TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 décembre 2021
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. André Jomini et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
A.________ à ********
Autorité intimée
Service des affaires culturelles, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Service des affaires culturelles du 29 juin 2020 (indemnisation COVID-Culture).
Vu les faits suivants:
A. Le 9 avril 2020, l'association A.________ a sollicité du Service des affaires culturelles du Canton de Vaud une aide financière. Elle exposait qu'elle avait dû annuler le comptoir régional qu'elle organise annuellement, prévu du 2 au 5 avril 2020, en raison des mesures extraordinaires prises par le Conseil fédéral en lien avec la pandémie de COVID-19. La perte financière subie par l'association comprenait les frais d'impression et de publicité déjà réalisés, frais d'envoi et de bureau.
B. La pandémie de COVID-19 a en effet obligé le Conseil fédéral à prendre des mesures restrictives portant sur l’organisation de manifestations; dans un premier temps, il a interdit les manifestations publiques ou privées accueillant plus de 1000 personnes simultanément. Par la suite, il a pris des mesures plus contraignantes encore, dès la mi-mars 2020, avant d’assouplir ce régime au mois de juin (la limitation à 1000 personnes pour les manifestations publiques ou privées étant toutefois maintenue durant tout l’été 2020) (GE.2021.0062 du 22 juin 2021).
C. Le 29 juin 2020, la Cheffe du Service des affaires culturelles a notifié à l'association A.________ une décision négative, considérant qu'elle ne remplissait pas les conditions posées par l’ordonnance du Conseil fédéral du 20 mars 2020 sur l’atténuation des conséquences économiques du coronavirus (COVID-19) dans le secteur de la culture (RO 2020 855 ss; abrogée le 21 septembre 2020; ci-après: ordonnance COVID dans le secteur de la culture). Elle expliquait que le domaine d'activité de l'association (l'organisation d'un comptoir régional) ne faisait pas partie du champ d'application de l'ordonnance précitée. Il était précisé que "conformément à l'Ordonnance COVID dans le secteur de la culture, les décisions prises en exécution de cette ordonnance ne sont pas sujettes à recours".
D. Par arrêt du 24 mars 2021 (ATF 147 I 333), le Tribunal fédéral a retenu que l’art. 11 al. 3 de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture, dans la mesure où il excluait tout recours contre les décisions prises sur son fondement, notamment les décisions de refus, était inconstitutionnel en ce sens qu’il violait l’art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), lequel garantissait un accès à la justice dans le domaine du contentieux administratif (consid. 1.6 de cet arrêt), ainsi que l’art. 86 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). La décision de refus d’octroi de la subvention sollicitée constituait en effet une décision administrative (rendue dans une cause de droit public: art 86 let. a LTF), qui ne présentait aucun caractère politique prépondérant au sens de l’art. 86 al. 3 LTF, de sorte qu’elle devait pouvoir être contestée au préalable devant une autorité judiciaire cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d et 2 LTF).
E. Informée par un courrier du 30 août 2021 du Service des affaires culturelles qu'elle avait la possibilité de déposer un recours, l'association A.________ a attaqué la décision du 29 juin 2020 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), par acte du 24 septembre 2021, en concluant implicitement à l'annulation de ladite décision et l'octroi d'une aide financière. Elle exposait qu'elle avait dû annuler sa manifestation deux semaines avant son édition suite aux mesures extraordinaires prises par le Conseil fédéral en raison de l'épidémie de COVID-19. Elle relevait que sans l'octroi d'une aide financière, elle ne pourrait pas continuer à promouvoir le commerce de proximité lors du comptoir régional précité.
Le Service des affaires culturelles s'est déterminé le 14 octobre 2021 et a conclu au rejet du recours, reprenant les arguments figurant dans la décision attaquée. Il a joint à son dossier le Commentaire sur l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture élaboré par l'Office fédéral de la culture.
Considérant en droit:
a) L’arrêt susmentionné du Tribunal fédéral du 24 mars 2021 (ATF 147 I 333) retient que les actes du genre de l'acte attaqué constituent une décision administrative; dès lors, une telle décision doit pouvoir faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal cantonal, lequel doit statuer comme autorité précédant immédiatement le Tribunal fédéral (art. 86 al. 2 LTF). Concrètement, dès lors que l’art. 11 al. 3 de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture, inconstitutionnel, n’est pas applicable, rien ne s’oppose à l’application de l’art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36; cf. GE.2021.0062 précité consid. 1a). Le recours à la CDAP est donc ouvert contre la décision querellée.
b) L’ordonnance ici en cause a été abrogée le 21 septembre 2020 et remplacée par une nouvelle ordonnance (ordonnance du 14 octobre 2020 sur les mesures dans le domaine de la culture prévues par la loi COVID-19 [ordonnance COVID-19 culture; RS 442.15]). Toutefois, la recourante, ayant subi des pertes financières en raison de l’annulation d'une manifestation potentiellement concernée par l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture précitée, elle conserve un intérêt actuel à la cause.
c) Lorsque le droit est modifié alors qu’une décision administrative fait l’objet d’un recours, la légalité de l'acte administratif doit en principe, en l'absence d'une disposition légale transitoire, être examinée selon le droit en vigueur au moment où il a été rendu. Un changement de loi intervenu au cours d'une procédure de recours devant un tribunal administratif n'a donc en général pas à être pris en considération, sous réserve des situations particulières non réalisées en l'espèce (ATF 144 II 326 consid. 2.1.1; ATAF C-6783/2009 du 22 février 2011 consid. 5.2). Il convient dès lors d'appliquer le texte en vigueur au moment où la décision du 29 juin 2020 été rendue.
Au surplus, les deux textes sont très semblables et l'ordonnance abrogée n'est pas moins favorable à la recourante que la nouvelle ordonnance.
La décision litigieuse refuse l'octroi de la subvention sollicitée au motif que la demande d'une aide financière pour une manifestation annulée (comptoir régional) n'entre pas dans le champ d’application de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture.
a) Selon l'art. 1 al. 1 de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture, la présente ordonnance a pour but de limiter les conséquences économiques de la lutte contre l’épidémie de coronavirus (COVID-19) dans le secteur de la culture, d’empêcher une atteinte durable au paysage culturel suisse et de contribuer à la préservation de la diversité culturelle.
Selon l'art. 2, au sens de la présente ordonnance, on entend par secteur de la culture: les domaines des arts de la scène, du design, du cinéma, des arts visuels, de la littérature, de la musique et des musées (let. a). A relever que dans le texte de l'ordonnance COVID-19 culture du 14 octobre 2020, cette disposition prévoit que les cantons peuvent définir la notion de domaine culturel de manière plus étroite ou plus large. Il ne ressort pas des textes législatifs du Canton de Vaud que cette notion ait été définie plus largement dans le canton (cf. notamment arrêté du 8 avril 2020 sur la création d'un fonds d'aide d'urgence et d'indemnisation des pertes financières pour l'annulation ou le report de manifestations ou de projets culturels dans le cadre de la mise en oeuvre de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture: BLV 446.11.080420.1).
Par manifestation, selon l'art. 2 let. b de l'ordonnance précitée on entend un événement culturel planifié, limité dans le temps, qui a lieu dans un espace ou un périmètre défini et auquel un certain nombre de personnes prennent part.
b) En vue de l’application de l’ordonnance précitée, divers documents ont été établis, notamment pour en délimiter le champ d’application. On mentionnera notamment le Commentaire sur l'ordonnance COVID-19 culture élaboré par l'OFC, du 18 décembre 2020 (ci-après: commentaire OFC), produit par l'autorité intimée. Ce texte comporte des développements portant sur l’art. 2 de cette ordonnance:
"Contenu de l'article 2 :
L'article 2 contient diverses définitions :
■ Arts de la scène et musique. Sont concernés par l'ordonnance : les arts du spectacle au sens strict et leur diffusion (théâtre, opéra, ballet, arts du cirque, salles et locaux de concert de musique classique et contemporaine, orchestres, musiciens, DJ, chanteurs, chœurs, danseurs, comédiens, artistes de rue, troupes de théâtre et compagnies de danse), la fourniture de prestations pour les arts de la scène et la musique (y compris les agents musicaux et les gestionnaires de tournées) ainsi que l'exploitation d'institutions culturelles dans le domaine des arts de la scène et de la musique (y compris les clubs de musique actuelle, pour autant qu'ils aient une programmation artistique) et de studios d'enregistrement; ne sont pas concernés par l'ordonnance: l'édition de musique enregistrée et de partitions, la fabrication d'instruments de musique, le commerce d'instruments de musique, les maisons de disques, les fournisseurs commerciaux d'agendas culturels, les services de billetterie, les salles de séminaire, etc. ainsi que les discothèques, les dancings, les boîtes de nuit.
■ Design. Sont concernés par l'ordonnance: les ateliers et les studios de design textile, de design d'objets, de design de bijoux et de graphisme; ne sont pas concernés: les bureaux d'architecture et les restaurateurs.
■ Cinéma. Sont concernés par l'ordonnance: la réalisation de films et leur diffusion (y compris les festivals), la technique cinématographique, la distribution et l'exploitation de films ainsi que l'exploitation de salles de cinéma; ne sont pas concernés: le commerce de supports sonores et visuels enregistrés ou les vidéothèques.
■ Arts visuels. Sont concernés par l'ordonnance: les activités dans le domaine des arts plastiques (y compris l'art numérique interactif et la photographie) et leur diffusion (y compris les espaces d'art subventionnés); ne sont pas concernés: l'exploitation de laboratoires photographiques, le commerce d'art (y compris les galeries) et le commerce d'antiquités.
■ Littérature. Sont concernés par l'ordonnance: la création littéraire (y compris la traduction littéraire) et sa diffusion (y compris les festivals de littérature); ne sont pas concernés: l'impression et l'édition de livres, le commerce des livres ainsi que les bibliothèques et les archives.
■ Musées. Sont concernés par l'ordonnance: les musées, lieux d'exposition et collections accessibles au public ainsi que la transmission de patrimoine culturel; ne sont pas concernés: les zoos et les jardins botaniques ainsi que l'exploitation de sites et de monuments historiques.
Le domaine de la formation en général, toutes disciplines confondues (écoles et hautes écoles de musique, de danse, de théâtre, de cinéma, etc.), ne rentre pas dans le champ d'application de l'ordonnance.
[...]"
L’art. 3 al. 2 de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture précise qu’il n’existe aucun droit aux prestations relevant de cette ordonnance. En effet, parmi les subventions, il faut en distinguer deux catégories: celles pour lesquelles le droit positif reconnaît un droit à leur octroi et celles pour lesquelles un tel droit n’existe pas (sur cette distinction, voir Etienne Poltier, Les subventions, in: Andreas Lienhard, édit., Finanzrecht, SBVR, vol. X, spécialement Partie E, p. 401 s.). En l’absence d’un droit aux subventions, les autorités compétentes ont la faculté de limiter l’octroi de subventions et de les refuser, même aux requérants qui rempliraient l’ensemble des conditions prévues par les textes, pour autant que cela repose sur des motifs objectifs. L’adoption de directives à cet effet apparaît comme un instrument adéquat pour cela, puisqu’elles permettent de guider le pouvoir d’appréciation des autorités d’application (sur la notion d’ordonnance administrative et de directives, voir Pierre Moor / Alexandre Flückiger / Vincent Martenet, Droit administratif vol. I, p. 420 ss, spécialement p. 423 ss pour les ordonnances interprétatives; s’agissant du contrôle de ces ordonnances, que le juge peut et doit exercer, p. 431 s.; en lien avec cette ordonnance, cf. GE.2021.0062 consid. 2 précité). En l'occurrence, l'ordonnance elle-même prévoit, à son article 11, que l'Office fédéral de la culture "édicte, après avoir entendu les cantons, des directives concernant les modalités".
En l’absence d’un droit à l’octroi de la subvention, l’autorité compétente dispose d’une liberté d’appréciation à cet égard. Il va de soi que cette autorité doit exercer sa marge de manœuvre conformément aux principes généraux applicables et respecter notamment le principe de la prohibition de l’arbitraire et celui de l’égalité de traitement. L’autorité de recours est habilitée à sanctionner un excès ou un abus de ce pouvoir d’appréciation; elle est en revanche tenue de ménager la marge de manœuvre attribuée à l’autorité compétente (Poltier, op. cit, p. 402).
c) Dans le contexte de l’éclatement de la pandémie de coronavirus, de nombreux secteurs économiques et culturels ont subi des préjudices considérables. La Confédération a ainsi pris des mesures visant à limiter les effets de la crise, soit par le jeu de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture, soit au travers d’autres textes. S’agissant de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture, l’objectif a été de cibler l’aide à des acteurs relevant typiquement du domaine culturel (GE.2021.0062 précité consid. 2a). En l'espèce, la manifestation litigieuse organisée par la recourante au printemps 2020 qui a dû être annulée en raison des mesures extraordinaires prises par le Conseil fédéral en lien avec la pandémie de COVID-19 porte sur l'organisation d'un comptoir de produits régionaux. Ce domaine n'entre clairement pas dans le champ d'application de l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture, tel qu'il est défini à l'art. 2 let. a de ladite ordonnance et précisé dans le commentaire OFC précité. Dans sa demande du 9 avril 2020, la recourante n'a d'ailleurs coché aucune des rubriques précisant les secteurs culturels susceptibles de bénéficier d'une telle aide figurant au chiffre 3 du formulaire de demande ("informations concernant l'activité culturelle").
Par conséquent, la décision attaquée ne prête pas le flanc à la critique et elle doit être confirmée.
Il résulte de ce qui précède que le présent recours doit être rejeté et la décision du Service des affaires culturelles du 29 juin 2020 confirmée. Compte tenu des circonstances, il est renoncé à la perception d'un émolument d'arrêt. L'allocation de dépens n'entre pas en considération (art. 49, 50 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 29 juin 2020 par le Service des affaires culturelles, opposant un refus à la demande de subventions présentée par l'association recourante, est confirmée.
III. Il est renoncé à la perception d'un émolument de justice.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 décembre 2021
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.