COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC – décision du 25 juin 2021

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 mars (recte: avril) 2022

Composition

Mme Annick Borda, présidente; Mme Isabelle Perrin et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseures; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Stéphane DUCRET, SD LEGAL CONSULTING, avocat à Romanel-sur-Lausanne,

Autorité intimée

Service de la population, Secteur des naturalisations, Centre de numérisation, à Lausanne.

Objet

Contrôle des habitants

Recours A.________ c/ décision du Service de la population, secteur des naturalisations, du 25 juin 2021 refusant sa demande de naturalisation.

Vu les faits suivants:

A. A.________, né le ******** 1975, est un ressortissant turc titulaire d’une autorisation d’établissement (permis C). Divorcé, il réside en Suisse depuis 2001.

B. Le prénommé a en particulier fait l’objet des deux condamnations pénales suivantes:

• par jugement notifié le 8 octobre 2012 par le Ministère public de l’arrondissement de ******** et entré en force à cette même date, à une peine pécuniaire de 100 jours-amende à 30 fr. avec sursis de deux ans et à une amende de 2000 fr. pour voies de fait commises à l’encontre de son conjoint durant le mariage ou dans l’année qui a suivi le divorce, menaces commises à l’encontre de son partenaire hétérosexuel ou homosexuel, contrainte et insoumission à une décision de l’autorité;

• par jugement notifié le 7 juillet 2016 par le Ministère public de l’arrondissement de ******** et entré en force à cette même date, à une peine pécuniaire de 50 jours-amende à 30 fr. avec sursis de deux ans et à une amende de 600 fr. pour violation des règles de la circulation routière et conduite dans un état d’incapacité dû à un taux d’alcoolémie qualifié dans le sang ou dans l’haleine.

C. Par demande du 7 novembre 2018, reçue par l’autorité compétente le 8 novembre 2018, le prénommé a déposé, auprès du Service de la population, Secteur des naturalisations (ci-après: le SPOP), une demande de naturalisation ordinaire dans le canton de Vaud pour requérant seul et sans enfant (s). Il indiquait être alors domicilié à ********. Il précisait également avoir suivi un cours de français à ******** en 2006 et, la même année, un cours auprès d’une entreprise de formation active dans les domaines de l’hôtellerie et de la restauration. De 2001 à 2018, il avait travaillé dans différents établissements publics et une entreprise de production alimentaire. Il n’avait par ailleurs pas de dettes d’impôt et attestait alors d’un niveau B1 (utilisateur indépendant) pour parler et comprendre le français et d’un niveau A2 (utilisateur débutant) pour le lire et l’écrire. Il a produit différentes pièces à l’appui de sa demande de naturalisation, dont une attestation du 9 octobre 2018 du Centre social régional de ******** (ci-après: le CSR) selon laquelle il avait par moment bénéficié du revenu d’insertion (RI) pour un montant total de 39'991 fr. 50 ainsi qu’un extrait du 3 août 2018 du casier judiciaire suisse destiné à des particuliers selon lequel il ne figurait pas au casier judiciaire.

Le 9 avril 2019, le SPOP a en particulier requis de A.________ différents documents et informations. Il a notamment prié ce dernier, ce qu’il n’a pas fait, de compléter, dater et signer un formulaire "Information / Déclaration", qui précise en particulier ce qui suit:

"Par leur signature les personnes comprises dans la demande de naturalisation autorisent expressément le Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM) et les autorités vaudoises compétentes à demander au Bureau central suisse de police un extrait du casier judiciaire ainsi que du registre des requêtes pour les procédures pénales en cours.

Elles autorisent le SEM et les autorités vaudoises compétentes à se renseigner, au besoin, auprès de personnes de référence, des autorités judiciaires, des services de police de la Confédération et des cantons ainsi qu’auprès des offices de poursuites et des faillites et des services des contributions.

D’autre part, les candidats à la naturalisation attestent que:

1. Il n’y a aucune procédure pénale en cours contre moi en Suisse ou dans d’autres pays;

2. J’ai respecté l’ordre juridique en Suisse et dans les pays dans lesquels j’ai résidé au cours des dix dernières années (il n’est pas nécessaire de nous informer des condamnations assorties d’un sursis dont le délai d’épreuve a expiré et qui n’a pas été révoqué);

3. Même au-delà de ces dix années, je n’ai pas commis d’infractions pour lesquelles je dois m’attendre à être poursuivi/e ou condamné/e;

4. Je m’engage à informer les autorités compétentes en matière de naturalisation de toute enquête pénale ouverte à mon encontre ou de condamnation durant la procédure de naturalisation;

(…)".

A.________ a en revanche autorisé expressément le SPOP à avoir accès aux données figurant dans le programme informatique VOSTRA (concernant le casier judiciaire) dans le cadre de la procédure.

Le 8 mai 2019, le SPOP a informé A.________ qu’il envisageait de rendre une décision de refus dans le cadre de sa naturalisation. Il avait en effet effectué un contrôle dans le casier judiciaire informatique VOSTRA et avait constaté qu’il avait fait l’objet de deux condamnations pénales (cf. supra lettre B.), dont le délai d’élimination d’office était, pour la première, de dix ans à partir de la date à laquelle le jugement était devenu exécutoire et, pour la seconde, de trois ans à partir de la fin du délai d’épreuve. Il relevait ainsi que, compte tenu de ces éléments, il ne remplissait pas la condition d’une intégration réussie. Il lui accordait un délai pour lui adresser ses remarques et objections à ce propos.

L’intéressé ne s’est pas déterminé dans le délai imparti.

D. Par décision du 25 juin 2021, le SPOP a, dès lors qu’il ne remplissait pas la condition d’une intégration réussie au sens de la réglementation applicable, refusé à A.________ sa demande de naturalisation.

E. Par acte du 26 juillet 2021, A.________ (ci-après: le recourant) a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) contre la décision du SPOP du 25 juin 2021. Il conclut à ce que sa demande de naturalisation soit admise, libre cours devant être donné à la suite de la procédure (ch. II des conclusions), et à ce que le dossier de la cause soit retourné au SPOP, ordre lui étant donné de faire suite à sa demande de naturalisation (ch. III).

F. Dans l’accusé de réception au recours du 28 juillet 2021, la juge instructrice a notamment imparti au recourant un délai pour le versement d’une avance de frais.

Le 10 août 2021, le recourant a formellement requis d’être mis au bénéfice de l’assistance judiciaire pour l’avance de frais.

Le 11 août 2021, la juge instructrice a provisoirement dispensé le recourant de l’avance de frais et lui a imparti un délai pour compléter et retourner la formule de demande d’assistance judiciaire jointe et les pièces justificatives utiles.

Le 27 août 2021, le recourant a produit le formulaire d’assistance judiciaire, dûment complété et signé et par lequel il sollicitait l’exonération des frais judiciaires, ainsi que les pièces justificatives requises.

G. Par décision du 3 septembre 2021, la juge instructrice a accordé au recourant, dans la cause l’opposant au SPOP, avec effet au 26 août 2021, le bénéfice de l’assistance judiciaire consistant en l’exonération d’avances et des frais judiciaires, mais l’a astreint au paiement d’une franchise mensuelle de 50 fr. dès et y compris le 1er octobre 2021.

H. Dans sa réponse du 3 novembre 2021, le SPOP a conclu à la confirmation de la décision attaquée.

Le 19 novembre 2021, le recourant a confirmé ses conclusions.

Le 8 mars 2022, à la requête de la juge instructrice, le SPOP a produit un extrait du casier judiciaire informatisé VOSTRA du recourant, état au 10 juin 2020, et un second extrait, état au 7 mars 2022.

I. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

a) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours, interjeté contre la décision du SPOP du 25 juin 2021, est intervenu en temps utile.

b) Aux termes de l’art. 79 LPA-VD, l’acte de recours doit être signé ou, si l’autorité de recours permet le dépôt de recours par voie électronique, respecter les canaux et formats de communication qu’elle admet, parmi ceux reconnus au sens de l’art. 27a LPA-VD; l’acte de recours doit indiquer les motifs et les conclusions du recours; la décision attaquée est jointe au recours (al. 1). Le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée; il peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n’ont pas été invoqués jusque-là (al. 2).

Les conclusions du recours sont formulées de manière à tout le moins maladroite. L’avocat du recourant conclut ainsi à l’admission du recours (ch. I), à ce que "la demande de naturalisation du recourant, déposée le 8 novembre 2018, est admise, libre cours devant être donné à la suite de la procédure" (ch. II) et à ce que "le dossier de la cause est retourné au Service de la population, ordre lui étant donné de faire suite à la demande de naturalisation du recourant" (ch. III).

Le recourant s’est vu refuser sa demande de naturalisation en raison d’une intégration insuffisante due à des condamnations pénales. De ce fait, il ressort du dossier en mains du tribunal que les autres conditions à la naturalisation n’ont fait l’objet d’aucun examen de la part des autorités compétentes. Dès lors, même si le recours devait être admis, il ne saurait être question en l’état de prononcer l’admission de la demande de naturalisation déposée par le recourant, comme pourrait le laisser entendre la première partie de la conclusion II. Celle-ci, au vu de sa deuxième partie, doit toutefois plutôt être comprise comme visant à ce que la décision attaquée soit annulée et que la procédure de demande de naturalisation puisse suivre son cours, ce que confirme la conclusion III.

En conséquence, le recours respecte, outre le délai de trente jours, les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée relative à la demande de naturalisation déposée par le recourant pour des motifs liés à un défaut d’intégration réussie, compte tenu de condamnations pénales.

a) aa) Aux termes de l’art. 365 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP; RS 311.0), l’Office fédéral de la justice (OFJ) gère, en collaboration avec d’autres autorités fédérales et les cantons (art. 367 al. 1 CP), un casier judiciaire informatisé contenant des données sensibles et des profils de la personnalité relatifs aux condamnations ainsi que des données sensibles et des profils de la personnalité relatifs aux demandes d’extrait du casier judiciaire déposées dans le cadre d’enquêtes pénales en cours; ces deux types de données sont traités séparément dans le casier judiciaire informatisé (al. 1). Le casier sert les autorités fédérales et cantonales dans l’accomplissement de différentes tâches (al. 2), notamment dans le cadre de la procédure de naturalisation (let. g).

Conformément à l’art. 366 al. 2 CP, sont notamment inscrits au casier judiciaire: les jugements pour crime ou délit, pour autant qu’une peine ou une mesure ait été prononcée (let. a) et les jugements prononcés pour les contraventions au CP ou à une autre loi fédérale désignées dans une ordonnance du Conseil fédéral (let. b). Selon l’art. 367 CP, relatif au traitement et à la consultation des données, les données personnelles relatives aux jugements visés notamment à l’art. 366 al. 1 et 2 CP peuvent être consultées en ligne par différentes autorités (al. 2), dont le SEM (al. 2 let. e) et les autorités cantonales de la police des étrangers (al. 2 let. g). Le Conseil fédéral peut, si le nombre des demandes de renseignement le justifie, et après consultation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence, étendre le droit d’accès visé à l’al. 2 à d’autres autorités judiciaires et administratives de la Confédération et des cantons jusqu’à l’entrée en vigueur d’une loi fédérale (al. 3). L’art. 369 al. 3 CP prévoit que les jugements qui prononcent une peine privative de liberté avec sursis, une privation de liberté avec sursis, une peine pécuniaire, un travail d’intérêt général ou une amende comme peine principale sont éliminés d’office après dix ans. Selon l’art. 369 al. 6 let. a CP, le délai court à compter du jour où le jugement est exécutoire pour les jugements visés notamment à l’al. 3. L’art. 371 CP traite pour sa part de l’extrait du casier judiciaire destiné à des particuliers et l’art. 371aCP de l’extrait spécial du casier judiciaire destiné à des particuliers. Selon l’art. 371 al. 3bis CP, un jugement qui prononce une peine avec sursis ou sursis partiel n’apparaît plus dans l’extrait du casier judiciaire lorsque le condamné a subi la mise à l’épreuve avec succès.

L’art. 1er de l’ordonnance fédérale du 29 septembre 2006 sur le casier judiciaire (ordonnance VOSTRA; RS 331) prévoit que cette ordonnance règle, pour le casier judiciaire informatisé (VOSTRA) au sens des art. 365 à 371aCP, différents points, dont la communication de données (let. e). L’art. 21 al. 1 ordonnance VOSTRA prévoit que la consultation en ligne est régie par les art. 367 al. 2 à 2ter et 4 CP. Selon l’art. 21 al. 3 ordonnance VOSTRA, les autorités cantonales chargées des naturalisations au niveau du canton peuvent consulter en ligne les données relatives aux jugements selon notamment l’art. 366 al. 1 et 2 CP ainsi qu’à des procédures pénales en cours pour autant que cela soit nécessaire à l’accomplissement d’une procédure de naturalisation (art. 367 al. 3 CP).

bb) Le 17 juin 2016, le Parlement fédéral a adopté la loi sur le casier judiciaire (LCJ). Selon le communiqué de presse du Conseil fédéral du 17 novembre 2021 (cf. site Internet de l’administration fédérale), celui-ci a mis en consultation à cette date l’ordonnance d’exécution de la nouvelle LCJ, loi qui, selon le Conseil fédéral, implique une reprogrammation totale de la banque de données du casier judiciaire VOSTRA. L’entrée en vigueur de la loi et de l’ordonnance est planifiée début 2023.

Le principal impact lié à l’entrée en vigueur de la LCJ sera l’abrogation des art. 365 à 371 CP, relatifs au casier judiciaire (Alain Macaluso, Laurent Moreillon, Nicolas Queloz [éds], Commentaire romand, Code pénal II, art. 111-392 CP, Bâle 2017, ad Remarques préliminaires aux articles 365 à 371 CP, ch. 1).

b) aa) La loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0), entrée en vigueur le 1er janvier 2018, définit les diverses conditions à l'octroi d'une naturalisation ordinaire à ses art. 9 ss. Elle distingue entre les conditions "formelles" (art. 9) et les conditions "matérielles" (art. 11). Parmi les conditions "matérielles" que le requérant doit remplir, son intégration doit être réussie (cf. art. 11 let. a LN). L'art. 12 LN précise les critères à prendre en considération pour apprécier la réalisation de cette condition. Il prévoit ainsi ce qui suit:

"1 Une intégration réussie se manifeste en particulier par:

a. le respect de la sécurité et de l’ordre publics;

b. le respect des valeurs de la Constitution;

c. l’aptitude à communiquer au quotidien dans une langue nationale, à l’oral et à l’écrit;

d. la participation à la vie économique ou l’acquisition d’une formation, et

e. l’encouragement et le soutien de l’intégration du conjoint, du partenaire enregistré ou des enfants mineurs sur lesquels est exercée l’autorité parentale.

(…)".

Le Message du Conseil fédéral précise ce qui suit concernant la sécurité et l'ordre publics (Message concernant la révision totale de la loi fédérale sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse [Loi sur la nationalité, LN] du 4 mars 2011 [ci-après: le Message], FF 2011, p. 2639, spé. p. 2646 s.):

"Dorénavant, la notion d’intégration inclut le critère «sécurité et ordre publics», par quoi l’on entend notamment le respect de l’ordre juridique suisse et de l’ordre juridique étranger dans la mesure où des dispositions étrangères s’appliquent par analogie dans le droit suisse. La teneur et la signification de cette terminologie reprise du droit des étrangers (cf. art. 80 de l’ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative, OASA; RS 142.201) seront précisées dans la nouvelle ordonnance sur la nationalité. A propos de la définition, il convient de se référer également aux commentaires du rapport explicatif concernant la révision de l’art. 62 LEtr. Il en ressort, d’une part, que la «sécurité publique» implique l’inviolabilité de l’ordre juridique objectif, des biens juridiques des individus et des institutions de l’Etat, d’autre part, que l’«ordre public» comprend l’ordre juridique objectif et l’ensemble des représentations non écrites de l’ordre, dont le respect doit être considéré, selon l’opinion sociale et éthique dominante, comme une condition inéluctable d’une cohabitation humaine ordonnée.

(…) Enfin, on peut affirmer que la notion de «sécurité et ordre publics» inclut obligatoirement le respect de l’ordre juridique suisse et qu’elle va même au-delà".

Le Message précise notamment encore ce qui suit (p. 2645 s.):

"Bien que la liste des critères d’intégration figurant aux art. 12 et 20 de la loi clarifie les conditions de naturalisation, il sera nécessaire de préciser dans la future ordonnance d’exécution les seuils d’une intégration suffisante, en tenant compte du développement du droit suisse de l’intégration (cf. le rapport du Conseil fédéral du 5 mars 2010 sur l’évolution de la politique d’intégration de la Confédération)".

Aux termes de l’art. 48 LN, le Conseil fédéral est chargé de l’exécution de cette loi.

Le critère du respect de la sécurité et de l'ordre publics est précisé à l'art. 4 de l'ordonnance fédérale du 17 juin 2016 sur la nationalité suisse (OLN; RS 141.01), dont la teneur est la suivante:

"1 L’intégration du requérant n’est pas considérée comme réussie lorsqu’il ne respecte pas la sécurité et l’ordre publics parce qu’il:

a. viole des prescriptions légales ou des décisions d’autorités de manière grave ou répétée;

b. n’accomplit volontairement pas d’importantes obligations de droit public ou privé, ou

c. fait, de façon avérée, l’apologie publique d’un crime ou d’un délit contre la paix publique, d’un génocide, d’un crime contre l’humanité ou encore d’un crime de guerre ou incite à de tels crimes.

2 L’intégration du requérant n’est pas non plus considérée comme réussie lorsqu’il est enregistré dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA et que l’inscription qui peut être consultée par le SEM porte sur:

a. une peine ferme ou une peine privative de liberté avec sursis partiel pour un délit ou un crime;

b. une mesure institutionnelle, s’agissant d’un adulte, ou un placement en établissement fermé, s’agissant d’un mineur;

c. une interdiction d’exercer une activité, une interdiction de contact, une interdiction géographique ou une expulsion;

d. une peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de plus de 90 jours-amende, une peine privative de liberté avec sursis de plus de trois mois, une privation de liberté avec sursis ou sursis partiel de plus de trois mois ou un travail d’intérêt général avec sursis ou sursis partiel de plus de 360 heures prononcé comme sanction principale;

e. une peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de 90 jours-amende au plus, une peine privative de liberté avec sursis de trois mois au plus, une privation de liberté avec sursis ou sursis partiel de trois mois au plus ou un travail d’intérêt général avec sursis ou sursis partiel de 360 heures au plus prononcé comme sanction principale, pour autant que la personne concernée n’ait pas fait ses preuves durant le délai d’épreuve.

3 Dans tous les autres cas d’inscription dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA pouvant être consultée par le SEM, ce dernier décide de la réussite de l’intégration du requérant en tenant compte de la gravité de la sanction. Une intégration réussie ne doit pas être admise tant qu’une sanction ordonnée n’a pas été exécutée ou qu’un délai d’épreuve en cours n’est pas encore arrivé à échéance.

(…)".

Le Manuel sur la nationalité édité par le SEM (ci-après: le Manuel), valable dès le 1er janvier 2020 pour les demandes déposées dès le 1er janvier 2018, apporte pour sa part les précisions suivantes (p. 28 ss):

" 321/113 Inscriptions dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA (art. 4 al. 2 et al. 3 OLN)

(…)

Principe

Lorsque le requérant a commis des infractions avant le dépôt de sa demande de naturalisation ou au cours de la procédure, l’autorité compétente doit en tenir compte lors de l’examen de la demande.

La naturalisation constituant la dernière étape du processus d’intégration, il faut attendre que le requérant ne fasse l’objet d’aucun jugement, y compris relevant du droit pénal, pour rendre la décision de naturalisation.

Lorsqu’une inscription figure au casier judiciaire du requérant, il convient de tenir compte des principes énoncés ci-dessous:

· Lorsque l’inscription porte sur des éléments mentionnés à l’art. 4 al. 2 let. a à e OLN, l’intégration est lacunaire et la volonté de s’intégrer est insuffisante. Il faut donc prendre en compte le délai d’élimination d’office de l’inscription dans le casier judiciaire. En effet, le respect de la sécurité et de l’ordre publics et des valeurs suisses fait défaut et la naturalisation doit être exclue jusqu’à élimination complète de l’inscription.

· La demande ne pourra être acceptée qu’après radiation des inscriptions relatives à ses condamnations antérieures qui figurent dans le casier judiciaire, pour autant que les autres conditions soient remplies. L’élimination de l’inscription survient lorsque le délai d’élimination d’office arrive à échéance.

(…)

Tableaux récapitulatifs

Les tableaux suivants donnent, sous une forme très simplifiée, un aperçu des délais à respecter avant qu’une demande de naturalisation puisse être déposée, respectivement traitée par le SEM. (…)

Il convient également de remarquer que pour les jugements prononçant une peine avec sursis ou sursis partiel, le délai d’épreuve commence à courir dès la date de la notification inscrite dans VOSTRA".

Selon le tableau 4 (p. 35), relatif à l’art. 4 al. 2 let. d OLN, où il est précisé que le SEM ne traite la demande que lorsque l’inscription dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA (extrait destiné aux autorités et non aux particuliers) a été éliminée d’office, le délai d’élimination d’office en cas de peine pécuniaire avec sursis de plus de 90 jours-amende est la date à laquelle le jugement dévient exécutoire + dix ans, conformément à l’art. 369 al. 3 CP. Quant au tableau 6 (p. 37), qui a trait à l’art. 4 al. 3 OLN, il précise qu’en cas de peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de plus de 30 jours-amende et de 90 jours-amende au plus, le délai pris en compte par le SEM pour traiter la demande de naturalisation en cas de succès durant le délai d’épreuve correspond à la fin du délai d’épreuve, qui commence à courir dès la date de la notification du jugement, à laquelle s’ajoute un délai d’attente de trois ans.

bb) Selon le rapport explicatif sur le projet d'ordonnance relative à la loi sur la nationalité établi par le Département fédéral de justice et police en avril 2016 (p. 11), jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle ordonnance, soit l’OLN, le SEM se référait à l'extrait du casier judiciaire destiné à des particuliers (art. 371 CP), même s'il avait accès aux données du casier judiciaire que les autorités peuvent consulter jusqu'à leur élimination (art. 367 al. 2 et 4 et 369 CP). L'ordonnance (alors en projet) prévoit que la naturalisation sera désormais exclue tant qu'une inscription figurera au casier judiciaire (casier judiciaire informatisé VOSTRA) parmi les données accessibles au SEM. Les délinquants étrangers devront ainsi attendre plus longtemps avant de pouvoir déposer une demande de naturalisation. La naturalisation constituant la dernière étape du processus d’intégration et devant, de ce fait, répondre à des exigences élevées, il est légitime d’attendre, avant de rendre la décision de naturalisation, que l’intéressé ne fasse plus l’objet d’aucun jugement, y compris du point de vue du droit pénal. Il importe aussi de rappeler que l’extrait n’est prévu qu’à des fins privées (par ex., dans le cadre d’une recherche d’appartement ou de travail). En présence d’inscriptions au casier judiciaire portant sur des éléments mentionnés au projet d’art. 4 al. 2 let. a à e OLN, il y a lieu d’estimer que l’intégration est lacunaire, que la volonté de s’intégrer est insuffisante et que le respect de notre ordre juridique et de notre système de valeurs fait défaut. Les candidats concernés doivent alors être exclus de la naturalisation (rapport explicatif p. 11/12).

Dans un arrêt récent (ATAF F-6551/2019 du 18 janvier 2021), le Tribunal administratif fédéral a rappelé que les condamnations pénales, en particulier celles inscrites au casier judiciaire, et les enquêtes pénales en cours représentent globalement un obstacle à la naturalisation, à moins qu'elles ne portent sur des infractions mineures, auquel cas elles ne constituent en principe pas, à elles seules, un motif de refus de naturalisation (consid. 4.7, et la référence citée). A l’ATF 146 I 49 consid. 4.4, JdT 2021 I 31, le Tribunal fédéral a pour sa part précisé qu’il n’est pas admissible de fonder un refus sur un unique critère d’intégration, à moins que celui-ci, tel par exemple des antécédents pénaux importants, ne se révèle à lui seul décisif.

c) Sur le plan cantonal, l'art. 12 de la loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11) dispose que, pour être admis à déposer une demande de naturalisation ordinaire dans le Canton de Vaud, le requérant étranger doit, au moment du dépôt de la demande, remplir les conditions formelles prévues par la législation fédérale (ch. 1), séjourner dans la commune vaudoise dont il sollicite la bourgeoisie (ch. 2) et avoir séjourné deux années complètes dans le canton, dont l'année précédant la demande (ch. 3). Selon l'art. 16 LDCV, les conditions matérielles à l'octroi d'une naturalisation ordinaire sont définies par le droit fédéral et par les autres dispositions cantonales.

Conformément à l’art. 25 LDCV, le service, soit le SPOP, consulte le casier judiciaire informatique VOSTRA; si une des conditions de non-respect de la sécurité et de l'ordre publics au sens du droit fédéral est réalisée, le service rend une décision de refus de naturalisation (al. 1). Le règlement d’application de la LDCV du 21 mars 2018 (RLDCV; BLV 141.11.1) précise les modalités de la consultation et de l'utilisation des données obtenues auprès du casier judiciaire informatique VOSTRA (al. 3). L’art. 16 RLDCV prévoit ainsi que le service consulte le casier judiciaire informatique VOSTRA pour valider ou invalider dans le rapport d'enquête la réalisation du critère de respect de la sécurité et de l'ordre public; il consulte également ce casier à réception de l'autorisation fédérale et, en cas de besoin, à n'importe quel moment au cours de la procédure (al. 1).

Selon l’art. 29 al. 4 LDCV, en cas de non-réalisation des conditions matérielles, le service accorde au requérant un délai de 30 jours pour présenter ses arguments et moyens de preuve; le délai passé, le service rend une décision motivée de refus de la demande ou, cas échéant, préavise positivement à l'attention de la commune qu'il aura désignée comme compétente

Le recourant conteste le refus de l’autorité intimée, qui serait basé uniquement sur ses condamnations pénales, en particulier le jugement notifié le 8 octobre 2012, faisant valoir un défaut de base légale formelle.

a) Le principe de la légalité consacré à l'art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst., RS 101) exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au sens matériel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de l'autorité constitutionnellement compétente (ATF 141 II 169 consid. 3.1 p. 171; 131 II 13 consid. 6.5.1 p. 29; 128 I 113 consid. 3c p. 121). L'exigence de précision de la norme (ou de densité normative) est relative et varie selon les domaines. Elle dépend notamment de la gravité des atteintes qu'elle comporte aux droits fondamentaux (ATF 141 V 688 consid. 4.2.2 p. 692; 140 I 381 consid. 4.4 p. 386; 131 II 13 consid. 6.5.1 p. 29 s.; cf. aussi, pour l’ensemble de ce paragraphe, l’arrêt TF 1C_632/2019 du 18 septembre 2020 consid. 2.1.1).

b) Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de l'État d'empiéter sur les compétences d'un autre organe; en particulier, il défend au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322 consid. 2.2 p. 326; arrêts TF 2C_772/2017 du 13 mai 2019 consid. 3.2.2; 2C_33/2018 du 28 juin 2018 consid. 3.2) ou d'une compétence fondée directement sur la Constitution (ATF 139 II 460 consid. 2.1 p. 462 s.).

Conformément à l’art. 182 al. 2 Cst., le Conseil fédéral veille à la mise en œuvre de la législation, des arrêtés de l’Assemblée fédérale et des jugements rendus par les autorités judiciaires fédérales. Les dispositions ou normes d’exécution (dépendantes) précisent et détaillent le sens et le contenu de la loi: elles définissent les notions que la loi formule; elles en organisent l’application; elles la concrétisent. Elles ne contiennent aucun droit et aucune obligation qui ne soient pas déjà posés par la loi, sauf si elles doivent combler d’éventuelles lacunes (cf. Pierre Moor, Alexandre Flückiger, Vincent Martenet, Droit administratif, Vol. I, Les fondements, 3ème éd., Berne 2012, ch. 2.5.5.3/a p. 252; voir aussi arrêt TF 2C_33/2018 du 28 juin 2018 consid. 3.2, et les références citées).

Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale (art. 164 al. 1, 1ère phr., Cst.). Une loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d’édicter des règles de droit, à moins que la Constitution ne l’exclue (art. 164 al. 2 Cst.). Le Conseil fédéral édicte des règles de droit sous la forme d’une ordonnance, dans la mesure où la Constitution ou la loi l’y autorisent (art. 182 al. 1 Cst.). Les normes ou dispositions de substitution (dépendantes) établissent de manière originaire des règles de droit; elles introduisent dans l’ordre juridique des normes originales, des règles "primaires" (cf. Pierre Moor, Alexandre Flückiger, Vincent Martenet, op. cit., ch. 2.5.5.3/b p. 253). La délégation législative est admise pour autant que plusieurs conditions cumulatives soient respectées (cf. Pierre Moor, Alexandre Flückiger, Vincent Martenet, op. cit., ch. 2.5.5.3/b p. 254 ss).

En l’espèce, il n’est pas contesté que le recourant a été condamné par jugement notifié le 8 octobre 2012 et entré en force à cette même date à une peine pécuniaire de 100 jours-amende à 30 fr. avec sursis de deux ans et à une amende de 2000 fr. pour voies de fait commises à l’encontre de son conjoint durant le mariage ou dans l’année qui a suivi le divorce, menaces commises à l’encontre de son partenaire hétérosexuel ou homosexuel, contrainte et insoumission à une décision de l’autorité.

a) Le recourant fait tout d’abord valoir qu’il n’existerait dans la LN aucune référence au casier judiciaire informatisé VOSTRA, sur lequel s’est fondée l’autorité intimée, et que cet élément ne ressortirait que de l’OLN et du Manuel. Se poserait dès lors la question de l’exigence d’une base légale formelle pour permettre à l’autorité intimée de rejeter la demande du recourant sur la seule base du casier judiciaire informatisé VOSTRA. Celui-ci s’opposerait en outre au casier judiciaire "ordinaire", pour lequel la principale différence résiderait dans le fait que les inscriptions y sont radiées dans un délai beaucoup plus court que les inscriptions figurant au casier judiciaire informatisé VOSTRA.

C’est à tort que l’intéressé estime qu’aucune base légale formelle ne permet à l’autorité intimée de se fonder sur le casier judiciaire informatisé VOSTRA.

Pour rappel, aux termes de l’art. 365 al. 2 let. g CP, le casier judiciaire informatisé VOSTRA sert les autorités fédérales et cantonales dans le cadre de la procédure de naturalisation. Conformément à l’art. 367 CP, relatif au traitement et à la consultation des données que contient le casier judiciaire informatisé VOSTRA, le législateur fédéral a conféré au Conseil fédéral la possibilité, si le nombre des demandes de renseignement le justifie, et après consultation du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence, d’étendre le droit d’accès visé à l’al. 2 à d’autres autorités judiciaires et administratives de la Confédération et des cantons jusqu’à l’entrée en vigueur d’une loi fédérale (al. 3), soit la loi fédérale du 17 juin 2016 (LCJ), dont l’entrée en vigueur et celle de son ordonnance sont planifiées début 2023. Le Conseil fédéral a usé de cette compétence et prévu à l’art. 21 al. 3 ordonnance VOSTRA que les autorités cantonales chargées des naturalisations au niveau du canton peuvent consulter en ligne les données relatives aux jugements selon notamment l’art. 366 al. 1 et 2 CP ainsi qu’à des procédures pénales en cours pour autant que cela soit nécessaire à l’accomplissement d’une procédure de naturalisation. Il ressort de ces éléments que l’étendue des données du casier judiciaire consultables par les autorités cantonales de naturalisation se fonde directement sur une base légale formelle, à savoir les art. 366 et 367 CP. L’on peut relever qu’une telle base légale formelle existe aussi au niveau cantonal (cf. art. 25 LDCV).

La référence dans l’OLN au casier judiciaire informatisé VOSTRA, qui se fonde en particulier sur les éléments précités, est en outre explicite et on ne peut donc plus se référer aux extraits destinés aux particuliers, comme la pratique antérieure l'admettait. Les dispositions légales et réglementaires ne laissent en ce domaine aucune marge de manœuvre à l'autorité cantonale, qui se doit de les appliquer (cf. GE.2021.0110 du 13 octobre 2021 consid. 3b).

b) Le recourant estime par ailleurs que la définition du concept juridique indéterminé du respect de la sécurité et de l’ordre publics au sens de l’art. 12 al. 1 let. a LN ainsi que ses critères auraient été laissés à l’entière discrétion de l’autorité d’exécution de la LN; il n’existerait à cet égard aucun contour ni aucun "barème" dans la loi formelle, contrairement à l’OLN qui contiendrait des critères quantitatifs s’agissant des peines prononcées et fixant des durées limites.

Le Conseil fédéral ne sort manifestement pas du cadre qui lui a été conféré par l’art. 48 LN dans l’exécution de l’art. 12 al. 1 let. a LN, lorsqu’il prévoit à l’art. 4 OLN, disposition relative au non-respect de la sécurité et de l’ordre publics, que l’intégration du requérant n’est pas considérée comme réussie lorsqu’il est enregistré dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA et que l’inscription qui peut être consultée par le SEM porte sur une peine pécuniaire avec sursis ou sursis partiel de plus de 90 jours-amende (art. 4 al. 2 let. d OLN). Il est incontestable qu’un requérant à la naturalisation, tel le recourant, qui commet une infraction ou des infractions pénale(s) qui lui vaut (valent) la condamnation précitée ne respecte pas la sécurité et l’ordre publics du pays dont il souhaite obtenir la nationalité et, du fait de la relative gravité de l’infraction qu’implique une telle condamnation, qui n’est éliminée d’office du casier judiciaire informatisé VOSTRA qu’après dix ans (cf. art. 369 al. 3 CP), ne fait pas preuve d’une intégration réussie, et ce indépendamment des autres critères d’intégration.

L’art. 12 al. 1 LN constitue en conséquence une base légale formelle suffisante à l’appui de l’art. 4 al. 2 let. d OLN. C’est ainsi à juste titre que, sur la base de cette dernière disposition, l’autorité intimée a considéré que l’intégration du recourant n’était pas réussie; les infractions commises par ce dernier, soit voies de fait à l’encontre de son conjoint durant le mariage ou dans l’année qui a suivi le divorce, menaces à l’encontre de son partenaire hétérosexuel ou homosexuel, contrainte et insoumission à une décision de l’autorité, ont de fait porté atteinte à des biens juridiques d’importance. L’existence de cette infraction constitue ainsi à elle seule un motif suffisant pour considérer qu’une condition matérielle à la naturalisation fait défaut et que celle-ci doit être refusée. Il ressort en outre des indications du SPOP dans son courrier du 8 mars 2022 que le recourant a fait l’objet d’une nouvelle condamnation pénale le 17 novembre 2020, à une peine pécuniaire de 40 jours-amende à 40 fr. et à une amende de 300 fr. Ceci ne peut ainsi que d’autant plus amener à la confirmation de la décision entreprise, qui n’avait pas tenu compte de cette dernière condamnation.

Le fait, comme l’invoque le recourant, qu’aucun autre élément de la décision querellée que la référence au casier judiciaire informatisé VOSTRA ne contiendrait des éléments en sa défaveur, n’est ainsi pas déterminant. Cela est d’autant plus le cas qu’il ressort du dossier en mains du tribunal que les autres conditions à la naturalisation n’ont fait l’objet, compte tenu de la décision entreprise, d’aucun examen de la part des autorités compétentes.

c) Il n’est enfin pas nécessaire, compte tenu de ce qui précède, de se référer à la condamnation du recourant par jugement notifié le 7 juillet 2016 et entré en force à cette même date à une peine pécuniaire de 50 jours-amende à 30 fr. avec sursis de deux ans et à une amende de 600 fr., et ce indépendamment de la question de l’éventuel défaut de base légale sur ce point.

d) Les griefs du recourant en lien avec un défaut de base légale ne sont en conséquence pas fondés.

a) Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée.

b) Le recourant a procédé au bénéfice de l’assistance judiciaire, sous la forme d’une exonération d’avances et des frais judiciaires.

Les frais de justice, arrêtés à 1'000 fr. (art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative – TFJDA; BLV 173.36.5.1), devraient en principe être supportés par le recourant qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Toutefois, comme ce dernier est mis au bénéfice de l'assistance judiciaire, ces frais seront laissés à la charge de l'Etat (art. 122 al. 1 let. b du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), le recourant étant rendu attentif au fait qu'il sera tenu de rembourser les montants ainsi avancés dès qu'il sera en mesure de le faire (cf. art. 123 al. 1 CPC).

Vu le sort du recours, il n'est pas alloué de dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de la population du 25 juin 2021 est confirmée.

III. L’émolument judiciaire, arrêté à 1'000 (mille) francs, est laissé à la charge de l’Etat.

IV. Le bénéficiaire de l’assistance judiciaire est, dans la mesure de l’art. 123 CPC, applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD, tenu au remboursement des frais judiciaires mis à la charge de l’Etat.

V. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 12 avril 2022

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.