TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 décembre 2021
Composition
Recourante
A.________ à
Autorité intimée
Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Unité droit et études d'impact, Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'environnement, DGE-DIREV, du 17 septembre 2021 (mise hors service d'un réservoir à mazout intérieur de 6100 litres).
Vu les faits suivants:
A. A.________ est copropriétaire pour une demie, depuis 1999, de la parcelle n° 14 du registre foncier de la Commune de Vulliens, sise en zone agricole et sur laquelle se situe le bâtiment ECA n° 49. L'autre moitié est détenue par la communauté héréditaire qu'elle forme avec A.________. Cette parcelle est située en zone de protection des eaux S2, selon plan légalisé le 24 août 1998.
B. Le 7 juillet 2021, la Direction générale de l'environnement (DGE) a écrit à A.________ en lui indiquant qu'elle s'apprêtait à rendre une décision d'assainissement relative au réservoir intérieur à mazout présent dans le bâtiment ECA n°49. L'autorité exposait ce qui suit s'agissant de la situation :
"La parcelle n° 14 se situe dans une zone particulièrement vulnérable du point de vue de la protection des eaux d'intérêt public. Elle se trouve en zone S2 de protection rapprochée du captage du "Crottet", propriété de la commune de Vulliens, alimentant le réseau d'eau potable de cette commune. Le captage est à moins de 70 mètres à l'aval hydraulique avec très peu de couverture de protection. En cas d'accident, le captage serait atteint. Cette zone ayant été légalisée en 1998, le stockage d'hydrocarbures ne peut plus y être toléré."
La DGE faisait ensuite état de la position qu'elle entendait prendre, soit une tolérance, sous conditions, de l'installation jusqu'au 31 août 2023 et impartissait un délai à A.________ pour se déterminer.
Par courrier du 18 août 2021, la prénommée a exposé que les exigences figurant dans le courrier de la DGE avaient déjà été exécutées depuis quelques années, ce qui était confirmé par le rapport du contrôleur ayant effectué une visite quelques temps auparavant. A.________ expliquait en outre que le délai d'exploitation envisagé était insuffisant, son nouveau chauffage à condensation fonctionnant parfaitement. Elle rappelait en outre que toutes les pollutions intervenues durant les dernières années étaient liées à des produits chimiques et non à son installation. Elle requerrait en conséquence un délai de 10 ans pour pouvoir préparer les changements nécessaires.
C. Par décision du 17 septembre 2021, la DGE (ci-après : l'autorité intimée) a rendu une décision de mise hors service du réservoir à mazout intérieur de 6'100 litres sis sur la parcelle n° 14, et fixé un délai pour sa réalisation au 29 septembre 2023. Elle informait en outre A.________ que si le délai précité n'était pas respecté, l'autorité intimée la dénoncerait auprès du Ministère public pour les infractions de l'art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP; RS 311.0) et de l'art. 70 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20). L'autorité intimée ajoutait encore que l'exécution forcée portant sur la mise hors service de la citerne serait effectuée dès l'échéance du délai, sans autre forme de préavis. En substance, elle fondait sa décision sur l'art. 31 al. 2 let. b de l'Ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201) et sur la sensibilité du milieu, impliquant que le risque lié à la pollution était important. Elle rejetait en conséquence la demande de prolongation du délai formulée par la prénommée.
Par acte du 1er octobre 2021, déposé à un office de poste le 4 octobre 2021, A.________ (ci-après : la recourante) a déféré la décision du 17 septembre 2021 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et conclu implicitement à sa réforme en ce sens que le délai accordé pour la mise hors service de son chauffage à mazout est de 10 ans. Elle exposait être depuis plusieurs mois en contact avec des experts en chauffage alternatif, et que la situation de sa maison était complexe en raison de sa situation en zone S2, de sa construction en 1859 et des pans de toit dont l'orientation n'était pas idéale pour l'installation de panneaux solaires. Il lui fallait dès lors du temps pour trouver le meilleur choix, étant précisé que les techniques évoluaient rapidement et que les experts étaient confiants que des solutions innovantes et inédites allaient se concrétiser.
L'autorité intimée a répondu au recours le 4 novembre 2021 en concluant à son rejet, avec suite de frais. Elle se référait à la décision querellée et ajoutait que la citerne de la propriété de la recourante était recensée dans l'inventaire des objets à risques du dossier des zones S du captage d'eau potable du Crottet, légalisé en 1998. Dès lors, l'examen d'une solution de chauffage plus adéquate aurait dû être entrepris bien plus tôt. Le délai imparti était donc suffisant, un cas de pollution pouvait avoir des conséquences catastrophiques sur la qualité de l'eau du réseau de distribution d'eau potable communal.
La recourante ne s'est pas déterminée complémentairement dans le délai imparti.
D. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
La décision de mise hors service du réservoir à mazout intérieur présent dans le bâtiment ECA n° 49 sis sur la parcelle n°14 de Vulliens atteint directement la recourante, en sa qualité de copropriétaire. Au surplus, les autres conditions de recevabilité sont réalisées (art. 79, 95 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
La nature de la décision querellée, qui impose à la recourante la mise hors service du réservoir à mazout intérieur présent sur la parcelle n° 14 de Vulliens, est incertaine. En effet, celle-ci ni ne révoque formellement une autorisation précédente, ni ne constate que l'installation litigieuse aurait été édifiée illicitement. Elle prévoit cependant une forme de remise en état dans le sens où elle demande la suppression d'une situation non conforme à la législation. En ce sens, le constat de l'illicéité ou la révocation d'une autorisation précédente est implicite. Or, en l'espèce, même si la date à laquelle le réservoir litigieux a été installé ne ressort pas du dossier, on peut admettre qu'elle est antérieure à 1998 et donc à la légalisation de la zone de protection S2, la situation de la parcelle n° 14 au niveau de la protection des eaux auparavant étant inconnue. On ne saurait en conséquence considérer qu'à l'origine l'installation du réservoir litigieux aurait été illicite, ce qui impose d'admettre que la décision dont est recours emporte également révocation de l'autorisation antérieure (cf. sur une situation similaire, arrêt CDAP AC.2018.0444 du 19 juin 2019).
a) La législation vaudoise ne règle pas spécifiquement la question de la révocation, de sorte qu'il y a lieu d'examiner la question sur la base des principes généraux relatifs à la révocation des actes administratifs.
Selon la jurisprudence, au moment de rendre sa décision, l'autorité détermine la situation de fait et y applique les dispositions légales en vigueur. Lorsque, par la suite, cette décision, qui est entrée en force, se révèle affectée d'une irrégularité initiale ou subséquente à son prononcé, que cette irrégularité soit de fait ou de droit, l'autorité a la possibilité de révoquer sa décision, dans la mesure où l'intérêt à une correcte application du droit objectif l'emporte sur l'intérêt de la sécurité du droit, respectivement à la protection de la confiance. Dans le cas contraire, il n'est en principe pas possible de révoquer la décision en cause. Cela est par exemple le cas lorsque la décision administrative fonde un droit subjectif, que la procédure qui a mené à son prononcé a déjà mis en balance les intérêts précités ou que le justiciable a déjà fait usage du droit que lui a conféré la décision. Cette règle n'est toutefois pas absolue et une révocation est également possible dans ces cas, lorsqu'un intérêt public particulièrement important l'impose (cf. ATF 143 II 1 consid. 5.1; ATF 139 II 185 consid. 10.2.3.; ATF 137 I 69 consid. 2.3.; ATF 135 V 215 consid. 5.2.; ATF 127 II 306 consid. 7a et les références citées).
b) L'art. 19 de la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux; RS 814.20) prévoit que les cantons subdivisent leur territoire en secteurs de protection en fonction des risques auxquels sont exposées les eaux superficielles et les eaux souterraines; le Conseil fédéral édicte les prescriptions nécessaires (al. 1). La construction et la transformation de bâtiments et d'installations, ainsi que les fouilles, les terrassements et autres travaux analogues dans les secteurs particulièrement menacés sont soumis à autorisation cantonale s'ils peuvent mettre en danger les eaux (al. 2). L'art. 20 LEaux prévoit également que les cantons délimitent des zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont d'intérêt public (al. 1).
Le chiffre 121 al. 1 de l'annexe 4 à l'ordonnance fédérale du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux-annexe 4; RS 814.201) prévoit que les zones de protection des eaux souterraines se composent des zones S1 et S2, notamment. D'après les Instructions pratiques pour la protection des eaux souterraines, éditées en 2004 par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV; disponibles à l'adresse https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/eaux/publications/publications-eaux/instructions-pratiques-protection-eaux-souterraines.html), les zones de protection des eaux souterraines visent à protéger les captages et les eaux souterraines juste avant leur utilisation comme eau potable. Elles sont délimitées autour des ouvrages d’intérêt public, soit autour des captages, dont l’eau doit respecter les exigences de la législation sur les denrées alimentaires, et des installations d’alimentation artificielle des eaux souterraines. Axées sur l’utilisation, l’adoption de zones de protection des eaux souterraines correspond à la plus importante des mesures d’organisation du territoire relatives aux eaux souterraines (ch. 2.3). Les zones de protection des eaux souterraines se subdivisent en zone S1 (zone de captage), zone S2 (zone de protection rapprochée) et zone S3 (zone de protection éloignée). Si la zone S1 comprend le captage lui-même et les terrains directement environnants, la zone S2 doit empêcher, notamment l'arrivée au captage de germes et de virus pathogènes, ainsi que de liquides pouvant polluer les eaux, comme l'essence ou le mazout. Quant à la zone S3, elle a la fonction d'une zone tampon autour de la zone S2 et constitue une protection contre les installations et activités qui représentent un risque important pour les eaux souterraines (p. ex. extractions de matériaux, entreprises artisanales et industrielles; Instructions précitées, ch. 2.3.1).
c) Dans le canton de Vaud, les cartes des secteurs de protection des eaux sont adoptées par le Conseil d'Etat; elles lient les autorités (art. 62 al. 3 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution; LPEP; BLV 814.31). Par ailleurs, c'est le Service en charge de la protection des eaux qui est l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation de l'art. 19 al. 2 de la loi fédérale (art. 4 al. 3 LPEP).
d) L'art. 3 LEaux prévoit que chacun doit s'employer à empêcher toute atteinte nuisible aux eaux en y mettant la diligence qu'exigent les circonstances. On entend par pollution au sens de la LEaux toute altération nuisible des propriétés physiques, chimiques ou biologiques de l'eau (art. 4 let. d LEaux). Les mesures de protection figurent à l'art. 31 OEaux, ainsi qu'il suit :
"1 Quiconque construit ou transforme des installations dans un secteur particulièrement menacé (art. 29, al. 1) ainsi que dans une zone ou dans un périmètre de protection des eaux souterraines, ou y exerce d'autres activités présentant un danger pour les eaux, doit prendre les mesures qui s'imposent en vue de protéger les eaux; ces mesures consistent en particulier:
a. à prendre les mesures exigées dans l'annexe 4, ch. 2;
b. à installer des dispositifs de surveillance, d'alarme et de piquet.
2 L'autorité veille:
a. à ce que pour les installations existantes qui sont situées dans les zones définies à l'al. 1 et présentent un danger concret de pollution des eaux, les mesures nécessaires à la protection des eaux, en particulier celles qui sont mentionnées dans l'annexe 4, ch. 2, soient prises;
b. à ce que les installations existantes qui sont situées dans les zones S1 et S2 de protection des eaux souterraines et menacent un captage ou une installation d'alimentation artificielle soient démantelées dans un délai raisonnable, et à ce que d'autres mesures propres à protéger l'eau potable, en particulier l'élimination des germes ou la filtration, soient prises dans l'intervalle."
En zone S2, en plus des mesures déjà prescrites pour la zone S3 au chiffre 221 de l'annexe 4 de l'OEaux, le chiffre 222 interdit la construction d'ouvrages et d'installations. L'autorité peut accorder des dérogations pour des motifs importants si toute menace pour l'utilisation d'eau potable peut être exclue (al. 1 let. a). D'après les Instructions pratiques précitées, ceci doit être compris de la manière suivante (ch. 3.2.2):
"La nécessité de construire ou de conserver un ouvrage en zone S2 doit être à ce point fondée et démontrée qu’elle prenne le pas sur les intérêts de la protection des eaux souterraines et de l’approvisionnement en eau potable.
La législation fédérale attache beaucoup d’importance à la protection des eaux souterraines. Ne remplissent ainsi les conditions requises pour une dérogation que les ouvrages ou parties d’ouvrages qui doivent impérativement se trouver dans la zone de protection S2 en raison de particularités géologiques ou topographiques, ou parce que la sécurité publique l’exige (p. ex. ouvrages pare-avalanches). Des motifs économiques ou les intérêts des exploitants ne justifient pas une dérogation.".
Il ressort du dossier que la situation de la parcelle n° 14 du point de vue de la protection des eaux a été modifiée depuis 1998 et son intégration à la zone de protection S2. Une telle modification implique le cas échéant la nécessité de revoir les autorisations données précédemment et l'autorité intimée était donc fondée à y procéder. Au demeurant, au vu de l'intérêt public important que constitue la protection des eaux, tel aurait également été le cas si l'autorisation avait été donnée en contradiction avec les dispositions légales et en particulier celles applicables aux zones de protection S2.
Cela étant, la recourante ne conteste pas que sa parcelle et, partant, l'installation litigieuse, est située dans une zone de protection S2 et ne remet pas en cause la légalité du plan de protection la prévoyant. Le réservoir à mazout litigieux, qui contient des hydrocarbures, liquides de nature à polluer le sol et les eaux, est donc interdit dans une telle zone (cf. ch. 222 al. 1 de l'annexe 4 de l'OEaux). On ne saurait au demeurant considérer que les conditions d'une dérogation au sens du ch. 222 al. 1 let. a de l'annexe 4 de l'OEaux seraient réalisées. En effet, les intérêts publics à la protection des eaux souterraines et à l'approvisionnement en eau potable de la population de la commune l'emportent très clairement sur l'intérêt privé de la recourante à pouvoir maintenir son installation. La recourante ne paraît d'ailleurs pas le soutenir. La décision de mise hors service du réservoir est donc justifiée.
La recourante conteste cependant le délai qui lui a été imparti pour mettre hors service son installation. Elle estime qu'un délai de dix ans est adéquat afin qu'elle puisse prendre les renseignements relatifs au choix d'un nouveau mode de chauffage et que l'évolution technique permette de trouver de nouvelles solutions, nécessaires en raison des particularités de son bâtiment. A ce titre, elle expose que l'orientation de la toiture n'est pas idéale pour l'installation de panneaux solaires et que le bâtiment a été construit en 1859. Elle paraît ainsi considérer que la décision rendue est disproportionnée au regard des circonstances invoquées.
Pour que tel soit le cas, il ne suffit toutefois pas d'exposer de manière générale des difficultés potentielles. Or, en l'espèce, la recourante n'indique pas si une solution de remplacement du réservoir litigieux est envisageable, ou si tel n'est pas le cas. Elle ne précise pas plus quels seraient les astreintes concrètes auxquelles elle est confrontée, la mention de l'orientation de sa toiture ou de l'âge de son bâtiment n'étant pas suffisante en l'occurrence. Le propos de la recourante est en effet uniquement déclaratif, sans objectivation de l'impact réel de ces éléments sur le remplacement du réservoir litigieux, respectivement du système de chauffage du bâtiment. En effet, si l'on peut percevoir que l'orientation de la toiture a un impact sur la possibilité d'y poser des panneaux solaires, ceux-ci ne constituent pas la seule solution de chauffage existante, étant précisé que cette seule source serait insuffisante au chauffage de l'entier du bâtiment. En outre, l'orientation est-ouest de la toiture de la recourant ne paraît pas exclure concrètement la possibilité de poser de tels panneaux. Quant à l'âge du bâtiment, si également on peut concevoir qu'il ait un impact sur le choix du système, il n'implique pas à lui seul une impossibilité d'usage de technologies actuellement disponibles. En tous les cas, la recourante ni ne le soutient ni ne le démontre. Au surplus, la recourante n'évoque pas d'autres contraintes, par exemple de nature financière, qui empêcheraient le remplacement de l'installation à brève échéance.
Par surabondance, avec l'autorité intimée, il convient de rappeler que le plan de protection et l'intégration de la parcelle en zone S2 date de 1998, soit antérieurement à l'acquisition par la recourante de la parcelle n° 14, en 1999. Ainsi déjà à ce moment, celle-là savait, ou devait savoir – car l'on pouvait attendre d'elle qu'elle se renseigne à ce sujet lors de l'achat –que le réservoir litigieux n'était plus conforme et qu'il conviendrait à terme de changer de mode de chauffage. C'est donc à ce jour d'un délai de plus de 20 ans dont elle a pu bénéficier pour évaluer quel type d'installation serait le plus adéquat. Ainsi, il n'apparaît pas que la décision attaquée, et le délai qu'elle imparti, soit critiquable sous l'angle du principe de proportionnalité.
Les considérants qui précèdent entraînent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1[). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 17 septembre 2021 par la Direction générale de l'environnement est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 600 (six cents) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 décembre 2021
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.