TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 août 2019
Composition
M. Stéphane Parrone, président; M. Guillaume Vianin et M. Laurent Merz, juges
Recourant
A.________ à
Autorité intimée
Direction générale de l'agriculture, de la viticulture, et des affaires vétérinaires (DGAV), à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Valeyres-sous-Montagny,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires du 29 mai 2019 (abattage de volaille)
Vu les faits suivants:
A. A.________ exploite à ******** une entreprise agricole. Depuis l'année 2000, l'intéressé exerce une activité d'abattage et de vente de volailles dans deux locaux situés sur son exploitation. D'abord occasionnelle, cette activité a manifestement pris de l'ampleur au fil des ans représentant selon les déclarations de l'intéressé désormais 60% du revenu familial. Le dossier évoque un volume de vente entre 15'000 et 20'000 poulets par an.
Concrètement, la clientèle d'A.________ réserve un certain nombre de poulets qu'il commande puis engraisse sur son domaine. Les animaux sont ensuite abattus sur place par les clients eux-mêmes dans les locaux mis à disposition par l'exploitant, puis emportés par ceux-ci.
B. Le 25 mars 2019, la Direction des affaires vétérinaires et de l’inspectorat (DAVI) a réalisé un contrôle sur l'exploitation d'A.________ qui a donné lieu à un compte rendu daté du même jour, accompagné d'un cahier de photographies. A.________, accompagné de son fils, a été entendu ensuite le 3 avril 2019 sur les conditions d'abattage de la volaille sur son exploitation par le responsable de secteur de la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) et le Vétérinaire cantonal suppléant. Cette audition a fait l'objet d'un procès-verbal daté du 5 avril 2019.
C. Le 5 avril 2019, le Vétérinaire cantonal, en se référant notamment aux constatations opérées le 25 mars 2019 par le contrôleur officiel et aux manquements mis alors en évidence, a considéré que l'abattage de volailles ne pouvait se poursuivre sur l'exploitation sans qu'il ne soit procédé à une instruction plus approfondie permettant de définir une activité conforme aux bases légales. Il a donc décidé de suspendre temporairement et avec effet immédiat l'abattage de volailles sur l'exploitation et de diligenter une instruction en vue de déterminer les conditions de reprise de cette activité en levant l'effet suspensif d'un éventuel recours. Cette décision n'a pas été contestée.
D. En date du 8 avril 2019, une visite d'évaluation de l'infrastructure a été opérée par un inspecteur de la DGAV et a été complétée, le 12 avril 2019, par une évaluation des processus mis en place et recommandés. Un rapport d'inspection daté du 12 avril 2019 décrit de façon détaillée les constatations opérées, les mesures ordonnées, et le résultat des vérifications.
Par lettre du 23 avril 2019, la DGAV a notamment informé la Municipalité de Valeyres-sous-Montagny des contrôles effectués et l'a invitée à proposer le nom d'un vétérinaire pour effectuer les contrôles officiels requis, afin que le Vétérinaire cantonal ratifie ce choix.
Le 22 mai 2019 un nouveau contrôle de l'exploitation a été opéré par la DGAV qui a donné lieu à un rapport de contrôle daté du même jour.
E. Suite à cette dernière inspection, le Vétérinaire cantonal, par décision du 29 mai 2019, a ordonné l'arrêt définitif et immédiat des abattages de volaille sur l'exploitation d'A.________. Cette décision se réfère au contrôle du 22 mai 2019 lors duquel la poursuite régulière des abattages de volaille dans les locaux, ainsi que la poursuite des acquisitions de poussins à élever ont été constatées nonobstant la décision rendue le 5 avril 2019. Pour le surplus, la décision retient que les processus d'abattage ultérieurs à la mise à mort et en lien avec la participation active des clients n'ont toujours pas été validés, que la traçabilité d'avril et mai 2019 relative aux clients venus abattre et acheter cette volaille indique une activité dépassant la consommation personnelle, à savoir jusqu'à 60 poulets par client et par abattage, que le nombre de clients circulant dans les locaux pour terminer les abattages et emporter les carcasses peut atteindre 54 personnes par jour, ce qui représente un risque accru en termes d'hygiène (flux des personnes), qu'aucun contrôle des viandes officiels n'a été assuré pendant cette période, et que les installations (entonnoirs, plumeuse, sol) lors de la visite du 22 mai 2019 étaient sales. Retenant un risque avéré pour le consommateur et se fondant sur l'art. 35 al. 2 et 3 de la loi fédérale du 20 juin 2014 sur les denrées alimentaires (LDAl; RS 817.0), le Vétérinaire cantonal considère que les abattages doivent cesser avec effet immédiat et définitivement. Cette décision indique qu'elle peut être attaquée par un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) dans les trente jours suivant sa communication.
F. Par lettre du 3 juin 2019, le Vétérinaire cantonal a dénoncé A.________ au Ministère public de l'arrondissement du Nord vaudois notamment pour violation de la LDAl.
G. Par acte du 4 juin 2019, reçu à la CDAP le 6 juin 2019, A.________ s'est opposé à la décision du 29 mai 2019 soutenant qu'il avait effectué tous les changements et améliorations exigés.
Par avis du 6 juin 2019, le juge instructeur de la CDAP a constaté que le recours n’avait pas d’effet suspensif conformément à l'art. 30 de la loi cantonale du 12 décembre 1994 relative à l’exécution de la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LVLDAI; BLV 817.01).
Le vétérinaire cantonal a répondu au recours le 28 juin 2019 en concluant à son rejet en estimant en substance que les exigences légales relatives à l'abattage de volailles n'étaient pas réunies sur l'exploitation du recourant.
Le recourant s'est déterminé le 22 juillet 2019 en concluant à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que l'arrêt de l'abattage ne soit pas définitif mais "provisoire jusqu'à la mise en place du solde des mesures exigées par l'autorité compétente".
Par lettre du 29 juillet 2019, le Vétérinaire cantonal a maintenu ses conclusions.
Considérant en droit:
La LDAl, qui a notamment pour but de protéger la santé du consommateur des risques présentés par les denrées alimentaires et les objets usuels qui ne sont pas sûrs, ainsi que de de veiller à ce que la manipulation des denrées alimentaires et des objets usuels se fasse dans de bonnes conditions d’hygiène (art. 1 al. 1 lit. a et b LDAl), s’applique à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, y compris à la production primaire, dans la mesure où celle-ci est destinée à la fabrication de denrées alimentaires ou d’objets usuels (art. 2 al. 2 LDAl).
Cette loi, entrée en vigueur le 1er mai 2017, a remplacé la loi du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (aLDAl; RO 1995 1469) qui a été abrogée (cf. annexe de la LDAl).
La décision attaquée se fonde sur les mesures prévues par l'art. 35 LDAl, qui a la teneur suivante:
"Art. 35 Contestations ne portant pas sur des produits
1 Lorsque la contestation ne porte pas sur des produits, les autorités d’exécution peuvent obliger la personne responsable dans l’entreprise à:
a. clarifier les causes des défauts constatés;
b. prendre les mesures nécessaires à l’élimination des défauts;
c. informer l’autorité d’exécution des causes identifiées et des mesures prises.
2 Les autorités d’exécution peuvent interdire temporairement ou définitivement un procédé de fabrication, l’abattage d’animaux ou l’utilisation d’installations, de locaux, d’équipements, de véhicules et de terrains agricoles.
3 Elles peuvent ordonner la fermeture immédiate d’une entreprise si les conditions qui y règnent présentent un danger direct majeur pour la santé publique"
Cette disposition correspond à l'art. 29 aLDAl, qui avait la teneur suivante:
" Art. 29 Autres contestations
1 Lorsque des procédés de fabrication, des locaux, des installations, des véhicules ou des conditions d’hygiène sont contestés, les organes de contrôle ordonnent l’élimination des défauts.
2 Ils peuvent interdire, définitivement ou temporairement, des procédés de fabrication, l’abattage d’animaux ou l’utilisation de locaux, d’installations, de véhicules et de terrains agricoles.
3 L’autorité d’exécution compétente peut ordonner la fermeture immédiate d’une entreprise si les conditions qui y règnent présentent un danger direct et important pour la santé publique"
Dans ses dispositions réglant les voies de droit, la LDAl prévoit une procédure d'opposition relative aux décisions concernant les mesures et les certificats de qualité (art. 67 LDAl). L’opposition doit être adressée à l’autorité de décision et vise donc à faire reconsidérer la décision. Le délai pour former opposition est de dix jours (art. 70 al. 1 LDAl). Dans son ancienne teneur, la loi prévoyait également une procédure d'opposition pour les décisions ayant trait à des mesures prévues par la loi (art. 52 aLDAl). Le délai était toutefois de 5 jours (art. 55 al. 1 aLDAl).
Au niveau cantonal, la loi relative à l'exécution de la LDAl (LVLDAI) n'a pas été mise à jour après l'adoption de la nouvelle loi entrée en vigueur le 1er mai 2017. Elle se réfère donc à la numérotation de la loi dans son ancienne teneur (aLDAl).
L'art. 28 LVLDAl, traitant de l'opposition, a la teneur suivante:
"Art. 28 Opposition
1 Dans les cinq jours consécutifs à la notification de la contestation d'une marchandise (article 28 LDAL) ou d'une autre contestation (article 29 LDAL), ainsi que d'une mesure provisionnelle (article 30 LDAL), l'intéressé peut faire opposition par écrit auprès du chimiste cantonal ou du vétérinaire cantonal, selon les compétences définies par l'article 5.
2 L'opposant supportera les frais de la procédure de réexamen si son résultat lui est défavorable."
Est ainsi prévu, pour les mesures prises en application de la LDAl comme c'est le cas en l'espèce, un système comportant la possibilité de déposer une opposition à l’autorité de décision en visant donc à faire reconsidérer la décision, procédure prévue par la législation fédérale, reprise par la loi cantonale d'exécution et dont le justiciable ne saurait être privé. L'auteur de l'opposition peut notamment avoir un intérêt à ce que la décision soit réexaminée ou rapportée.
Dans son Message relatif à la LDAl du 25 mai 2011 le Conseil fédéral indique que "la procédure relative aux décisions concernant les mesures et les certificats de qualité commencent toujours par une opposition (…). L’opposition doit être adressée à l’autorité de décision et vise à faire reconsidérer la décision. (…) En cas de contestation de décisions concernant les mesures et les certificats de qualité, il faut former opposition avant de pouvoir se pourvoir en recours, faute de quoi l’instance de recours n’entrera pas en matière" (FF 2011 p. 5254).
Force est ainsi de constater que l'acte d'A.________ du 4 juin 2019 aurait dû être examiné tout d'abord par le Vétérinaire cantonal dans le cadre d'une procédure d'opposition, la CDAP étant en l'état incompétente (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Même si l'autorité intimée s'est prononcée dans le cadre de la présente procédure judiciaire sur le fond, il n'y a en l'espèce aucune raison de renoncer exceptionnellement à la procédure d'opposition. La conséquence en est la transmission d'office de l'acte au Vétérinaire cantonal comme objet de sa compétence, à titre d'opposition (art. 7 LPA-VD).
Le présent arrêt doit être rendu sans frais, la partie recourante ayant été induite en erreur par une indication erronée des voies de droit. Il n'y a pas lieu d'indemniser le recourant par des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Le dossier est transmis au Vétérinaire cantonal comme objet de sa compétence.
III. Il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 13 août 2019
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.