TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 septembre 2019
Composition
Mme Mélanie Pasche, présidente; M. Alex Dépraz et M. Laurent Merz, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourante
A.________ à ******** représentée par Me Marc Balavoine, avocat à Genève,
Autorité intimée
Municipalités de Montreux, Veytaux, La Tour-de-Peilz et Vevey, p.a. Les Trois Villes, représentées par Me Pierre-Yves Brandt, avocat à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ "décision" des Municipalités de Montreux, Veytaux, La Tour-de-Peilz et Vevey du 13 décembre 2018 (collecte des déchets industriels banals [DIB])
Vu les faits suivants:
A. A.________ (ci-après également: la recourante) est une société anonyme avec siège à ********* (GE). Inscrite le 4 février 2000 au registre du commerce, elle a pour but les services et prestations dans le domaine du transport, de la manutention, de la gestion et de la commercialisation des déchets et autres matériaux.
B. Les 10, 15 et 25 février 2017 respectivement, les Municipalités de Vevey, Montreux et La Tour-de-Peilz (ci-après également: les municipalités ou les intimées) ont passé une convention de collaboration en matière de collecte et de transport des déchets suivants: déchets incinérables sans ceux produits aux déchèteries, déchets compostables des ménages, et papier/carton. A teneur de l'art. 1 de cette convention, les municipalités ont convenu de s'entendre pour gérer en commun, par l'intermédiaire d'une ou de plusieurs entreprises spécialisées à mandater à cet effet, leur tâche de collecte et de transport des déchets précités se trouvant sur leur territoire. Les municipalités ont également convenu de confier, dans le respect de la procédure prévue en matière de marchés publics, le ramassage et le transport des déchets à une ou plusieurs entreprises spécialisées (art. 4 al. 1 de la convention). Une fois le marché définitivement adjugé, il était prévu qu'un contrat serait établi avec le ou les transporteurs et signé par les parties à la convention (art. 5 al. 1 de la convention); la durée initiale du contrat était de sept ans (art. 5 al. 2 de la convention).
C. Par avis publié le 11 avril 2017 sur la plateforme pour les marchés publics suisses (www.simap.ch) et dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud, la Commune de la Tour-de-Peilz a lancé, dans le cadre d'une procédure ouverte, un appel d'offres portant sur trois lots relatifs au ramassage et transport des déchets urbains incinérables (lot n° 1), du papier carton (lot n° 2) et des déchets compostables des ménages (lot n° 3). Le titre du marché était décrit en ces termes: "Ramassage et transport de déchets urbains dans les communes de Montreux-Veytaux, Vevey et La Tour-de-Peilz".
Selon le dossier d'appel d'offres (ci-après: DAO), le marché était divisé en trois lots, soit un lot par type de déchets, avec la précision que chaque lot serait évalué et adjugé de manière indépendante, plusieurs soumissionnaires pouvant être adjudicataires (ch. 2.2 DAO, p. 3).
Selon le cahier des charges techniques figurant en annexe au DAO, les déchets urbains incinérables (ci-après: DUI) étaient décrits comme il suit (ch. 1.2.2 du cahier des charges techniques, p. 4):
"Déchets ménagers non recyclables (ne faisant pas partie des déchets ménagers triés) qui peuvent prendre place dans un sac taxé officiel et ou dans un conteneur taxé au poids."
Les déchets industriels banals (ci-après: DIB) étaient quant à eux définis en ces termes (ch. 1.2.5 du cahier des charges techniques, p. 4):
"Déchets produits par les entreprises situées sur le territoire des communes, assimilés à des déchets urbains. On entend les déchets de l'industrie, de l'artisanat et des commerces comptants moins de 250 postes à plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets des ménages en terme de matières contenues et de proportions."
Le cahier des charges techniques spécifiait que la durée du contrat serait de 7 ans, prolongeable d'une année au maximum, et que les prestations débuteraient le 1er janvier 2018 et se termineraient le 31 décembre 2024 (ch. 2.1 du cahier des charges techniques, p. 6). Il ressort ce qui suit du ch. 2.2 du cahier des charges techniques (p. 6):
"Les parties s'engagent à renégocier et à adapter le contrat en fonction d'éventuelles modifications législatives ou réglementaires (en particulier le règlement communal sur la collecte des déchets)."
Le cahier des charges techniques contenait un encadré en page 12 à la teneur suivante:
"Les informations décrites aux points 4.4 à 4.8 ci-après sont données à titre purement indicatif et sont donc susceptibles d'être sous-évaluées ou surévaluées. Elles servent de référence pour l'établissement des offres. De nouveaux paramétrages seront réalisés après une période de 3 mois, 6 mois et 12 mois."
Le point 4.8 du cahier des charges techniques (p. 14) précisait ce qui suit au sujet de la collecte des DIB:
"La collecte des DIB est réalisée durant les tournées des ménages. Les DIB incinérables sont conditionnés soit en sacs taxés officiels, soit en conteneurs taxés au poids.
La collecte des DIB incinérables non conditionnés en sacs taxés n'interviendra qu'à partir du 1er janvier 2019 au plus tôt, sous réserve des modifications des règlements communaux. La collecte sera également intégrée aux tournées des ménages.
A noter que les aspects de logistique décrits dans ce cahier des charges (programme, nombre de véhicules, durée des tournées, etc.) intègrent déjà la collecte des DIB.
Avec l'entrée en vigueur de la nouvelle OLED [réd.: ordonnance sur la limitation et l'élimination des déchets du 4 décembre 2015; RS 814.600], il se peut que la collecte des DIB subisse, dès 2019, des changements pour la période d'exécution du contrat. La principale incertitude concerne les DIB aujourd'hui gérés par des entreprises de transport privées, pour lesquels les communes n'ont que peu ou pas de données, DIB qui pourraient être réintégrés aux collectes communales. Toutefois, il est difficile d'estimer des quantités concrètes et les impacts sur les tournées actuelles (tonnage, durée, etc.)."
D. B., sur papier à en-tête "B. & A.________ ", et indiquant signer sous la raison sociale "consortium B.________ et A.", ainsi que C., ont déposé un dossier complet dans le délai imparti à cet effet.
E. Le marché de ramassage et transport de déchets urbains dans les Communes de Montreux-Veytaux, Vevey et la Tour-de-Peilz (lot n° 1 – déchets urbains incinérables) a été attribué par décision du 12 juillet 2017 à C.________.
A., respectivement le consortium "B. et A.________ ", n'ont pas formé recours contre l'adjudication.
F. Le 30 novembre 2017, les Communes de Montreux, Veytaux, Vevey et La Tour-de-Peilz ont signé avec C.________ un contrat concernant la collecte des déchets urbains incinérables et industriels banals incinérables sur leur territoire, pour la période 2018-2024. Ce contrat précise s'appliquer aux DUI et aux DIB (contrat, art. 5). S'agissant de ces derniers, il est précisé en note de bas de page "1 A partir du 1er janvier 2019 (art. 49 OLED et art. 31 al. 2 ci-dessous)". On peut lire la définition suivante des DIB à l'art. 5 let. b du contrat: "il s'agit des déchets de volume et de composition analogue aux DUI produits par les entreprises au sens de l'art. 3 let. b OLED2 et déposés dans des conteneurs (140 – 800 l) en vue d'un ramassage en porte-à-porte". Sous une deuxième note de bas de page figure la précision suivante: "2 Entreprises indépendantes de moins de 250 EPT disposant de leur propre numéro d'identification; entreprises faisant partie d'un groupe d'entreprises employant moins de 250 EPT en Suisse et disposant d'un système commun pour l'élimination des déchets".
Le contrat reprend les tarifs annoncés par C.________ dans son offre à son art. 25, en indiquant le prix unitaire par tonne et par prestation. En préambule, le contrat a la teneur suivante:
"vu
8
l'art. 31b de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE),
les art. 3 let. a et 49 de l'ordonnance du 4 décembre 2015 sur la limitation et l'élimination des déchets (OLED),
les art. 14 et suivants de la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD),
l'art. 6 du règlement du 7 juillet 2004 d'application de la loi du 24 juin 1996 sur les marchés publics (RLMP-VD),
la convention du 25 février 2017 [...],
la décision du 12 juillet 2017 de la Municipalité de La Tour-de-Peilz de confier le marché "Déchets urbains incinérables" (lot 1) à C.________, entreprise active dans la collecte et le recyclage des déchets."
G. Le 9 novembre 2018, A.________ a écrit aux municipalités en ces termes:
"[...]
Selon les informations transmises par vos services, nous avons compris que vos communes envisageaient de modifier la réglementation applicable à la collecte et l'élimination des déchets urbains dans la perspective de l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2019, de l'Ordonnance sur la limitation et l'élimination des déchets (OLED).
Il est vrai que celle-ci exonérera vos communes de la collecte et de l'élimination des déchets d'entreprises de plus de 250 personnes même lorsque ceux-ci sont de composition comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions. Ceci justifie donc une adaptation des réglementations applicables sur ce point.
La situation demeure toutefois identique en ce qui concerne les entreprises qui – indépendamment du nombre d'employés – ne produisent pas de déchets comparables à ceux des ménages. En ce qui concerne les déchets de nos clients, ceux-ci ont été considérés jusqu'à ce jour comme n'étant pas de composition analogue à ceux des ménages et n'ont donc pas été pris en charge dans le cadre de la collecte communale.
De notre point de vue, il n'y a pas lieu de modifier la réglementation communale sur ce point. L'OLED, dans sa teneur applicable dès le 1er janvier 2019, ne contraindra pas davantage que par le passé les collectivités publiques à éliminer les déchets d'entreprises dont la composition n'est pas comparable à celle des ménages, comme c'est le cas pour nos clients. Nous ne nous attendons donc pas à ce que les modifications réglementaires annoncées par vos services aient un impact quelconque sur le régime applicable à notre activité.
[...]".
H. Le 13 novembre 2018, une proposition pour la séance du 16 novembre 2018 a été établie par le Service voirie et espaces verts, sur papier en-tête de la Commune de Montreux, avec pour titre "restauration du monopole communal en matière de collecte en porte à porte, de transport et d'élimination des déchets industriels banals (DIB)", qui a la teneur suivante:
"La présente proposition vise à restaurer le monopole communal en matière de collecte en porte-à-porte, de transport et d'élimination des déchets industriels banals incinérables (DIB) des entreprises de moins de 250 EPT (...).
Pour rappel, lors de l'introduction de la taxe au sac en 2014, la Commune avait renoncé à ce monopole, comme le permet l'art. 15 al. 2 LGD (v. annexe 1), laissant aux entreprises la liberté soit d'utiliser les sacs taxés, soit de conclure un contrat avec un transporteur privé. Les communes de Veytaux, Vevey et de la Tour-de-Peilz en avaient fait de même.
Il s'agit aujourd'hui de revenir au monopole communal, qui sera exercé en commun par les Communes de Montreux et Veytaux, Vevey et La Tour-de-Peilz dans le cadre de la structure dite des "Trois Villes" coordonnée par le service de la Voirie et des Espaces Verts (VEV).
La présente proposition est donc déposée simultanément dans les Trois Villes (quatre communes) concernées.
Elle est conforme à nos engagements pris envers le transporteur C.________. Le contrat conclu le 30 novembre 2017 avec cette entreprise porte en effet non seulement sur la collecte des déchets ménagers, mais aussi, à compter du 1er janvier prochain, sur celle des DIB (v. art. 5 let. b du contrat, annexe 2). Il importe que nous respections cet engagement.
[...]
Il est proposé aux municipalités des trois villes:
de restaurer le monopole communal en matière de collecte et transport des DIB des entreprises de moins de 250 EPT qui n'utilisent pas les sacs taxés; les entreprises plus importantes échappent quant à elles d'office audit monopole et ont l'obligation d'éliminer elles-mêmes leurs déchets (v. art. 3 let. a de l'ordonnance fédérale sur la limitation et l'élimination des déchets [OLED] v. annexe 1).
d'indexer le prix de la collecte, du transport et de l'élimination des DIB au prix de la tonne de la rétrocession de la taxe au sac de l'année précédente, selon le PV du décompte final de la coordination financière du CONCEPT REGIONAL DE LA TAXE AU SAC (v. annexe 7).
Ainsi, sur la base de la rétrocession 2017, le prix appliqué pour 2019 serait de Fr. **/tonne HT (Fr. **/tonne TTC);
de prévoir une entrée en vigueur progressive de la présente décision, échelonné du 1er janvier au 1er juillet 2019 notamment en vue de tenir compte des éventuels délais de résiliation des contrats liant les entreprises aux transporteurs (v. tiret suivant);
d'aviser, par courrier, toutes les entreprises de Montreux de moins de 250 EPT, dès l'acceptation de la présente proposition, du fait qu'à partir du 1er janvier 2019, mais au plus tard le 1er juillet 2019, elles devront utiliser exclusivement les services communaux pour éliminer leurs DIB, les enjoignant dès lors à résilier au plus vite les contrats les liant à leur transporteur (v. annexe 5);
d'aviser de la présente décision, les entreprises de transports connues, opérants sur la commune de Montreux et Veytaux, dès l'acceptation de la présente proposition dans le but qu'elles ne concluent plus de contrats avec les entreprises de moins de 250 EPT (v. annexe 6).
[...]"
I. Le 13 décembre 2018, les municipalités ont adressé la correspondance suivante à des entreprises sises sur leur territoire:
"Collecte des déchets industriels banals (DIB)
[...]
Lors de l'introduction de la taxe au sac en 2014, les communes de Montreux et Veytaux, de Vevey et de La Tour-de-Peilz ont décidé de renoncer au monopole communal en matière de collecte au porte-à-porte, de transport et de traitement des "déchets industriels banals" incinérables – DIB (cf. art. 14 et 15 al. 2 de la loi sur la gestion des déchets du 5 septembre 2006, LGD).
Elles ont ainsi laissé aux entreprises détentrices des DIB, la liberté soit d'utiliser le système des sacs taxés, soit de conclure un contrat avec un prestataire privé.
A ce jour, en entend par DIB les déchets incinérables produits par les entreprises de moins de 250 postes à plein temps (EPT), de volume et de composition analogue aux déchets urbains incinérables des ménages, déposés dans des conteneurs de 140 à 800 litres en vue du ramassage au porte-à-porte.
D'autre part, l'article 3 let. a de l'ordonnance fédérale sur la limitation et l'élimination des déchets (OLED) introduira une nouvelle définition des déchets urbains qui entrera en vigueur le 1er janvier 2019:
"Déchet urbains: les déchets produits par les ménages ainsi que ceux qui proviennent d'entreprises comptant moins de 250 postes à plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions".
Par ailleurs, vous n'êtes pas sans savoir que depuis le 1er janvier 2018, les communes de Montreux et Veytaux, de Vevey et de La Tour-de-Peilz ont uni leurs forces pour gérer la collecte des déchets des ménages au porte-à-porte pour des raisons de rationalisation des transports et d'optimisation des coûts. L'entité qui chapeaute cette organisation se nomme "Les Trois Villes" et est coordonnée par le service de la Voirie et des Espaces Verts de la Commune de Montreux.
Au vu de ce qui précède et conformément au contrat qui les lie aux prestataires de collecte et de transport des déchets incinérables, les Municipalités des Trois Villes ont décidé de restaurer le monopole communal de collecte, de transport et de traitement des déchets incinérables produits par les entreprises de moins de 250 EPT en les intégrant aux collectes courantes communales avec effet au 1er janvier 2019, au plus tôt, mais au 1er juillet 2019 au plus tard.
Les raisons en sont notamment les suivantes:
Une amélioration du développement durable visant à réduire les nuisances liées à une double collecte et donc à une double circulation des camions;
Une maîtrise totale de la destination des déchets, qui est de la responsabilité des communes selon la loi;
Une offre d'élimination des déchets économiquement supportable par les entreprises;
Une égalité de traitement entre les entreprises et une transparence des coûts;
Une amélioration des services liés à des prestations, que seules les collectivités publiques peuvent offrir (fiabilité, contrôles, suivi et propreté et autre).
Le tarif unique de CHF ******** par tonne sera appliqué à partir du 1er janvier 2019.
Il a été calculé sur la base de la rétrocession annuelle cantonale liée à la taxe au sac et comprendra la levée des containers lors des deux tournées hebdomadaires, le transport et le traitement des déchets ainsi que tous les frais liés à l'identification des contenants, la gestion et la facturation de ces déchets. Il s'agit d'un prix de revient des déchets incinérables relativement stable d'une année à l'autre, qui pourra toutefois être soumis à de faibles ajustements annuels.
Vous avez toutefois le choix entre deux variantes, soit d'utiliser les sacs taxés blancs "Trier c'est valoriser", soit d'utiliser des sacs poubelles non taxés et de payer la collecte de ceux-ci au poids. Ce dernier choix pourra se faire uniquement avec la pose d'un ou de plusieurs conteneurs dédiés exclusivement à votre entreprise.
La majorité des transporteurs opérant sur les communes de Montreux et Veytaux, de Vevey et de La Tour-de-Peilz ont été avertis de ce nouveau mode de collecte. Cependant, afin de clarifier les différentes situations, nous vous remercions de dénoncer, à réception de ce courrier, les accords qui vous lient à votre prestataire privé.
En cas de délai de résiliation qui dépasserait la date du 31 décembre 2018 ou pour toute autre question, nous vous remercions de prendre contact avec la Brigade de propreté [...].
Enfin, le changement précité ne s'applique pas aux entreprises de plus de 250 EPT qui sont soustraites d'office du monopole communal et devront gérer elles-mêmes l'ensemble de leurs déchets dès le 1er janvier 2019."
J. Par acte daté du 27 décembre 2018, reçu le 3 janvier 2019 au greffe de la Cour de droit administratif et public (CDAP), A.________ a recouru contre la "décision" du 13 décembre 2018, en prenant sur le fond la conclusion d'"annuler la décision des Municipalités de Montreux, Veytaux, Vevey et La Tour-de-Peilz du 13 décembre 2018 concernant les déchets industriels banals d'ordonner aux entreprises de moins de 250 employés sises sur leur territoire de résilier les contrats les liant à des transporteurs privés de déchets dès le 1er janvier 2019". En substance, la recourante soutient qu'il est exact que les intimées disposent d'un monopole d'élimination des déchets urbains en vertu des dispositions de droit fédéral et cantonal applicables; toutefois, ce monopole n'aurait aux yeux de la recourante jamais été délégué aux entreprises – que cela soit en vertu de dispositions de droit communal ou de décisions individuelles prises dans des cas concrets à l'endroit de ses entreprises clientes. Dans un autre moyen, la recourante soutient que si ses entreprises clientes ont pu et dû avoir recours à ses services, c'est que leurs déchets ne sont pas et n'ont jamais été des déchets urbains soumis à un quelconque monopole.
Le même jour, la recourante a déposé un recours contre la même "décision" du 13 décembre 2018, en tant que celle-ci "adjugeait de facto" le marché relatif au ramassage et au transport des déchets industriels banals sur leur territoire à une entreprise tierce. Cette procédure a été instruite sous référence MPU.2019.0001, et le recours déposé par A.________ déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté, par arrêt du 25 juillet 2019. Cet arrêt n'a pas fait l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral.
Dans l'avis d'enregistrement du 7 janvier 2019 de la cause GE.2019.0004, la recevabilité du recours a été réservée, et l'effet suspensif ne lui a pas été accordé.
Se déterminant le 22 février 2019 sur la question de la suspension de la présente cause jusqu'à droit connu sur celle instruite sous référence MPU.2019.0001, la recourante a expliqué que l'objet de la présente affaire était tout autre, dans la mesure où elle contestait en l'occurrence l'ordre qui avait été fait par les intimées aux entreprises de moins de 250 employés sises sur leur territoire de résilier les contrats les liant à A.________ pour le transport de leurs déchets. Elle a répété que selon elle, les déchets qu'elle transporte pour le compte de ces entreprises ne sont pas soumis au monopole des municipalités, si bien que la présente contestation ne relève pas des marchés publics et ne dépend dès lors pas de l'issue de la procédure instruite sous la référence MPU.2019.0001.
Dans leur réponse du 11 mars 2019, les intimées ont conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, et subsidiairement à son rejet.
Les parties ont confirmé leur position dans leurs écritures ultérieures. La recourante a encore fait valoir plusieurs moyens dans sa "réplique" du 14 juin 2019, se plaignant en particulier d'une violation des principes de la couverture des frais et de l'équivalence, au motif que le tarif de ******** par tonne de déchets annoncé par les intimées dans la "décision" attaquée ne respecterait pas lesdits principes.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Il convient d'abord d'examiner si la lettre des intimées, du 13 décembre 2018, constitue une décision susceptible de recours devant le Tribunal cantonal.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La LPA-VD définit la décision à son art. 3, ainsi rédigé:
" Art. 3 Décision
1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3 Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."
La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1; 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a).
b) Selon l'art. 75 al. 1 LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Constitue un intérêt digne de protection, au sens de cette disposition, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée. Il consiste donc dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret; en particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; TF 2C_816/2012 du 6 mars 2013 consid. 1.2). Un intérêt de fait suffit pour que la condition de l'intérêt digne de protection soit remplie. Pour que l'intéressé puisse recourir, il n'est donc pas nécessaire qu'il soit affecté dans des intérêts que la norme prétendument violée a pour but de protéger. Toutefois, le lien avec la norme invoquée ne disparaît pas totalement: le recourant ne peut en effet se prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence directe sur sa situation de fait ou de droit (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; 135 II 145 consid. 6.2; TF 2C_869/2012 du 12 février 2013 consid. 5.2).
En général, la jurisprudence dénie la qualité pour agir au tiers qui dépose un pourvoi dans le but de résoudre des difficultés contractuelles. Considérant que ce serait élargir à l'excès la qualité pour recourir que de l'accorder à tous ceux (architecte, géomètre, ingénieur, etc.) qui ont participé à l'élaboration du projet ou pouvant espérer être mandatés ultérieurement pour sa réalisation, le Tribunal administratif (auquel a succédé la CDAP) a ainsi notamment dénié, en matière d'aménagement du territoire et de police des constructions, la qualité pour recourir d'un architecte agissant en son propre nom en vue d'obtenir un mandat contre un refus de permis de construire (cf. AC.2019.0108 du 1er mai 2019, consid. 1c; AC.2017.0169 du 29 août 2017 consid. 1c; AC.2000.0124 du 9 novembre 2000 consid. 3; AC.2000.0163 du 6 novembre 2000 consid. 2c). Dans le même sens, il a également estimé que ne disposait pas d’un intérêt digne de protection l’entreprise souhaitant réaliser un mandat de pose d’une bâche publicitaire qui recourait contre le refus d’autoriser la pose de cette bâche (cf. GE.2006.0110 du 7 décembre 2006 consid. 1d/bb).
c) En l'occurrence, la CDAP a jugé dans la cause MPU.2019.0001 du 25 juillet 2019 qu'aucune décision susceptible de faire l'objet d'un recours au sens de l'art. 10 de la loi cantonale du 24 juin 1996 sur les marchés publics (LMP-VD; BLV 726.01) n'avait été rendue (consid. 1c), et que le nouvel appel d'offres demandé par la recourante ne pouvait avoir lieu que moyennant révocation du précédent. Or il n'existait pas de motifs de révocation de la décision d'adjudication du 12 juillet 2017 (MPU.2019.0001 précité, consid. 3). Ainsi le recours déposé parallèlement à la présente cause a été déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté, et la question de savoir si le courrier du 13 décembre 2018 des intimées constitue ou non une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD laissée indécise (consid 1d), le recours devant quoi qu'il en soit être déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté.
Dans le même arrêt MPU.2019.0001, la Cour de céans s'est encore demandée si la lettre informative du 13 décembre 2018 pouvait être considérée comme une décision d'exécution de la décision d'adjudication du 12 juillet 2017, ce qu'elle a exclu en l'absence de violation d'un droit fondamental dans le cadre de la procédure d'adjudication initiée en avril 2017 qui avait donné lieu à la décision d'adjudication du 12 juillet 2017 (MPU.2019.0001 consid. 1d).
Cela étant, on peut se demander si la lettre informative du 13 décembre 2018 peut être considérée comme une décision à l'encontre des entreprises auxquelles elle a été adressée, lesquelles ont dû dénoncer à réception du courrier en question les accords les liant à leur prestataire privé compte tenu du nouveau mode de collecte annoncé. Certes le courrier des intimées du 13 décembre 2018 ne contient pas d'indication des voies de droit. Il n'en demeure pas moins que si la lettre informative devait être considérée comme une décision, alors ce serait ses destinataires, à savoir les entreprises concernées actives sur le territoire des communes, qui pourraient la contester. La recourante n'est pour sa part pas légitimée à recourir, dans la mesure où elle n'est qu'indirectement touchée: elle se trouve en effet dans une situation comparable à celle du tiers qui dépose un pourvoi dans le but de résoudre des difficultés contractuelles, respectivement celle de l'entreprise de construction ou de l'architecte, dans la configuration dans laquelle une municipalité refuse au propriétaire un permis de construire. Or dans de tels cas, la qualité pour agir est déniée (cf. let. b ci-dessus). Ainsi faute d'intérêt digne de protection, la recourante n'a pas qualité pour agir, et son recours doit être déclaré irrecevable.
Supposé recevable, le recours devrait quoi qu'il en soit être rejeté.
Les art. 30 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) règlent le sort des déchets, par quoi l'on entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l’élimination est commandée par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). C'est aux cantons que revient le devoir de planifier la gestion de leurs déchets (art. 31 al. 1 LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la matière: non seulement la production de déchets doit être limitée et ces derniers valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les déchets doivent être éliminés (cf. art. 7 al. 6bis LPE) d'une manière respectueuse de l'environnement et, pour autant que ce soit possible et approprié, sur le territoire national (al. 3).
Lorsqu'elle désigne celui à qui revient le devoir d'éliminer les déchets, la loi sur l'environnement instaure deux catégories: elle distingue les déchets urbains (art. 31b LPE) des autres déchets (art. 31c LPE). Ainsi, l'art. 31b al. 1, 1ère phrase, LPE prévoit que les déchets urbains, les déchets de la voirie et des stations publiques d'épuration des eaux usées ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être identifié ou est insolvable, sont éliminés par les cantons. Conformément à l'art. 31b al. 3 LPE, le détenteur doit disposer ses déchets de telle façon qu'ils puissent être collectés par les services mandatés à cet effet par les cantons ou les remettre aux points de collecte définis par ces derniers. En raison de l'obligation imposée au détenteur par l'art. 31b al. 3 LPE, la jurisprudence a précisé qu'il s'agit d'un véritable monopole d'élimination des déchets en faveur des cantons institué par le droit fédéral et conforme à la liberté économique (ATF 123 II 359 consid. 5b). Le canton peut déléguer cette tâche aux communes (ATF 125 II 508 consid. 5a; 123 II 359 consid. 5a). Dans le canton de Vaud, la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) régit la gestion des déchets et fixe les dispositions d'application du droit fédéral en la matière (art. 1 al. 1 LGD). Cette loi met à charge des communes l'élimination des déchets urbains, ceux de la voirie communale ainsi que les boues d'épuration (art. 14 al. 1 LGD). Les autres déchets doivent être éliminés par leur détenteur. Il peut charger un tiers d'assurer cette élimination (art. 31c LPE).
Le 1er janvier 2016 est entrée en vigueur l'OLED, qui a remplacé l'ordonnance fédérale du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015.
Au sens de l'art. 3 let. a OLED, on entend par déchets urbains les déchets produits par les ménages ainsi que ceux qui proviennent d'entreprises comptant moins de 250 postes à plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions. Selon les dispositions transitoires (art. 49 OLED), l'art. 3 let. a est applicable à partir du 1er janvier 2019. Auparavant, l'ancienne ordonnance (OTD) abrogée par l'OLED donnait la définition suivante des déchets urbains: "On entend par déchets urbains les déchets produits par les ménages, ainsi que les autres déchets de composition analogue". Autrement dit, depuis le 1er janvier 2019, les DIB provenant d'entreprises de moins de 250 EPT sont considérés comme des déchets urbains et soumis au monopole de l'art. 31b al. 1 LPE.
Conformément à l'art. 31b al. 1 LPE, les déchets urbains, de même que les déchets de la voirie et des stations publiques d'épuration des eaux usées ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être identifié ou est insolvable, sont éliminés par les cantons. Cette tâche peut être déléguée aux communes ou concédée à des particuliers (ATF 137 I 257 consid. 3.2; 125 II 508 consid. 5a).
La gestion des déchets fait partie intégrante de la politique de développement durable du canton (art. 3 al. 1 LGD). Le Conseil d'Etat adopte un plan de gestion des déchets selon les dispositions de l'OTD et fixe les principes régissant les modes de gestion des déchets, en particulier la prévention de la production de déchets, le tri des déchets en vue de leur valorisation, ainsi que la délimitation des périmètres de gestion et des zones d'apport; ce plan est coordonné avec le plan directeur cantonal et définit notamment le type et le nombre d'installations régionales nécessaires, dont il désigne les emplacements possibles; le plan sert de base de décision pour les mesures prises en application de la loi (art. 4 LGD). Les communes sont associées à l'élaboration du plan, qui est régulièrement adapté à l'évolution des conditions et à l'état de la technique (art. 5 LGD). Le département compétent exerce la haute police en matière de gestion des déchets et veille à une gestion des déchets conforme au plan (art. 6 LGD).
Pour ce qui est de la répartition des tâches, les communes gèrent conformément au plan les déchets urbains, les déchets de la voirie communale et les boues d'épuration; elles organisent la collecte séparée des déchets recyclables, en créant des centres de ramassage de ces matériaux ou par toute autre disposition adéquate; elles informent leurs administrés sur l'organisation qu'elles mettent en place et veillent à l'accessibilité du dispositif pour l'ensemble de la population (art. 14 LGD). Les communes peuvent assurer elles-mêmes les tâches définies à l'art. 14 LGD ou les confier à des organismes indépendants (corporations ou établissements publics ou privés). Elles peuvent créer de tels organismes, y participer ou leur allouer des subventions; elles peuvent confier aux entreprises l'élimination de leurs propres déchets, d'une manière conforme au plan (art. 15 LGD).
a) Sur le fond, la recourante admet que la "décision" attaquée n'est pas contestable en ce qu'elle indique que l'élimination des déchets urbains – dont font partie les DIB – est soumise à un monopole (recours, p. 15). Elle soutient cependant que les dispositions réglementaires des communes intimées ne comportent aucune délégation de plein droit de l'élimination des déchets urbains produits par des entreprises. La recourante conteste donc que les intimées aient fait usage de la faculté de déléguer l'élimination des déchets urbains à l'égard des entreprises qui sont ses clientes; elle explique qu'il n'existe aucune décision individuelle et concrète imposant à ses clientes d'éliminer leurs déchets.
b) Cette argumentation ne peut être suivie: la LGD met en effet à charge des communes l'élimination, notamment, des déchets urbains (cf. art. 14 al. 1 LGD), étant constant que le monopole d'élimination des déchets institué par le droit fédéral en faveur des cantons peut être délégué aux communes (cf. consid. 2 ci-dessus). L'art. 15 al. 1 1ère phrase LGD prévoit quant à lui que les communes peuvent assurer elles-mêmes les tâches définies à l'art. 14 ou les confier à des organismes indépendants (corporations ou établissements publics ou privés).
Les 10, 15 et 25 février 2017 respectivement, les intimées ont passé une convention de collaboration en matière de collecte et de transport des déchets, convenant de s'entendre pour gérer en commun, par l'intermédiaire d'une ou de plusieurs entreprises spécialisées à mandater à cet effet, leur tâche de collecte et de transport des déchets se trouvant sur leur territoire. Les intimées ont également convenu de confier, dans le respect de la procédure prévue en matière de marchés publics, le ramassage et le transport des déchets à une ou plusieurs entreprises spécialisées (art. 4 al. 1 de la convention).
C'est dans ce contexte qu'a eu lieu la procédure de marchés publics initiée en avril 2017, et qui a abouti à la décision d'adjudication du 12 juillet 2017 contre laquelle la recourante n'a pas recouru, et qui est donc entrée en force. Il ressort pour le surplus de la cause MPU.2019.0001 précitée que rien ne permet de considérer que les éléments qui ont conduit à l'adjudication à une entreprise tierce en 2017 se seraient modifiés de manière telle qu'il y aurait lieu d'interrompre, répéter ou renouveler la procédure de marché public initiée en avril 2017 et de révoquer la décision d'adjudication de juillet 2017. Au contraire, le pouvoir adjudicateur a rédigé un DAO et un cahier des charges clairs; il a en particulier fait état de la modification de l'OLED et des changements qui interviendraient à compter du 1er janvier 2019. Les entreprises qui ont soumissionné ont au demeurant bénéficié des mêmes informations, et les allégations de la recourante selon lesquelles les conditions du marché auraient été renégociées, respectivement modifiées, sont infondées (arrêt MPU.2019.0001 du 25 juillet 2019, consid. 3).
Pour le surplus, c'est à tort que la recourante soutient que la délégation des déchets à des tiers suppose l'accord des entreprises. Certes, l'art. 6 al. 6, respectivement al. 7, des règlements sur la gestion des déchets de la Commune de Vevey et de La Tour-de-Peilz dispose que "les entreprises peuvent être tenues d'éliminer elles-mêmes les déchets valorisables et, avec leur accord, les autres déchets urbains qu'elles détiennent". Toutefois ces dispositions réglementaires n'ont plus de portée propre s'agissant d'un "accord" des entreprises pour éliminer les "autres déchets urbains qu'elle détiennent" dès lors que l'élimination de ces déchets est soumise au monopole.
Enfin, le fait que les intimées aient décidé de renoncer à compter du 1er janvier 2014 au monopole communal en matière de collecte des DIB, puis de le réintroduire en janvier 2019, entre dans leurs prérogatives, sans que l'on ne puisse leur faire grief d'avoir omis de statuer dans chaque cas concret sur la question.
Le grief est donc mal fondé et doit être écarté.
c) Dans un autre moyen, la recourante fait valoir que toutes ses entreprises clientes lui remettent des déchets qui résultent de leur activité, et échappent donc à la notion de "déchets urbains", si bien qu'il n'existe aucun motif d'imposer à ses entreprises clientes de résilier les contrats les liant à elle. La recourante expose ainsi qu'à supposer que les déchets qu'elle collecte entretiennent une "certaine analogie" quant à leur composition par rapport aux ordures ménagères, les proportions dans lesquelles celles-ci se trouvent dans ces déchets sont sans commune mesure avec celles de ménages. Dans ce cadre, elle fait grief aux intimées de n'avoir entrepris aucune mesure d'instruction pour déterminer si et dans quelle mesure les entreprises sises sur leur territoires produisent des déchets urbains.
A cet égard, les intimées ont exposé ignorer le contenu des contrats liant la recourante à ses clients et qu'elles étaient dès lors tenues d'avertir toutes les entreprises sises sur leur territoire, lesquelles étaient potentiellement touchées par la lettre informative du 13 décembre 2018. Or force est de constater que la réintroduction du monopole communal ne concerne que la collecte des DIB. Partant, seuls les déchets répondant à la définition de l'art. 3 let. a OLED, – à savoir ceux produits par les ménages ainsi que ceux qui proviennent d'entreprises comptant moins de 250 postes à plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions –, sont concernés. En d'autres termes, les déchets qui ne répondent pas à la définition de l'art. 3 let. a OLED, à savoir les déchets spécifiques, et ceux provenant d'entreprises de plus de 250 EPT, demeurent soumis au marché libre. Comme l'ont du reste observé les intimées, la lettre du 13 décembre 2018 n'a pas pour objet d'inciter les entreprises à rompre indistinctement tous les contrats conclus avec la recourante, mais s'applique uniquement aux contrats portant sur des déchets répondant à la définition de l'art. 3 let. a OLED (cf. réponse, p. 12).
d) Dans un dernier moyen, la recourante se plaint d'une violation des principes de la couverture des coûts et de l'équivalence, en soutenant que le tarif de ******** par tonne de déchets annoncé dans la "décision" du 13 décembre 2018 ne correspondrait pas au "prix de revient". Ce faisant, la recourante tente à nouveau de contester des éléments qui ont fait l'objet de la décision d'adjudication du mois de juillet 2017, contre laquelle elle n'a pas recouru. Elle a du reste également critiqué ce montant dans le cadre de la procédure instruite sous la référence MPU.2019.0001. Or, il a été relevé à cet égard que le contrat avait été conclu aux conditions de la décision d'adjudication, et que les affirmations de la recourante selon lesquelles le tarif de ******** par tonne TTC démontrerait que le coût de la prestation de collecte et de transport est "nettement plus élevé que le prix moyen annoncé dans la décision d'adjudication" étaient dénuées de pertinence (MPU.2019.0001, consid. 3b). Le tarif fixé par tonne de déchets n'est quoi qu'il en soit pas assimilable à un émolument ou une taxe au sens de l'art. 32a LPE, si bien que l'argumentation de la recourante, qui n'a au demeurant pas d'intérêt digne de protection à contester ce tarif, tombe à faux.
e) Ainsi, quand bien même le recours était recevable, il devrait quoi qu'il en soit être rejeté.
Comme offre de preuves, la recourante a notamment indiqué "Audition de A.________ ", et "expertise". Elle a également requis la production en mains des intimées de la liste des destinataires de la "décision" attaquée, ainsi que des décisions prises à la suite de la proposition du Service de la voirie et des espaces verts de la Commune de Montreux du 13 novembre 2018, de même que la production d'une version non caviardée de la proposition du Service de la voirie et des espaces verts de la Commune de Montreux du 13 novembre 2018 quant au montant du bénéfice attendu "tel qu'il figure au chiffre 4". Elle a en outre sollicité l'audition de plusieurs témoins.
a) Garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend, notamment, le droit pour le justiciable d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (cf. ATF 143 III 65 consid. 3.2; 142 II 218 consid. 2.3). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1).
b) En l'espèce, la recourante a sollicité l'audition de ses représentants. Toutefois, les éléments au dossier sont suffisants pour permettre à la Cour de céans de juger en connaissance de cause, sans que d'autres mesures d'instruction – que cela soit sous forme d'expertise, de production de pièces complémentaires ou d'audition de témoins – ne puissent l'amener à modifier son opinion.
Il résulte que le recours doit être déclaré irrecevable, et subsidiairement rejeté. La recourante, qui succombe, doit supporter l'émolument judiciaire. Elle aura en outre à payer des dépens aux intimées, qui ont mandaté un avocat (art. 49 et 55 LPA-VD; art. 3, 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 – TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable, subsidiairement rejeté.
II. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante A.________.
III. Une indemnité de dépens de 5'000 (cinq mille) francs, à payer aux Municipalités de Montreux, Veytaux, La Tour-de-Peilz et Vevey, créancières solidaires, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 24 septembre 2019
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.