COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC – Arrêt du 3 novembre 2022

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 novembre 2022

Composition

M. Stéphane Parrone, président; Mme Marie-Pierre Bernel, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Jacques BARILLON, avocat, à Genève,

Autorité intimée

Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, Autorité d'indemnisation LAVI, à Lausanne.

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes du 31 décembre 2021 (Subrogation LAVI).

Vu les faits suivants:

A. Par décision du 6 avril 2018, le Département des institutions et de la sécurité, service juridique et législatif (ci-après SJL, depuis le 1er mai 2020: Direction générale des affaires institutionnelles et des communes [DGAIC]), en sa qualité d'autorité d'indemnisation LAVI, a donné une suite favorable à la demande d'indemnisation déposée par B.________ le 20 février 2017, fondée sur les art. 19 ss de la loi fédérale du 23 mars 2007 sur l'aide aux victimes d'infraction (LAVI; RS 312.5). On extrait de cette décision les passages suivants:

"B.________, né en ********, travaillait comme compositeur, musicien et professeur de musique. Il avait obtenu en 2006 un diplôme de guitare et un brevet de théorie de l'Ecole ********, puis en 2007 un diplôme de performance instrumental et un diplôme de pédagogie du Conservatoire . Lauréat du prix ******** en 2006, il a participé à l'enregistrement de quatre disques entre 2008 et 2011, en parallèle à des postes d'enseignant de guitare dans diverses écoles de musique (, ********, ******** et ********) et a effectué des remplacements de longue durée dans des. écoles publiques. En 2011, il s'était inscrit comme indépendant sous mandat (création de musique sur la base de photos, compositeur pour images, courts métrages, spots publicitaires, films industriels, etc.). Dans ce cadre, il a notamment composé les bandes sonores de films réalisés pour les sociétés ********, ********, ********, ********, etc. pour un revenu de CHF 26'500.- en 2011 et de CHF 34'700.- pour les six premiers mois de 2012 (Voir Expertise des HUG du 25 août 2016, Curriculum vitae, diplômes et factures produits par le requérant).

Le 9 juin 2012, vers 1h15, il travaillait la batterie dans son local de répétition, lorsque de violents coups de pieds ont été assénés dans la porte par A.________ et au moins trois comparses, tous sous l'influence de l'alcool et du cannabis. Alertés par le bruit, B.________ et un collègue sont sortis du local. Un échange d'insultes a eu lieu. A.________ a asséné un coup de pied à B., au niveau des parties génitales ; ce dernier s'est défendu en lui frappant le visage au moyen de ses baguettes de batterie, qu'il avait dans la main au moment où les coups ont été frappés dans la porte. Les agresseurs ont alors entouré B. et son collègue, leur intimant l'ordre de rentrer dans le local, ordre auquel ces derniers se sont pliés. Alors que B.________ se trouvait sur l'une des marches descendant au local, A.________ l'a poussé dans le dos. Chutant vers l'avant, la tête de B.________ a violemment heurté le mur d'en face. Il est ensuite tombé dans le caniveau se trouvant sous les escaliers, profond de 80 cm et sa tête a heurté le sol. A la vue de cette chute, les agresseurs ont pris la fuite.

Acheminé aux urgences de l'hôpital de Montreux, le CT-scanner a montré une fracture occipitale avec prolongation dans le sphénoïde et le rocher gauche, ainsi que dans le foramen jugulaire et le lacerum gauche. Il a également révélé un hématome extradural de la fosse postérieure droite associé à un hématome sous-dural de la tente, ainsi que des contusions basi-frontales. B.________ a dû être transporté au CHUV. Il y a été hospitalisé jusqu'au 19 juin 2012 (rapport du Département des neurosciences cliniques du CHUV du 25 juin 2012).

Il a été en arrêt de travail à 100% du 9 juin au 15 octobre 2012, puis à 50% du 15 octobre au 31 décembre 2012. Toutefois, un mandat de composition, achevé dans les temps au 31 décembre 2012, a été épuisant pour le requérant, avec notamment l'apparition de plaques rouges sur le corps, et il a été à nouveau mis en arrêt de travail à 100% dès le 1er janvier 2013.

Une demande Al a été déposée le 22 novembre 2012.

Selon le rapport du SMR du 6 novembre 2013, l'incapacité totale et définitive comme musicien est évidente et durable. Le rapport du même organisme du 19 mars 2014 indique :

«Assuré musicien (enseignement, composition), victime d'une agression avec graves dégâts intracrâniens, qui ont laissé des séquelles importantes, surtout chez un musicien, à savoir une surdité avec scotomes acoustiques et des acouphènes. Par ailleurs, il souffre d'une anosmie, d'un déficit lexical, d'une fatigabilité intellectuelle et de troubles de la concentration.

Ces séquelles sont objectivées par le dernier examen fait en début d'année 2014 et risquent de ne plus beaucoup diminuer au fil du temps. Elles sont parfaitement expliquées par l'accident.

L'activité antérieure de musicien n'est plus possible, sauf éventuellement la composition. Dans une activité adaptée la capacité de travail est diminuée à cause de la fatigabilité et du trouble de la concentration.

La capacité de travail exigible dans une activité adaptée est chiffrée à 50 à 70%, il est impossible d'être plus précis, cela devra se faire en cours de reclassement.»

Par jugement rendu par le Tribunal de police de l'arrondissement de l'Est vaudois le 16 février 2016, A.________ a notamment été reconnu coupable de lésions corporelles graves et agression et a été condamné à une peine privative de liberté de dix mois avec sursis.

Il a en outre été reconnu débiteur d'un montant de CHF 40'000, avec intérêt à 5% dès le lendemain du jugement définitif et exécutoire, à titre de réparation du tort moral subi par B.. Le tribunal a admis le principe de l'indemnité pour perte de gain et de l'indemnité pour atteinte à l'avenir économique en faveur de B. et l'a renvoyé à agir au civil.

Par demande du 20 février 2017, fondée sur les art. 19 et suivants LAVI, B.________ conclut au versement de la somme de CHF 40'000.- avec intérêt à 5% dès le 9 juin 2012, à titre de réparation morale et de la somme de CHF 120'000.- avec intérêt à 5% dès le 9 juin 2012, à titre de réparation du dommage matériel et du préjudice économique."

[...]

"A l'instar du Tribunal de police de l'arrondissement de l'Est vaudois (voir le jugement du 16 février 2016, p. 41), le dommage matériel doit être admis dans son principe. En effet, il est établi que le requérant présente une incapacité de travail totale dans toute activité consécutivement à l'agression (voir projet d'acceptation de rente Al du 13 novembre 2017).

Quant à la quotité, il n'est pas nécessaire de déterminer en détail le montant effectif des différents postes du dommage matériel subi par le requérant, montant qui sera dans tous les cas largement supérieur à la limite maximale des CHF 120'000.-, posée par l'art. 20 al. 3 LAVI et demandé par le requérant. En effet, ce dernier aurait pu percevoir au minimum un montant annuel brut de CHF 69'755.-, en qualité d'enseignant de musique (voir lettre de l'******** du 23 novembre 2017). Or, depuis l'agression en 2012, il n'a perçu que des prestations du revenu minimum d'insertion, variant entre CHF 1'500 et CHF 2'200.- environ par mois. Ainsi, rien que le gain manqué depuis l'agression atteint déjà largement le maximum de l'indemnité pouvant être allouée à titre de l'indemnisation du dommage matériel."

Procédant dans un second temps à une appréciation des circonstances, la décision donne suite également à la demande d'octroi d'une indemnité pour tort moral. En fin de compte, la décision alloue une somme de 120'000 fr. à B.________, à titre de réparation de son dommage matériel (au sens de l'art. 19 LAVI), ainsi qu'une somme de 40'000 fr., à titre de réparation morale (au sens de l'art. 22 al. 1 LAVI).

On note que cette décision ne figure pas au dossier produit par la DGAIC; elle se trouve néanmoins en pièce 7 du bordereau des pièces produites par le conseil de A.________.

B. a) A la suite de cette décision, le SJL a informé A.________ du versement effectué en faveur de B.________ (soit un total de 160'000 fr., sous déduction du montant versé par A.________ à concurrence de 14'600 fr., soit en fin de compte une somme de 145'400 fr. versée par l'Etat à B.); par le jeu de l'art. 7 LAVI, l'Etat de Vaud se trouvait subrogé dans les droits de la victime à l'encontre de A. à concurrence du montant précité. Le SJL a donc invité celui-ci à poursuivre les versements réguliers auxquels il procédait jusque-là.

b) Agissant par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Jacques Barillon, A.________ a protesté contre le procédé du SJL. En premier lieu, il déclare n'avoir pas eu connaissance de la demande d'indemnité LAVI déposée par B.________ et n'avoir jamais eu non plus accès à ce dossier. Sur quoi le SJL lui a transmis "le dossier de subrogation" en copie. Le conseil de A., après en avoir pris connaissance, a relevé que "le dossier subrogation" ne contenait pas les documents topiques portant sur l'état de santé de la victime, ni ceux relatifs à l'atteinte à son avenir économique, de sorte que ce dossier devait être considéré comme incomplet; il a renouvelé sa requête tendant à la consultation de l'intégralité du dossier et des pièces relatives à la situation de la victime. De son côté, il a également produit diverses pièces tendant à établir la capacité de travail de B., ainsi que quelques documents médicaux. Au vu de ces éléments, il apparaît, selon lui, que l'incapacité de travail de B.________ ne saurait être arrêtée à 100%, mais que celui-ci a au contraire récupéré, depuis l'agression, une capacité de travail. Dès lors, l'appréciation apportée par l'Office de l'assurance invalidité (ci-après: Office AI), arrêtant l’incapacité à 100%, devrait être revue; l'indemnité pour dommage matériel de 120'000 fr. apparaît en outre contraire à la situation factuelle réelle.

c) A la suite de cette démarche, le SJL s'est adressé à l'Office AI, en date du 8 octobre 2020; il demandait "la confirmation écrite que l'AI a examiné les informations transmises par l'autorité LAVI et n'a pas revu sa décision d'allocation de rente à 100% malgré ces indications". Toutefois, dans un courrier du 19 octobre 2020, l'Office AI n'a pas donné suite à cette demande, pour des motifs liés à la protection des données (en effet l'office n'avait pas reçu de déclaration écrite de la personne concernée autorisant celui-ci à transmettre les données la concernant).

Par lettre du 16 juillet 2021, le SJL indique que l'Office AI l'a informé du fait qu'il ne changeait pas sa position et maintenait l'invalidité de B.________ à un taux de 100% (le dossier ne comporte cependant pas de pièces émanant de l'Office AI confirmant ce point). Ce courrier poursuit ainsi:

"Notre autorité n'a aucun motif de s'écarter de la position de l'Assurance invalidité s'agissant de l’incapacité de Monsieur B.. Nous maintenons donc notre décision LAVI du 6 avril 2018 et devons, en vertu de l'art. 7 LAVI, exercer la subrogation à l'encontre de Monsieur A.".

d) Formellement, le Département, par la DGAIC, a rendu une décision en date du 31 décembre 2021 par laquelle l'Etat de Vaud exerce son droit de subrogation à l'encontre de A.; selon son dispositif, A. est condamné à verser la somme de 145'400 fr. à la DGAIC. Cette décision est fondée sur l'art. 16a de la loi vaudoise du 24 février 2009 d'application de la LAVI (ci-après: LVLAVI; BLV 312.41).

C. a) Agissant toujours par l'intermédiaire de son conseil, A.________ (ci-après: le recourant) a saisi la Cour de droit administratif et public du tribunal cantonal (CDAP), d'un recours contre décision; ce pourvoi a été formé en date du 3 février 2022, soit en temps utile, compte tenu notamment des féries judicaires de fin d'année. Le recourant prend avec dépens de nombreuses conclusions, principales et subsidiaires, sur lesquelles on reviendra en détail plus loin. Dans sa première conclusion subsidiaire, il demande notamment la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'il est condamné à verser une somme de 25'400 fr.; dans ses conclusions plus subsidiaires encore, il demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi du dossier à l'autorité d'indemnisation LAVI, pour complément d'instruction et nouvelle décision.

b) La DGAIC a déposé sa réponse au recours le 31 mars 2022 en concluant au rejet de celui-ci et à la confirmation de la décision attaquée; elle relève également que certaines conclusions du pourvoi devraient être déclarées irrecevables.

c) Toujours par l'intermédiaire de son conseil, le recourant a déposé une réplique en date du 19 avril 2022, en confirmant pour l'essentiel ses moyens.

D. Figure encore au dossier une requête de conciliation adressée par B.________ à la Chambre patrimoniale cantonale à l'encontre de A.. B., dans cette procédure civile, prenait diverses conclusions à l'encontre de A.________; ces conclusions précisaient cependant qu'il devait être donné acte à l'intimé qu’un montant de 120'000 fr. avait déjà été versé par l'Etat de Vaud au requérant à titre de réparation de son dommage matériel, sur la base de l'art. 19 LAVI.

Cette procédure de conciliation n'a toutefois pas abouti et une autorisation de procéder a été délivrée au requérant; par la suite, B.________ n'a pas déposé de demande au fond, ce qui a conduit au classement de cette procédure civile.

E. a) Par courrier du 30 août 2022, le juge instructeur a encore interpellé les parties, dès lors que la question de la conformité de l’art. 16a LVLAVI avec le droit fédéral supérieur se posait (notamment avec les art. 43 du Code des obligations [CO; RS 220], 1 du Code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272] ou encore avec l’art. 121 du Code de procédure pénale du 5 octobre 2007 [CPP; RS 312.0] en lien avec l’art. 122 CPP). Le recourant, dans la prise de position de son conseil du 13 septembre 2022, s’en est remis à justice; néanmoins, pour le cas où la compétence de l’autorité intimée devrait être niée, il a pris une conclusion nouvelle en nullité de la décision attaquée. La DGAIC s’est déterminée pour sa part le 22 septembre 2022; à ses yeux, l’art. 16a LVLAVI est conforme au droit supérieur, notamment à l’art. 7 LAVI applicable en l’espèce.

b) Considérant que la question évoquée ci-dessus constituait une question juridique de principe, celle-ci a été soumise à l’ensemble des juges de la CDAP en vue de coordination, conformément à l’art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal, adopté par ce dernier le 13 novembre 2007 (ROTC ; BLV 173.31.1); la solution adoptée à l’issue de la délibération de la CDAP lie la section chargée du dossier (al. 3).

Considérant en droit:

A titre liminaire, il convient de procéder à quelques rappels du cadre juridique pertinent.

a) Tout d'abord, l'art. 1 al. 1 LAVI prévoit que toute personne qui a subi, du fait d'une infraction, une atteinte directe à son intégrité physique, psychique ou sexuelle (victime) a droit au soutien prévu par la présente loi (aide aux victimes). Cette aide prend diverses formes (art. 2 LAVI) et notamment celles d'une indemnisation (du dommage matériel) ou d'une réparation morale (lettres d et e). L'art. 4 LAVI pose le principe de la subsidiarité de l'aide aux victimes; il en découle que les prestations LAVI ne sont accordées définitivement que lorsque l'auteur de l'infraction ou un autre débiteur ne verse aucune prestation ou ne verse que des prestations insuffisantes (al. 1). Celui qui sollicite une indemnité ou une réparation morale doit rendre vraisemblable que les conditions de l'al. 1 sont remplies, à moins que, compte tenu des circonstances, on ne puisse pas attendre de lui qu'il effectue des démarches en vue d'obtenir des prestations de tiers (al. 2). Les art. 19 ss LAVI régissent l'indemnisation du dommage matériel en faveur de la victime ou de ses proches. En substance, le dommage est fixé selon les art. 45 et 46 CO (art.19 al. 2 LAVI); par ailleurs les prestations que le requérant a reçues de tiers à titre de réparation du dommage sont déduites du montant du dommage lors du calcul de l'indemnité (art. 20 al.1 LAVI); l'indemnité est en outre limitée à 120'000 fr. au plus (al. 3). L'art. 29 LAVI comporte encore quelques précisions concernant la procédure à suivre (en première et seconde instance); l'art. 30 LAVI pose enfin le principe de la gratuité de la procédure pour la victime et ses proches.

b) Le législateur vaudois a adopté des dispositions d'application de la LAVI (LVLAVI, déjà citée). Ce texte prévoit la compétence du SJL (désormais DGAIC) comme autorité cantonale compétente au sens de l'art. 24 LAVI (art. 14 LVLAVI). L'art. 15 LVLAVI contient diverses règles de procédure, en renvoyant pour le surplus, à son al. 7, à la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (ci-après: LPA-VD; BLV 173.36). Logiquement, les décisions du SJL sont susceptibles de recours au Tribunal cantonal et la LPA-VD est applicable à cette procédure de recours (art. 16 LVLAVI).

Il convient ici de mettre l'accent sur l'art. 16a LVLAVI, dont la teneur est la suivante:

"Art. 16a Subrogation

1 Le Service juridique et législatif est compétent pour exercer le droit de subrogation de l'Etat au sens de l'article 7 LAVI , que ce soit pour les prestations qu'il a lui-même fournies ou pour celles du centre de consultation.

2 Dans ce cadre, il fixe le montant dû par l'auteur par voie de décision."

Cette disposition est le fruit d'une novelle du 18 mars 2014, entrée en vigueur le 1er juin 2014. Auparavant, la subrogation était exercée par la voie de l'action civile (formée par l'Etat à l'encontre de l'auteur de l'infraction). Dans l'exposé des motifs, le Conseil d'Etat relève que cette voie est lente et coûteuse, de sorte qu'il faut lui préférer la voie d'une décision administrative rendue par l’autorité LAVI. Concrètement, il convient donc, pour ce faire, de conférer un pouvoir de décision au SJL, dite décision étant sujette à recours à la CDAP (voir à ce sujet BGC 2012-2017, tome 9, page 309 ss, spécialement p. 311); l'exposé des motifs relève à ce propos qu'une base légale formelle est nécessaire à cet effet; il ajoute (sans donner de référence précise à ce sujet) que deux cantons romands, Neuchâtel et Fribourg, auraient choisi la voie administrative, le second ayant même obtenu la mainlevée dans le cadre d'une procédure de mise en poursuite. Toutefois, dans sa prise de position du 22 septembre 2022, l’autorité intimée ne revient pas sur ce point et n’évoque pas d’exemples d’autres cantons procédant par la voie de décisions pour exercer la subrogation.

c) Quoi qu'il en soit des solutions retenues dans d’autres cantons, il n'en reste pas moins que la conformité de l’art. 16a LVLAVI au droit supérieur doit être vérifiée.

aa) En effet, il faut relever au premier chef que la victime a contre l'auteur de l'infraction une action civile, fondée sur les art. 41 ss CO, pour obtenir réparation de son préjudice. Lorsque l'Etat paie l'indemnité LAVI, il est subrogé dans les droits de la victime. La subrogation, qui n’est autre qu’une cession légale au sens de l’art. 166 CO, entraîne une substitution de créancier; autrement dit, l’Etat, par le mécanisme de l’art. 7 LAVI, devient titulaire, dans la mesure du versement qu’il opère, de la créance civile que détenait la victime à l'encontre de l'auteur. Cette créance relève ainsi des dispositions du CO (Ghislaine Frésard-Fellay, in : Dupont/Moser-Szeless, édit., Commentaire romand de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, Bâle 2018, Intro. ad art. 72-75 LPGA, N 7 et les nombreuses références, relatives notamment à la subrogation dont bénéficient les assurances sociales, qui versent des indemnités fondées sur le droit public et qui bénéficient à ce titre de la subrogation dans les droits de la victime à l’encontre de l’auteur du dommage; voir aussi N 4 et 15). La DGAIC, dans son écriture du 22 septembre 2022 (p. 1), cite d’ailleurs le message du Conseil fédéral relatif à la LAVI (FF 2005 6701) qui va précisément dans ce sens: le fondement (on ajoute: de droit public) de l’indemnisation prévue par la LAVI est totalement différent de celui (de droit privé) de l’indemnité due par l’auteur à la victime; or, la subrogation a précisément pour effet de transférer à l’Etat la prétention de la victime contre l’auteur. Contrairement à ce qu’affirme la DGAIC, la prétention de l’Etat contre l’auteur ne saurait donc avoir une nature de droit public.

bb) On se trouve ainsi dans le champ du droit civil; certes, les cantons disposent de certaines compétences, en application de l'art. 6 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), qui leur permettent d'adopter des règles de droit public en marge du droit civil (ou plus largement des règles que le législateur fédéral peut adopter sur la base du mandat de l’art. 122 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), lequel recouvre aussi la procédure civile. Pour cela, il faut que la règle cantonale relève effectivement du droit public (la délimitation entre droit public et droit civil intervenant en l'occurrence sur la base du critère des intérêts; dans ce sens, en lien avec l’art. 122 Cst.: Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif I , 3e éd., Berne 2012, p. 102 ss); par ailleurs, la norme cantonale doit viser un but qui soit cohérent avec celui visé par le droit fédéral; enfin, le droit fédéral ne doit pas avoir réglé la matière de manière exhaustive (sur ces différents points, voir entre autres: ATF 131 I 333, 336 ; 120 Ia 299, 306; 118 Ia 427, 444 ; 116 Ia 401, 411; 106 II 81; voir aussi, pour le cas particulier de la procédure civile: Denis Piotet, La nouvelle délimitation entre règle fédérale et cantonale de procédure civile, ou l'art. 1er CPC, pied d'argile du géant, in: François Bohnet, édit.,Procédure civile suisse: les grands thèmes pour les praticiens, Neuchâtel 2010, p. 1 ss, spéc. p. 4 et 9 ss ; l’auteur relève en particulier que l’idée même de codification implique que le législateur fédéral a épuisé la matière, mais il identifie néanmoins quelques configurations permettant l’adoption de normes cantonales de droit public dérogeant au CPC).

cc) En l'occurrence, la créance ici en cause, désormais détenue par l'Etat, a un fondement qui repose sur les art. 41 ss CO; dans la mesure où elle est contestée, on doit retenir a priori qu'il s'agit d'une affaire civile contentieuse au sens de l'art. 1 let. a CPC.

aaa) Le droit fédéral régit en détail la responsabilité délictuelle de l’auteur du dommage causé sans droit à l’égard de sa victime. Or, de nombreuses dispositions donnent expressément au juge le pouvoir de statuer sur les questions qui surgissent dans ce contexte; c’est à lui en particulier qu’il incombe de fixer l’indemnité due à la victime (art. 43, spéc. al.1 CO; voir aussi art. 42 al. 2, 44, 46 al. 2, 47, 49 al. 2, 50, 52, 53, 54 CO notamment, qui mentionnent tous le juge comme étant habilité à trancher ces questions). Certes, l’art. 3 du Code vaudois de droit privé judiciaire du 12 janvier 2010 (CDPJ ; BLV 211.02) prévoit que l’application du droit privé fédéral dépend des tribunaux civils, à moins que la loi ne désigne une autorité administrative; toutefois, les cantons ne sont libres de désigner une autorité administrative pour cela que lorsque le droit fédéral ne désigne pas expressément "un juge" pour le faire (art. 54 al. 2 Tit. Fin. CC; dans ce sens, CR-CC, Denis Piotet, ad art. 54 Tit. Fin., N 1 ss et 5 ss ; voir aussi Denis Piotet, Droit privé judiciaire vaudois annoté, art. 3 CDPJ, n. 1). Vu la teneur des dispositions précitées du CO, seul un juge ou un tribunal est habilité, à teneur du droit fédéral, à connaître des actions relevant de la responsabilité délictuelle. L’art. 16a LVLAVI est ainsi contraire au droit fédéral en tant qu’il confère à une autorité administrative un pouvoir de décision relatif à une prétention relevant de la responsabilité pour acte illicite des art. 41 ss CO.

bbb) On peut se demander en outre si la disposition vaudoise est conforme au régime arrêté par le CPC, spécialement pour les affaires civiles contentieuses. L’art. 1 CPC, dans son ensemble, ne concerne que des affaires civiles (Piotet, op. cit., p. 11 s., qui appuie son avis sur le fondement constitutionnel de l’art. 122 Cst.; sur la notion d’affaire civile, voir Haldy, in Bohnet/Haldy/Jeandin/Tappy, Code de procdure civile commenté, 2e éd., Bâle 2018, art. 1 N 4 ss; voir aussi ATF 148 III 172). Pour cerner cette notion et la distinguer des causes de droit public, il faut ainsi recourir aux critères ordinaires de distinction évoqués plus haut, let. bb, soit plus précisément, puisqu’il s’agit de délimiter les compétences de la Confédération et des cantons en conformité avec l’art. 122 Cst., sur le critère des intérêts (Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., p. 102 ss).

Au surplus, en présence d’une créance de droit privé donnant lieu à un litige entre les parties à ce rapport de droit, soucieuses d’obtenir une décision avec autorité de chose jugée, il n’y a guère d’hésitation à admettre l’existence d’une affaire civile contentieuse (voir, à ce sujet: Haldy, op. cit., N 9 ; la portée de l’art. 1 CPC est sans doute plus délicate s’agissant des affaires civiles gracieuses – voir à ce propos Piotet, op. cit., p. 17 ss –, mais il ne s’agit pas de cela ici).

Ainsi, la question se pose de savoir si le droit public cantonal peut écarter l’art. 1 let. a CPC, pour faire sortir une affaire civile contentieuse du champ d'application de cette loi et prévoir qu’une telle cause peut être tranchée par la voie d’une décision administrative. A priori, on n’imagine guère, par exemple, qu’une disposition du droit cantonal prévoie un pouvoir de décision en faveur d’une autorité administrative, impliquant que cette autorité tranche la question litigieuse de manière unilatérale et contraignante, dans l’hypothèse d’un conflit surgissant dans le cadre d’un contrat de droit privé auquel l’Etat serait partie; il ne saurait en aller différemment en présence d’un différend relevant du droit privé de la responsabilité civile, au motif que l’Etat serait créancier.

On relève que le choix du législateur cantonal d’écarter l’art. 1 let. a CPC ne va pas sans conséquence importante pour le débiteur recherché. Il en découle que ce dernier perd le bénéfice de l’art. 30 al. 2 Cst. (garantie du for du défendeur, laquelle vaut pour les procédures civiles contentieuses de l’art. 1er let. a CPC; certes, selon cette disposition, la loi peut prévoir d’autres fors, mais ceux-ci résultent désormais pour l’essentiel du CPC, ainsi les art. 36 ss CPC en matière d’actions fondées sur des actes illicites: sur ces points, CR-Cst, Bohnet, art. 30, N 92 et 96). Il en résulte également que le principe de double instance judiciaire en matière civile (art. 75 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110], qui connaît certes quelques exceptions, al. 2 let. a à c; voir aussi art. 129 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; BLV 101.01]) est de ce fait écarté.

dd) On note encore que l’art. 121 CPP (en lien avec l’art. 122 CPP) semble aller dans le même sens; il en découle que l’autorité LAVI, lorsqu’elle a indemnisé la victime, peut prendre des conclusions civiles au procès pénal (c’est à dire bénéficier de l’action civile par adhésion au procès pénal; voir à ce propos, Perrier Depeursinge/Garbarski/Muskens, Action civile adhésive au procès pénal, No man’s land procédural, SJ 2021 II 125 ss; l’art. 121 al. 2 CPP concerne notamment l’Etat intervenu sur la base de la LAVI: p. 192 s.); il en découle que l’indemnité allouée à la victime par le juge pénal est transférée ex lege, par le jeu de la subrogation, au créancier substitué, dans la mesure du paiement qu’il a effectué (et c’est notamment le cas de l’Etat qui a indemnisé la victime au titre de la LAVI); une décision administrative portant sur la subrogation, superflue, n’a ainsi pas lieu d’être. Il est toutefois fréquent que le juge pénal ne soit pas en mesure de traiter de telles conclusions; il renvoie alors le plaignant ou la victime, parfois après avoir arrêté le principe de la responsabilité de l’auteur, à agir "par la voie civile" (art. 126 al. 2 et 3 CPP; voir à ce sujet Depeursinge/Garbarski/Muskens, p. 218 ss), soit dans le cadre d’une action relevant de l’art. 1 let. a CPC. Cette disposition ne mentionne pas le créancier subrogé, mais elle paraît pleinement applicable aussi dans l’hypothèse visée par l’art. 121 CPP. Force est ainsi de retenir que les règles du CPP précitées confortent les constats opérés plus haut (cc).

ee) L'exposé des motifs de la révision de LVLAVI de 2013 ne s'exprime pas sur la conformité de l’art. 16a LVLAVI au droit fédéral; tout au plus relève-t-il un avantage pratique dans cette solution, ainsi qu'un intérêt "fiscal" (la voie de la décision est plus rapide et moins coûteuse que la voie de l’action civile; les déterminations de la DGAIC du 22 septembre 2022, p. 2, ne disent d’ailleurs pas autre chose), soit un intérêt public qui ne peut pas être retenu dans le cadre de l'art. 6 CC (dans ce sens, Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., p. 797 s.; voir p. ex. ATF 119 Ia 41, spéc. 44: n’est pas admissible sous cet aspect la loi cantonale qui fait de l’avocat le garant des frais judiciaires dus par son client). Il en découle que la règle de l'art. 16a LVLAVI ne saurait être considérée comme relevant effectivement du droit public cantonal, au regard des exigences évoquées plus haut; en outre, au regard de la codification de la procédure civile fédérale, on peut retenir une présomption d’exhaustivité du droit fédéral, ne laissant que des espaces très réduits pour l’adoption d’une législation cantonale de droit public complémentaire (Piotet, op. cit., p. 4 et 9 ss). Compte tenu de ces éléments, le législateur vaudois n’était pas autorisé à déroger à l’art. 1er let. a CPC, de sorte que cette disposition n'est pas conforme au droit fédéral (voir à titre de comparaison CDAP, arrêt du 15 février 2018, GE.2017.0170, consid. 2; dans cette espèce, le Service de protection de la jeunesse, qui avait financé une mesure de placement d'un enfant, se trouvait subrogé par le jeu de l'art. 289 al. 2 CC dans la prétention à la contribution d'entretien due pour l'enfant; dans ses rapports avec le débirentier, la collectivité publique agissait il est vrai, non pas en tant que détentrice de la puissance publique, mais comme un simple créancier, sans aucun pouvoir décisionnel fondé sur une norme; voir aussi TF, arrêt du 19 octobre 2005, 5P.88/2005, considérant 1.2).

d) Il résulte des considérations qui précèdent que la décision attaquée, certes fondée sur l'art. 16a LVLAVI, viole le principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 Cst. [voir ci-dessus consid. c cc-ee]; elle pourrait aussi être contraire à l’art. 129 Cst-VD); telle est la solution retenue à l’issue de la procédure de coordination conduite conformément à l’art. 34 ROTC. Dite décision, faute de s’appuyer sur un pouvoir de décision conféré par le droit cantonal en conformité du droit fédéral, doit ainsi être annulée.

Au surplus, on pourrait se demander si la DGAIC doit se voir reconnaître un pouvoir de décision pour statuer sur l’application de l’art. 7 al. 3 LAVI (soit notamment sur le point de savoir si le canton doit renoncer à la subrogation dans le cas où celle-ci menacerait la réinsertion sociale de l’auteur de l’infraction). Cependant, rien dans le texte de l’art. 16a LVLAVI ne permet de déduire un pouvoir de décision de la DGAIC sur ce point; au surplus, il n’est pas exclu que l’art. 7 al. 3 LAVI puisse fonder une telle compétence de décision, mais cette question, qui ne se pose pas dans le cas d’espèce, peut demeurer indécise.

En fin de compte, dans la mesure où il s’agit de chiffrer le dommage subi par la victime et le montant de la réparation due par l’auteur (il s’agit, on l’a vu, d’une créance reposant sur le droit privé), force est de constater que la décision d’indemnisation du 6 avril 2018 ne tranche pas la question de manière obligatoire pour le recourant, puisque celui-ci n’était pas partie à cette procédure.

On observe encore par surabondance que la décision attaquée paraît considérer que la décision du 6 avril 2018 allouant une indemnité LAVI à la victime est opposable au recourant. A cet égard, il faut relever que les jugements (cela vaut pour les jugements civils, pénaux ou administratifs) sont arrêtés à l’issue d’une procédure judiciaire, très formalisée, de nature à offrir une sécurité juridique optimale. Une fois entrés en force (formelle Rechtskraft), ils acquièrent l’autorité matérielle de chose jugée (materielle Rechtskraft), ce pour les parties à cette procédure, les faits et le litige soumis au tribunal. Ces jugements ne peuvent donc pas être remis en cause par ces mêmes parties, pour les mêmes faits et le même litige, ce qui exclut de nouveaux épisodes judiciaires entre elles à ce propos (ne bis in idem; Moor/Poltier, Droit administratif II, 3e éd., berne 2011, p. 378 s. ; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, 322 ss.). Cette solution vaut a fortiori pour les décisions administratives, lesquelles ne peuvent de toute manière déployer que des effets de "chose décidée" (par opposition à la force de chose jugée, pour les jugements, qui offre une sécurité juridique plus forte); mais cela ne peut valoir qu’à l’encontre des parties à la procédure et non envers un tiers. Dans le cas d’espèce, il convient cependant de distinguer deux volets :

a) S’agissant du tort moral, la créance de droit civil a d’ores et déjà été arrêtée par le jugement pénal. Ce prononcé judiciaire – à l’encontre notamment du recourant – est bel et bien doté de l’autorité de chose jugée et il le lie donc; il vaut d’ailleurs titre de mainlevée définitive. Une décision fondée sur l’art. 16a LVLAVI est donc par conséquent superflue sur cet aspect; elle pourrait même apparaître comme violant le principene bis in idem.

b) S’agissant par ailleurs de la réparation du dommage matériel, le juge pénal n’a retenu que le principe de la responsabilité du recourant; autrement dit, une procédure subséquente doit être conduite pour établir le montant de la réparation due. La procédure administrative menée à propos de la demande LAVI de la victime n’est à cet égard pas déterminante. En conséquence, à supposer que la procédure de l’art. 16a LVLAVI soit admissible, elle présupposerait une instruction complète, analogue à celle que mènerait un juge civil, conduite avec la participation de l’auteur; seule une telle procédure serait à même de déterminer, de manière à lier ce dernier, l’ampleur du dommage matériel à réparer, étant précisé que le plafond de 120'000 fr., dû à l’Etat dans le cadre de la LAVI, ne pourrait, en définitive, pas être dépassé.

En l’occurrence, on ne voit pas qu’une telle procédure ait été suivie aux fins d’établir le dommage matériel, de sorte que la décision attaquée devrait de toute façon être considérée comme gravement viciée. A la lumière du "dossier subrogation" remis au tribunal, il faut en effet constater que les éléments, considérés comme décisifs par la décision attaquée, n’y figurent pas (décisions de l’AI, initiale ou subséquente; procès-verbal des auditions de la victime), malgré les demandes du recourant; de même, l’autorité intimée n’a pas donné suite aux mesures d’instruction demandées par celui-ci en lien avec la capacité de gain de la victime. Il n’y a donc pas eu d’instruction, ni de débat contradictoire, similaire à celui qui se serait déroulé devant un juge civil; l’autorité intimée, pendant la procédure de recours, s’est d’ailleurs montrée peu encline à suivre les suggestions à ce sujet du recourant.

Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être admis, dans la mesure où il est recevable; la décision attaquée doit ainsi être annulée. Certes, le recourant a conclu le 13 septembre 2022, soit postérieurement au dépôt du pourvoi, à la nullité de la décision pour le cas où l’autorité intimée se verrait dénier un pouvoir de décision au sens de l’art. 3 LPA-VD; or, tel est bien ce que retient le présent arrêt (consid. 1 e supra). En définitive, la cour renonce à se prononcer sur la nullité de la décision du 31 décembre 2021; elle conclut en effet à l’annulation de celle-ci, ce qui met de toute façon dite décision à néant (au demeurant, on ne voit pas d’emblée que la nullité déploierait en l’espèce des effets juridiques distincts de ceux d’une annulation).

Le présent arrêt doit en outre être rendu sans frais et des dépens doivent être alloués au recourant qui l’emporte avec le concours d’un mandataire professionnel (art. 49 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I. Le recours est admis, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision, rendue le 31 décembre 2021 par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, est annulée.

III. Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.

IV. L’Etat de Vaud, par sa Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, doit à A.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 3 novembre 2022

Le president:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 Ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.