondérant (art. 67 al. 1 REPS). Celle-ci a le droit de consulter le dossier en tout temps, sauf intérêt public ou privé prépondérant. Aussitôt le motif disparu, le droit de consulter le dossier dans son entier renaît, ce dont l'autorité informe la personne mise en cause sans délai (art. 67 al. 2 REPS). L'instruction est menée par une délégation du Conseil de santé (ci-après : délégation; cf. art. 68 al. 1 REPS), qui statue notamment sur les réquisitions de la personne mise en cause (art. 68 al. 5 REPS). A l'issue de l'instruction, elle établit un rapport, qui est transmis à cette dernière (art. 69 al. 1 REPS), pour qu'elle puisse prendre connaissance du dossier complet et faire part de ses déterminations au Conseil de santé (art. 69 al. 2 REPS). Le Conseil de santé se réunit ensuite en vue de rendre son préavis, lors d'une audience à laquelle il peut inviter la personne mise en cause, puis il délibère et préavise à huis clos (cf. art. 70 REPS). Le département est compétent pour prononcer une sanction administrative, le cas échéant (cf. art. 191 al. 1 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique [LSP; BLV 800.01]).
S'agissant de la procédure de retrait d'une autorisation de pratiquer, l'art. 71 REPS prévoit qu'en l'absence d'une procédure spéciale, les art. 71 à 73 REPS s'appliquent. L'art. 73 REPS a la teneur suivante:
"1 Lorsque le département envisage de prononcer un retrait, une limitation d'autorisation ou une sanction, la partie concernée est informée de l'ouverture de la procédure.
2 Le département décide après avoir pris l'avis du service de la santé publique et accordé à l'intéressé un délai pour consulter le dossier et se déterminer.
3 Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable."
Il résulte expressément de cette disposition que le département entend la personne concernée avant de décider d'un retrait d'une autorisation de pratiquer. Il doit lui avoir accordé un délai pour consulter le dossier et se déterminer (art. 73 al. 2 REPS). Ces dispositions concrétisent les art. 33 ss LPA-VD, applicables au surplus à la procédure relative au retrait d'autorisation par le département (cf. art. 73 al. 3 LPA-VD).
A l'instar de la jurisprudence précitée imposant à l'autorité d'entendre la partie concernée lorsqu'elle envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure, la doctrine considère que lorsque l'autorité ouvre une procédure disciplinaire et s'aperçoit durant l'instruction que les conditions du maintien de l'autorisation de pratiquer pourraient ne plus être remplies, elle doit en informer le médecin et lui permettre de se déterminer (cf. Christinat/Sprumont, op. cit., p. 140 s.).
c) En l'occurrence, la décision entreprise, qui retire au recourant son autorisation de pratiquer sa profession médicale sous propre responsabilité, ceci sans limite de temps, se fonde sur les art. 36 al. 1 let. b et 38 al. 1 let. b LPMéd et l'art. 79 al. 1 LSP. Elle fait toutefois suite à l'ouverture d'une procédure disciplinaire et s'appuie, dans sa motivation, pour partie au moins sur les mêmes éléments de faits que ceux ayant justifié l'ouverture de la procédure disciplinaire. L'autorité intimée a confirmé, dans ses écritures du 30 mars 2023, qu'il s'agissait d'un retrait définitif et non d'une mesure provisoire, qui aurait été prononcée pour la durée de la procédure disciplinaire. Elle précisait qu'une restriction limitée dans le temps était, selon elle, insuffisante.
Concernant les griefs du recourant en lien avec l'art. 29 al. 2 Cst., il ressort plus particulièrement du dossier que le recourant a été initialement informé, le 12 février 2019, de l'ouverture d'une enquête disciplinaire au sujet d'un comportement inadéquat qu'il aurait eu envers une employée. S'il a été entendu à une occasion par la délégation du Conseil de santé chargée de mener l'instruction, fin avril 2019, il n'a pas été avisé des éléments qui pourraient être retenu contre lui par cette délégation, respectivement par le Conseil de santé ou le département. Aucun document ne montre que le rapport préliminaire de la délégation du Conseil de santé du 13 janvier 2020 lui aurait été transmis. S'il est vrai que la délégation a invité l'intéressé, par courrier du 4 octobre 2021, à faire part de son souhait d'être entendu en personne ou de se déterminer par écrit sur le jugement du Tribunal de police d'arrondissement de l'Est vaudois du 25 août 2021 – lequel prend acte d'une conciliation, d'un retrait de plainte et classe la procédure pénale –, et qu'elle lui a accordé, le 11 octobre 2021, une prolongation au 31 octobre 2021 pour ce faire, elle ne précise pas quels éléments de ce jugement elle entendait retenir à l'encontre du recourant. Or, si ce dernier a répondu, par courrier du 19 novembre 2021, qu'il renonçait à être entendu, cette renonciation ne visait que l'hypothèse où aucune sanction n'était envisagée. En effet, il demandait expressément à se déterminer par écrit si la prise de mesures à son encontre devait être envisagée. Compte tenu du classement de la procédure pénale, il pouvait légitimement se questionner sur la suite qui serait donnée sur le plan disciplinaire. Le dossier de l'autorité intimée ne contient pas de réaction de la délégation au courrier du recourant et rien n'indique qu'il ait été informé des faits finalement retenus contre lui en lien avec la plainte de son ancienne employée et le jugement du 25 août 2021.
En outre, le 12 mai 2022, six mois plus tard et plus de trois ans après l'ouverture de cette procédure disciplinaire, le DSAS a informé l'intéressé que les faits de la procédure pénale ouverte à son encontre, en lien avec le prêt covid-19 notamment, pour "escroquerie, gestion fautive, faux dans les titres et conduite sans permis de circulation, sans autorisation ou sans assurance responsabilité civile" étaient joints à l'enquête disciplinaire. Or, rien dans le dossier de l'autorité intimée ne démontre qu'il aurait été entendu par la délégation, le Conseil de santé ou le département sur ces nouveaux éléments. Le dossier ne contient pas de déterminations du recourant à cet égard. A la lecture des écritures de l'autorité intimée, il apparaît que la procédure disciplinaire en est restée à ce stade, puisqu'elle indique que la délégation n'a pas encore rendu son rapport (écriture du 7 août 2023) et qu'aucune "décision" n'a été rendue par le Conseil de santé (écriture du 30 mars 2023, p. 4).
Dès lors, rien n'indique que le recourant a pu s'exprimer dans le cadre de la procédure disciplinaire, avoir accès et prendre connaissance du dossier, ou encore produire des preuves pertinentes. A la lecture du dossier, si le Conseil de santé a effectivement préavisé une extension de la procédure en date du 9 mai 2022, ce dont le recourant a été informé trois jours plus tard, rien n'indique qu'il ait décidé d'une nouvelle suspension de la procédure en lien avec procédure pénale ouverte le 15 décembre 2022 au sujet de la surfacturation aux assureurs-maladie et qu'elle en ait informé le recourant. La notification au recourant de la décision du 16 janvier 2023 lui retirant son autorisation de pratiquer apparaît ainsi, à la lecture du dossier de l'autorité intimée, comme la seule démarche entreprise par les autorités compétentes dont le recourant a été informé, après l'extension de l'enquête disciplinaire en date du 12 mai 2022.
Dans ce contexte, il ressort non seulement du dossier que le recourant n'a pas été entendu dans le cadre de la procédure disciplinaire ouverte le 12 février 2019, ni informé de l'extension de cette procédure aux faits faisant l'objet de la procédure pénale ouverte le 15 décembre 2022, mais il apparaît également qu'il n'a pas non plus été informé de l'ouverture d'une autre procédure, non pas disciplinaire, mais ayant pour objet la décision entreprise, à savoir le retrait de son autorisation de pratiquer.
Si la décision attaquée se réfère aux mêmes éléments de faits que ceux faisant l'objet de la procédure disciplinaire, elle se fonde sur d'autres dispositions légales. En outre, même si elle mentionne "différents entretiens et échanges" entre l'OMC et le recourant, lors desquels il aurait été requis de ce dernier qu'il prenne des mesures afin "de se conformer aux injonctions de l'autorité [et]aux dispositions légales", rien au dossier n'indique que l'autorité intimée aurait informé le recourant qu'elle envisageait de rendre une décision fondée sur les art. 36 al. 1 let. b et 38 al. 1 let. b LPMéd en sus ou en lieu et place d'une sanction disciplinaire fondée sur les art. 40 et 43 LPMéd. A la lecture du dossier de l'autorité intimée, il n'a pas eu la possibilité de se déterminer à ce sujet, de consulter le dossier ou de présenter ses offres de preuves. Au demeurant, la motivation de la décision entreprise ne se réfère à aucune détermination du recourant, elle ne traite aucun argument ou élément de preuve qui aurait pu être soulevé par ce dernier. Tout au plus a-t-il été reçu par le médecin cantonal le 1er mars 2017 au sujet de la pratique de son épouse, voire au printemps 2019 au sujet de la gestion de son centre psychiatrique, étant précisé que le dossier de l'autorité intimée ne contient pas de document démontrant que cette rencontre a effectivement eu lieu. Ces rencontres ne permettent pas de considérer que le recourant a pu exercer son droit d'être entendu sur les faits qui lui sont reprochés dans le cadre de la décision attaquée et sur la question de savoir s'il remplit ou non les conditions d'une autorisation de pratiquer.
En outre, le DSAS a rendu la décision entreprise sans que le Conseil de santé n'ait préavisé favorablement le retrait de l'autorisation de pratiquer. A tout le moins, la décision ne mentionne aucun préavis en ce sens et rien au dossier de l'autorité intimée ne figure à cet égard. Cet organe spécialisé n'a donc pas eu l'occasion de se prononcer sur le bien-fondé de ce retrait et sur son implication sur la poursuite de la procédure disciplinaire notamment (pour un arrêt relevant également l'importance de l'avis de l'autorité spécialisée, cf. GE.2021.0121 du 8 novembre 2011 consid. 3, qui concerne le prononcé de mesures provisionnelles).
En définitive, s'il est vrai que le recourant a eu la faculté de faire valoir son point de vue devant le tribunal de céans, lequel dispose d'un pouvoir d'examen en fait et en droit, son droit d'être entendu a été violé à plusieurs égard par l'autorité de première instance, de manière grave, que ce soit dans le cadre de la procédure ayant pour objet le retrait de son autorisation ou précédemment au plan disciplinaire. Dans les circonstances susmentionnées, ces violations du droit d’être entendu du recourant ne sauraient être réparées devant la cour de céans, puisqu’une telle manière de procéder aurait pour effet de priver le recourant du bénéfice d'une double instance, alors que les questions à trancher comportent une appréciation des éléments factuels retenus à son encontre, soit une appréciation de la question de savoir s'il est digne de confiance et présente les garanties nécessaires, tant physiquement que psychiquement, à un exercice irréprochable de la profession (art. 36 al. 1 let. b LPMéd), questions que l’autorité compétente spécialisée est mieux à même de juger, après avoir requis l'avis du Conseil de santé. Quand bien même l'autorité intimée ne dispose guère de latitude de jugement lorsque les conditions de l'exercice de la profession ne sont plus remplies (cf. Donzallaz, op. cit., p. 1465), il appartient aux autorités compétentes en la matière d'instruire la cause conformément aux dispositions légales applicables, soit en entendant le recourant et en recueillant le préavis du Conseil de santé notamment, afin de déterminer si les conditions de l'autorisation de pratiquer font effectivement défaut et/ou si, le cas échéant, la procédure disciplinaire doit être poursuivie ou non. En effet, en présence d’une grave violation du droit d’être entendu, il n'est possible de renoncer au renvoi de la cause à l’autorité précédente qu'exceptionnellement, lorsqu’une telle mesure apparaît vide de sens et prolongerait inutilement la procédure, au détriment de l’intérêt des parties à recevoir une décision dans un délai raisonnable (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 137 I 195 consid. 2.3.2 et les références citées). Tel n'est pas le cas en l'espèce. En outre, de jurisprudence, constante, il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (cf. art. 42 let. c LPA-VD; CDAP GE.2020.0168 du 30 novembre 2020 consid. 2e; GE.2019.0030 précité consid. 4b; GE.2018.0014 du 14 octobre 2018 consid. 2b et les références citées).
Pour ces motifs, il convient d'admettre le recours et de renvoyer la cause à l'autorité intimée afin qu'elle poursuive l'instruction, et plus particulièrement entende le recourant et requière le préavis du Conseil de santé (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD). Il lui appartient, respectivement il incombe au Conseil de santé de poursuivre l'instruction, afin que puisse être rendue une nouvelle décision.
d) Dans l'intervalle, pour la durée de l'instruction, qu'il s'agisse de poursuivre la procédure ayant pour objet un éventuel retrait de l'autorisation de pratiquer du recourant ou la procédure disciplinaire, l'autorité est invitée à examiner l'opportunité de prendre des mesures provisionnelles contre le recourant.
Selon l'art. 72 REPS, applicable aux retraits d'autorisations de pratiquer et aux sanctions disciplinaires, le département peut prendre des mesures provisionnelles suivantes:
"1 En cas d'urgence, le département peut, préalablement à toute mesure d'instruction décider d'une mesure provisionnelle au sens de l'article 191a LSP.
2 Sa décision doit être motivée et communiquée par écrit aux personnes concernées.
3 Une procédure ordinaire est introduite sans délai.
4 Au surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable."
L'art. 191a LSP prévoit notamment ce qui suit à son alinéa 1er:
"1 En cas d'urgence, le département peut en tout temps prendre les mesures propres à prévenir ou faire cesser un état de fait contraire à la présente loi ou menaçant la sécurité des patients ou le respect de leurs droits fondamentaux. Il peut notamment suspendre ou retirer provisoirement à son titulaire une autorisation de pratiquer, de diriger ou d'exploiter ou la qualité de responsable.
[...]"
Selon la jurisprudence, dans le cadre de la procédure ayant pour objet l'autorisation de pratiquer, l'autorité peut prononcer des mesures provisionnelles – notamment une suspension temporaire – pour protéger l'intérêt public (CDAP GE.2021.0072 consid. 3c; Donzallaz, op. cit., p. 1468 ss), à tout le moins lorsque le retrait de l'autorisation de pratiquer apparaît comme étant hautement vraisemblable (Christinat/Sprumont, op. cit., p. 119).
Il en va de même lors d'une procédure disciplinaire. Les mesures provisionnelles de l’art. 43 al. 4 LPMéd, qui n’ont aucun caractère disciplinaire et ne supposent pas l'existence d'une faute, dont le retrait de pratiquer à titre préventif, peuvent être décidées si des motifs pertinents le justifient. Un retrait préventif apparaît justifié lorsque le prononcé d’une interdiction de pratiquer paraît très probable et qu’il sert l’intérêt public de manière appropriée dès l’ouverture de la procédure disciplinaire.
De manière plus générale, les mesures provisionnelles servent à parer à un danger important. Elles ne peuvent être ordonnées que s'il est très vraisemblable qu'une mesure sera prononcée (CDAP GE.2023.0036 du 26 avril 2023 consid. 4b et les références citées). La mesure conservatoire doit être remplacée dès que possible par une mesure définitive (cf. TF 2A.418/2002 du 4 décembre 2002 consid. 3, concernant la suspension provisoire d’un avocat).
Le recourant obtenant gain de cause, il est renoncé à percevoir un émolument (art. 49 et 50 LPA-VD). Représenté par un avocat, il a en outre droit à une indemnité, à titre de dépens, qui sera mise à la charge de l'Etat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département de la santé et de l'action sociale du 16 janvier 2023 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour poursuite de l'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. L'Etat de Vaud, par le Département de la santé et de l'action sociale, versera au recourant une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 22 août 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral de la santé publique.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.