TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 février 2022
Composition
M. Stéphane Parrone, président; M. Guillaume Vianin et Mme Imogen Billotte, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________, à *******,
Autorité intimée
Ville de Lausanne, Service de l'économie, à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision du Service de l'économie de la Ville de Lausanne du 9 août 2021 (accès à l'identité de l'organisatrice d'une manifestation - LInfo)
Vu les faits suivants:
A. Le 19 juin 2021, A.________ a participé à une manifestation, organisée au Centre-Ville de Lausanne, en faveur du peuple palestinien. Peu après son arrivée sur les lieux, son attention a été attirée par une querelle survenue entre deux autres participantes; apparemment, l’une d’elles souhaitait prendre des photographies, ce que lui contestait l’autre. Pour A., cette dernière était selon toute vraisemblance l’organisatrice de la manifestation. Ces deux participantes ont couru en direction des agents de police en place à proximité de la manifestation. A. s’est approché à son tour de l’agent le plus proche, à savoir le lieutenant B., pour lui indiquer qu’il ressentait cette interdiction de photographier comme regrettable et lui demander de dire à la première des deux participantes précitées qu’il était, pour sa part, disposé à se faire photographier. Enjoint de reculer par le lieutenant B., A.________ a partiellement obtempéré. Requis de présenter ses documents d’identité, qu’il ne portait pas sur lui, il a refusé de donner son identité. A.________ aurait en outre bousculé le lieutenant B., ce qu’il conteste. Interpellé, l’intéressé a invité l’agent à allumer la caméra fixée à sa poitrine, en lui montrant la position de cet appareil au moyen d’un doigt. C’est dans ces circonstances que le doigt de A. a, selon ses explications, heurté la poitrine de l’agent. Conduit dans les locaux de la police pour y être interrogé, il y a passé la nuit avant d’être libéré.
B. Une plainte pénale a été portée à l’encontre de A., qui a été dénoncé pour violence ou menace contre les autorités et les fonctionnaires (art. 285 CP), empêchement d’accomplir un acte officiel (art. 286 CP) et trouble à la tranquillité et l’ordre publics (art. 26 du règlement de police de Lausanne, du 27 août 2001). L’intéressé conteste les faits qui lui sont reprochés. Par ordonnance pénale du 18 août 2021, il a été condamné par le Ministère public de l’arrondissement de Lausanne à cent jours-amende à 100 fr. le jour-amende et à 300 fr. d’amende; les frais de la cause ont été mis à sa charge. A. a fait opposition à cette ordonnance.
C. Auparavant, le 30 juillet 2021, A.________ a requis, par téléphone, du Service de l’économie de la Ville de Lausanne que l’identité de l’organisatrice de la manifestation lui soit communiquée, afin de recueillir son témoignage. A l’invitation du service concerné, il a formulé sa demande par écrit le 2 août 2021. Le 9 août 2021, le Service de l’économie a répondu à l’intéressé qu’il ne pouvait donner suite à sa demande, dès lors qu’une plainte pénale avait été déposée par le corps de police, que l’affaire était conduite par le Ministère public et que les renseignements figurant dans ses dossiers n’étaient communiqués que sur réquisition du magistrat de cette entité.
Par acte du 26 août 2021, A.________ a déféré le refus des autorités lausannoises de le renseigner à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
Le Service de l’économie de la Ville de Lausanne s’est déterminé et maintient sa décision.
D. Par jugement du 22 novembre 2021, le Tribunal de police de l’arrondissement de Lausanne a reconnu A.________ coupable de violence ou menace contre les autorités et les fonctionnaires et de refus d’aide ou de renseignements, a révoqué un sursis qui lui avait précédemment été octroyé et a prononcé à son encontre une peine pécuniaire d’ensemble de 60 jours, le jour-amende étant fixé à 100 francs. L’intéressé a fait appel de ce jugement.
E. A.________ s’est déterminé spontanément le 21 janvier 2022. Il explique n’avoir pu faire citer de témoins à l’audience devant le Tribunal de police sans être en mesure de fournir leur identité. Il espère pouvoir obtenir en appel la confrontation entre le témoin dont il a demandé en vain l’identité à la Ville de Lausanne et les policiers présents sur les lieux.
F. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
En l’occurrence, le recourant se prévaut des droits que lui confère la loi cantonale du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21).
a) En vertu de l'art. 21 al. 1 LInfo, l'intéressé peut recourir au Préposé, ou directement au Tribunal cantonal. La procédure de recours devant le Tribunal cantonal est rapide, simple et gratuite (art. 27 al. 1 LInfo). Au surplus, la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est applicable aux décisions rendues en vertu de la présente loi, ainsi qu'aux recours contre dites décisions (art. 27 al. 3 LInfo).
b) Est une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 44s. et les références citées).
c) En l’espèce, même si la correspondance de l’autorité intimée, du 9 août 2021, par laquelle celle-ci a refusé de fournir le renseignement demandé, ne remplit pas les exigences formelles prévues par les art. 20 LInfo et 42 LPA-VD (soit de mentionner le nom de l'autorité qui a statué et sa composition, le nom des parties et de leurs mandataires, les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle fonde son refus de transmission, le dispositif, la date et la signature ainsi que l'indication des voies de droit), il n'en demeure pas moins que cette correspondance comprend la formulation clairement reconnaissable d'un refus d'accéder à la demande du recourant, de sorte que la situation juridique de ce dernier s'en trouve modifiée. Elle constitue dès lors une décision sujette à recours, sans qu'il soit nécessaire de distinguer selon qu'il s'agit d'une décision "formelle" ou "matérielle" (dans ce sens, arrêt GE.2017.0114 du 12 novembre 2018).
d) Interjeté dans la forme prescrite à l’art. 79 al. 1 LPA-VD et dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est au surplus recevable, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.
a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les libertés d'opinion et d'information comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst.-VD).
La LInfo garantit la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo).
Selon l'art. 8 LInfo, les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi, en particulier les autorités communales et leur administration, sont par principe accessibles au public (al. 1). Les cas décrits au chapitre IV sont réservés (al. 2).
b) Le droit à l’information n’est pas absolu. A teneur de l’art. 15 LInfo, les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur. Ainsi, il a été jugé que les droits garantis par la LInfo n’avaient pas pour but de permettre au requérant d’assurer sa défense dans le cadre d’une procédure pénale (arrêt GE.2006.0059 du 19 juillet 2006). On relève, par comparaison, qu’en droit fédéral, il est impossible, afin d'éviter une collision de normes, de recourir à la Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l’administration (LTrans; RS 152.3) dans le but d'éluder les règles spéciales concernant l'accès aux documents relevant des procédures topiques (recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence [ci-après: PFPDT] du 2 décembre 2019 ch. 15, cité in ATF 147 I 47 consid. 3.4 p. 54 ; cf. en outre, Christa Stamm-Pfister in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, Maurer-Lambrou/Blechta [édit.], 3e éd., Bâle 2014, n. 18 et 26s. ad art. 3 LTrans).
A cela s’ajoute qu’aux termes de l’art. 16 LInfo, qui fait partie du chapitre IV de la loi, intitulé "Limites", les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al. 1). Sont réputés intérêts privés prépondérants (al. 3): la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée (let. a); la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités (let. b); le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (let. c). Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement (al. 4). Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données (loi cantonale du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles [LPrD; BLV 172.65]) ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi (al. 5). Les exceptions prévues à l’art. 16 LInfo constituent des clauses de sauvegarde pour les informations qui ne doivent pas être portées à la connaissance du public. Par conséquent, ce qui est décisif dans l’application de la LInfo, c’est le contenu même de l’information sollicitée et non la qualité du requérant (arrêts GE.2018.0043 du 18 mai 2018 consid. 3b; GE 2010.0048 du 7 septembre 2010 consid. 5; cf. aussi arrêt du Tribunal administratif genevois ATA/211/2009 du 28 avril 2009). Selon l'exposé des motifs et projet de loi ([EMPL] BGC septembre-octobre 2002, p. 2634ss, plus particulièrement p. 2658):
"(…)
Le projet de loi protège contre une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d’idées, la transmission d’un document contenant des noms de personnes n’est pas nécessairement de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés comme documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire l’objet d’une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont les noms se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale de droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la description du comportement d’une telle personne. Peuvent également être considérées comme des atteintes notables à la sphère privée, selon les circonstances, la divulgation des documents faisant référence à des données personnelles sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 qui les définit comme suit:
les opinions ou activités religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales;
la santé, la sphère intime ou l’appartenance à une race;
les mesures d’aide sociale;
les poursuites ou sanctions pénales et administratives.
(…)"
Quand bien même l’on ne se trouverait pas dans un des derniers cas envisagés dans ce passage de l’EMPL, il n’en demeure pas moins que, comme l’indique l’usage de l’adverbe «nécessairement», le législateur n’a pas exclu d’emblée que le dévoilement à des tiers de l’identité d’une personne puisse porter atteinte à un intérêt privé prépondérant au sens de l’art. 16 al. 3 let. a LInfo (arrêts GE.2013.0019 du 27 mai 2013; GE.2007.0122 du 5 juin 2008).
a) Dans le cas d’espèce, le renseignement que le recourant cherche à obtenir n’a pas pour objectif de favoriser la libre formation de l'opinion publique; il a trait uniquement à assurer sa propre défense dans la procédure pénale ouverte à son encontre. Au vu du but que cette loi tend à poursuivre, que l’on a rappelé plus haut, on peut sérieusement se demander si, dans une situation de ce genre, la LInfo trouve application. En effet, le recourant conteste des faits qui lui sont reprochés par le Ministère public. Il souhaite connaître l’identité de l’organisatrice de la manifestation pro-palestinienne à laquelle il a participé, afin que la déposition de cette dernière soit recueillie dans la procédure pénale. Il importe peu de savoir à cet égard si cette personne a assisté aux faits qui se sont déroulés. De même, peut demeurer ouverte la question de la protection de la sphère privée de cette dernière, que l’autorité intimée oppose, dans ses écritures, à l’intérêt privé du recourant, même si l’appréciation de l’autorité intimée à cet égard paraît a priori justifiée sous l’angle de la LInfo.
b) Si le recourant entend, par le biais des droits garantis par la LInfo, assurer sa défense dans le procès pénal, c’est exclusivement dans ce dernier cadre qu’il doit agir et formuler, notamment, des réquisitions auprès du juge pénal, afin que ce dernier statue sur l’opportunité de faire entendre cette personne, conformément aux principes posés par l’art. 139 du Code de procédure pénale, du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0) et obtienne son identité en agissant conformément à l’art. 194 CPP. L’autorité intimée a du reste rappelé ce qui précède au recourant en lui indiquant, dans la décision attaquée, que le renseignement qu’il demandait ne pouvait être communiqué que sur réquisition du magistrat instructeur. En effet, il n’appartient pas à l’autorité compétente au sens de la LInfo, pas davantage qu’au juge administratif, d’interférer dans une procédure pénale (dans ce sens, arrêt GE.2006.0059, déjà cité), le recourant disposant par ailleurs, le cas échéant, de voies de droit contre les décisions du juge pénal qu’il contesterait.
Il suit de ce qui précède que le recours ne peut qu’être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 21a al. 1 LInfo), ni dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'économie de la Ville de Lausanne, du 9 août 2021, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 3 février 2022
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.