TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 février 2019
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Mélanie Pasche et Mme Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourant
A.________ à ******** représenté par Me Jean-Claude MATHEY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Suscévaz, représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Suscévaz du 1er août 2018 refusant d'attribuer un fermage sur tout ou partie de 12 ha de terrain agricole communal
Vu les faits suivants:
A. A.________ est domicilié dans la Commune de ********. Il est au bénéfice d'un CFC d'agriculteur obtenu le 24 mars 2006 et exploite une entreprise agricole dans la Commune de Valeyres-sous-Rances (n° cantonal d'exploitation VD ********). Les parcelles qu'il exploite personnellement (environ 30 ha) sont situées dans les Communes de Valeyres-sous-Rances, Penthalaz, Suscévaz (1,77 ha), Orbe et Rances. A.________ n'a qu'un seul employé.
B. A la suite de la cessation d'activité d'un agriculteur, la Municipalité de Suscévaz a, par avis publié dans le journal local du 20 juin 2018, mis en soumission publique la location d'un terrain agricole communal de 12 ha. La Commune de Suscévaz a précisé que seules les soumissions qui répondent aux critères suivants seraient prises en considération:
"- N° d'exploitation sur la Commune de Suscévaz (arrondissement 5930);
La date limite pour le dépôt des soumissions a été fixée au mercredi 6 juillet 2018.
C. Le 3 juillet 2018, A.________ a soumissionné dans le but de pouvoir exploiter tout ou partie des terrains communaux. Il a simultanément contesté les critères posés par la Municipalité à l'octroi de la soumission, qu'il considérait comme discriminatoires.
D. Le 1er août 2018, la Municipalité de Suscévaz a refusé d'allouer une partie des terrains communaux mis en soumission à A.. Elle l'en a informé le 2 août 2018, précisant que sa soumission n'avait pas été retenue, dès lors qu'elle ne correspondait pas aux critères d'attribution communaux. Le 9 août 2018, à la demande d'A., la Municipalité de Suscévaz a précisé la voie et le délai de recours contre sa décision du 1er août 2018.
E. A.________ a recouru, par acte de son mandataire du 5 septembre 2018, auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l'encontre de la décision de la Municipalité de Suscévaz du 9 août 2018, en concluant à sa réforme en ce sens que les terrains agricoles communaux concernés par la soumission publique du 20 juin 2018 lui sont attribués en fermage pour une durée minimale de six ans.
La Municipalité de Suscévaz, agissant par l'intermédiaire d'un avocat, a déposé sa réponse le 17 octobre 2018. Elle conclut principalement à ce que le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement à son rejet.
A.________ a répliqué le 7 novembre 2018, en maintenant ses conclusions.
La Municipalité de Suscévaz a dupliqué le 12 décembre 2018 et a maintenu ses conclusions.
F. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Le Tribunal cantonal examine d'office s'il est compétent pour traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; BLV 173.36).
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autorité pour en connaître.
Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Une décision au sens de l’art. 3 al. 1 let. b ne peut être rendue que si ne peut l’être une décision au sens des let. a et c du même alinéa (art. 3 al. 3 LPA-VD).
La notion de décision s'entend d'une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public. La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif.
La décision, acte unilatéral, doit être distinguée des actes bilatéraux, soit des contrats de droit privé ou de droit administratif. Le caractère bilatéral du contrat de droit administratif présuppose l’autonomie de la volonté des deux parties, au contraire de la décision. Il s'agit ainsi de définir le fondement des droits et obligations résultant de l'acte juridique concerné: soit les prestations dues de part et d’autre sont prédéterminées par la loi, immédiatement ou non, auquel cas il s'agit d’une décision; soit elles ne peuvent être rapportées à une norme, et leur fondement ne pourra être que l’accord de volonté des parties (arrêt CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006 consid. 14a; Moor/Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3ème éd., Berne 2011, ch. 3.1.2.2a p. 424). La forme que les parties ont donnée à la détermination de leur relation peut constituer un indice (par exemple l'existence d'un document signé par les deux parties), qui n'est toutefois pas toujours présent, pas toujours univoque et peut ne pas représenter leur volonté réelle (cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 974 p. 341s.; arrêt GE.2015.0124 précité, consid. 1c). Selon la théorie dites des deux niveaux ou de l'acte détachable, la conclusion d'un contrat par une collectivité publique implique deux actes juridiques: le premier, acte unilatéral fondé sur le droit public, constitue la décision prise par l'administration de conclure un contrat, le second est le contrat lui-même; cette théorie fait un acte juridique unilatéral de ce qui, en droit privé, constitue le processus interne de la formation de volonté (cf. Moor, op. cit., ch. 3.1.4.1 p. 445ss, spéc. p. 447s.). Cette théorie ne trouve pas de place en l'absence de normes de droit public sur la création et la résiliation de contrats par les collectivités publiques (cf. arrêts TF 1C_312/2010 du 8 décembre 2010, concernant la location d'une salle de spectacle appartenant au patrimoine administratif, publié in: RDAF 2011 I 48; 4A_221/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2).
b) Il convient dès lors d'examiner si, en l'occurrence, l'autorité intimée a bien appliqué des règles de droit public. Cela est incontestablement le cas lorsque l'autorité gère son patrimoine administratif, par quoi on entend toutes les choses publiques servant directement, c’est-à-dire par leur utilisation en tant que telle, à remplir une tâche publique. En font partie les immeubles qui abritent les écoles, les hôpitaux, les gares, les musées, les bibliothèques et, de manière générale, les établissements publics et les services administratifs de l’État (ATF 143 I 37 consid. 6.1; 138 I 274 consid. 2.3.2; arrêts TF 2C_719/2016 du 24 août 2017 consid. 3.3.1; 4A_250/2015 du 21 juillet 2015 consid. 4.1; 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.3). En revanche, lorsque l’État gère son patrimoine financier, soit les biens qui ne servent qu’indirectement, grâce à leur valeur en capital et à leur rendement, à remplir des tâches publiques et pouvant, à ce titre, produire un revenu, voire être réalisés, il agit comme un particulier et n’accomplit pas une tâche publique (arrêts TF 4A_250/2015 précité consid. 4.1; 1C_379/2014 précité consid. 5.3; Tanquerel, op. cit., n° 184, p. 64). Les biens appartenant au patrimoine financier sont en principe gérés selon le droit privé (ATF 103 II 227 consid. 3; TF 4A_250/2015 précité consid. 4.1; 5A_78/2011 du 15 juin 2011 consid. 2.3.2) et les litiges qui concernent leur gestion sont dès lors soumis à la juridiction civile (Pierre Moor, François Bellanger, Thierry Tanquerel, Droit administratif, Volume III, L'organisation des activités administratives. Les biens de l'Etat, Berne, 2018, ch. 8.6.2.2, p. 767).
c) En l'occurrence, les terrains agricoles dont l'autorité intimée est propriétaire ne sont pas mis au service d'une tâche publique. Le recourant ne le prétend d'ailleurs pas. En édictant une directive décrivant la procédure applicable à l'affermage des terrains agricoles dont elle est propriétaire et les critères de leur octroi, la Municipalité s'est néanmoins dotée de règles de droit public, à l'image de ce qui est prévu dans le domaine des marchés publics. Elle a en outre la compétence de le faire en vertu de l'art. 42 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11), l'administration des biens communaux comprenant notamment l'administration du domaine privé (art. 44 LC). En vertu de la théorie de l'acte détachable, il convient, partant, d'admettre que la décision de l'autorité intimée d'affermer, respectivement de refuser de contracter avec le recourant est bien une décision sujette à recours. L'autorité intimée, dans ses courriers des 2 et 9 août 2018, s'est d'ailleurs expressément référée à cette terminologie. A sa demande, elle a également indiqué les voies de recours contre sa "décision".
La décision attaquée est dès lors susceptible de recours auprès de la CDAP. Le recourant est par ailleurs directement touché par la décision attaquée, contre laquelle il a recouru dans le délai et le respect des formes prescrites (art. 75 al. 1 let. a, 79 al. 1, 92 al. 1, 95 et 99 LPA-VD), si bien que le recours est recevable.
Le recourant soutient que la décision rendue par la Municipalité de Suscévaz en relation avec l'affermage des terrains agricoles dont elle est propriétaire viole sa liberté économique.
a) Considérant que la gestion privée du patrimoine financier constituait en elle-même une tâche publique, le Tribunal fédéral a admis qu'une corporation était liée en principe par les droits fondamentaux, mais pas dans la même mesure que s'agissant de l'usage du domaine public ou du patrimoine administratif, les exigences du principe d'égalité de traitement étant en particulier moins élevées (arrêt TF 2C_314/2013 du 19 mars 2014 consid. 1.1.3 et 5.4; cf. également Tanquerel, op. cit., n°185a, p. 65, qui adhère à l'arrêt précité du Tribunal fédéral, relevant que l'entité publique doit mener sa tâche de gestion du patrimoine financier en vue de l'intérêt public dont elle a la charge et admet que, dans cette mesure, les droits fondamentaux soient applicables conformément à l'art. 35 al. 2 Cst.; cf. également Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., ch. 8.6.2.2, p. 767s., ainsi que René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Berne, 2014, n° 50s., p. 15, faisant état de controverses doctrinales au sujet de cette problématique).
Sur le vu de l'arrêt précité du Tribunal fédéral, le recourant est ainsi fondé à se plaindre du fait que la décision attaquée viole sa liberté économique. Dès lors qu'est seul en cause le patrimoine financier de la Municipalité, la marge de manœuvre dont cette autorité dispose est toutefois plus large que pour ses autres tâches. Il convient également de tenir compte des nécessités pratiques de la gestion efficace d'un patrimoine selon le droit privé (cf., dans ce sens, Tanquerel, op. cit., n°185a, p. 65s.).
b) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu. Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1 p. 612; 140 I 218 consid. 6.3 p. 229 et les références citées). Aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). L'essence des droits fondamentaux est inviolable (art. 36 al. 4 Cst.).
La liberté économique comprend le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. Selon ce principe, déduit des art. 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la même activité économique (ATF 143 I 37 consid. 8.2 p. 47; 140 I 218 consid. 6.2 p. 229). On entend par concurrents directs les membres de la même branche économique qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. Ne sont considérés comme concurrents directs au sens de cette règle que les entreprises situées dans la circonscription territoriale à laquelle s'applique la législation en cause (cf. ATF 143 II 598 consid. 5.1 p. 612; 132 I 97 consid. 2.1 p. 100; arrêt TF 2C_441/2015 du 11 janvier 2016 consid. 7.1.2). L'égalité de traitement entre concurrents directs n'est pas absolue et autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères objectifs et résultent du système lui-même; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (ATF 143 I 37 consid. 8.2 p. 47 s. et les références citées).
La jurisprudence distingue, dans le cadre de l'examen du respect de la liberté économique, la situation dans laquelle est sollicité un usage accru du domaine public à des fins commerciales (cf. art. 664 al. 1 CC) et la situation dans laquelle est revendiqué un usage du patrimoine administratif (cf. ATF 143 I 37 consid. 7.2 p. 44s.). Dans le cadre de l'arrêt 2C_314/2013 du 19 mars 2014, le Tribunal fédéral a par ailleurs rappelé que les exigences d'égalité de traitement sont moins strictes lorsqu'est en cause le patrimoine financier.
Bien que cette disposition ne s'applique pas directement au patrimoine financier, il peut être utile de rappeler la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en relation avec l'application de l'art. 664 al. 1 CC. En vertu de ces dispositions, est reconnu aux administrés un droit conditionnel à l'usage accru du domaine public à des fins notamment commerciales (ATF 128 I 295 consid. 3c/aa p. 300 et la jurisprudence citée; arrêt TF 2C_106/2015 du 26 juin 2015 consid. 4.5). Une autorisation ne peut être refusée que dans le respect des droits fondamentaux, en particulier de l'égalité (art. 8 Cst.) ainsi que de la liberté économique (art. 27 Cst.) notamment sous l'angle de l'égalité entre concurrents (ATF 132 I 97 consid. 2.2 p. 100 s. et les références cites). Lorsque la place à disposition est limitée, la collectivité publique doit opérer un choix selon des critères objectifs. Elle peut retenir les demandes les plus aptes à satisfaire les besoins de toute nature du public, du point de vue de la qualité et de la diversité (ATF 132 I 97 consid. 2.2 p. 101 et les références cites). Finalement, il y a lieu de procéder à une pesée des intérêts en présence.
Il convient encore de préciser que l'art. 27 Cst. ne permet en aucune façon d'exiger une prestation positive de l'Etat (ATF 130 I 26 consid. 4.1 p. 41; 121 I 230 consid. 3h p. 240).
c) En l'occurrence, il sied de préciser à titre liminaire que la décision attaquée n'empêche en aucun cas le recourant d'exercer sa profession d'agriculteur. Le recourant ne prétend par ailleurs pas que son exploitation serait menacée en raison du refus de la Municipalité de lui affermer les terrains agricoles litigieux. L'éventuelle atteinte à la liberté économique qu'il subit du fait de la décision attaquée n'apparaît ainsi pas particulièrement grave.
La décision attaquée a été prise en application de la directive municipale concernant la location des terrains agricoles de la commune de Suscévaz du 26 janvier 2018. Il en ressort que, pour pouvoir obtenir des terrains communaux en location, il faut satisfaire aux conditions suivantes:
"1. être domicilié ou avoir son domicile fiscal dans la commune
être exploitant à titre principal
exploiter personnellement ses terrains en propriété et ceux loués à la commune (...)
posséder en propriété sur le territoire communal, au moins 6 hectares de terrains agricoles ou être sous contrat de fermage en nom propre depuis 12 ans au minimum
ne pas avoir atteint l'âge requis pour l'obtention de la rente AVS (...)
avoir son numéro d'exploitation agricole sur la commune".
Le recourant ne remplit en l'occurrence pas les conditions n°4 et 6, ce qu'il ne conteste pas, raison pour laquelle la Municipalité a écarté son offre pour l'affermage de terrains communaux. Le recourant soutient que ces deux conditions sont discriminatoires et violent dès lors la liberté économique.
L'exigence de posséder en propriété sur le territoire communal au moins 6 hectares de terrains agricoles ou d'être sous contrat de fermage en nom propre depuis 12 ans au minimum discriminerait systématiquement les jeunes exploitants agricoles. On peut toutefois admettre que l'autorité intimée dispose d'un intérêt à s'assurer que les terrains affermés sont exploités par une entreprise ayant une viabilité suffisante.
La condition d'avoir son exploitation sur le territoire communal s'explique par ailleurs pour des raisons objectives. L'exploitation d'une entreprise agricole est tributaire du sol. Dans de telles circonstances, la proximité entre le bâtiment d'exploitation et les terrains qui y sont attenants est un critère important, permettant la rationalisation de l'activité de l'agriculteur établi sur le territoire communal.
Dès lors que la Municipalité entend par ailleurs garantir une certaine égalité de traitement entre les agriculteurs satisfaisant les conditions posées dans la directive, elle dispose d'un intérêt évident à circonscrire le cercle de ses cocontractants, de manière à éviter une démultiplication de ceux-ci, ce qui engendrerait inévitablement d'autres difficultés pratiques, en particulier des morcellements. Cinq personnes répondant en outre aux conditions posées par la Municipalité, on ne saurait considérer que cette dernière entend spécifiquement privilégier certains agriculteurs au détriment des autres. Compte tenu de la très importante marge de manœuvre dont dispose la Municipalité pour la gestion de son patrimoine financier, la délimitation du cercle des agriculteurs pouvant prétendre à l'affermage de terrains communaux s'avère objectivement fondée.
Il n'en résulte dès lors aucune violation de la liberté économique, mise en relation avec la garantie de l'égalité de traitement du recourant. Le grief développé à cet égard par le recourant doit ainsi être rejeté.
Le recourant prétend également que les deux conditions litigieuses seraient contraires à la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02), dont l'art. 2 al. 1 garantit à toute personne le droit d'offrir des marchandises, des services et des prestations de travail sur tout le territoire suisse pour autant que l'exercice de l'activité lucrative en question soit licite dans le canton ou la commune où elle a son siège ou son établissement.
La LMI ne réglemente pas la problématique des subventions cantonales ou communales qui engendrent des distorsions de concurrence. Les garanties et les droits que confèrent la LMI permettent ainsi uniquement de se prémunir contre les "restrictions" imposées par les collectivités publiques (Manuel Bianchi della Porta, in: Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2e édition, Bâle 2013, n°39ss ad art. 1 LMI). En l'occurrence, le recourant n'est pas empêché d'exercer son activité d'agriculteur sur le territoire communal de l'autorité intimée. Il prétend en effet seulement que les conditions posées par la réglementation communale à l'affermage des terrains communaux favoriseraient un cercle restreint d'agriculteurs, mesure qui s'apparenterait dès lors à une forme de subvention. Un tel avantage n'est toutefois, comme on l'a vu, pas incompatible avec la LMI.
Il s'ensuit que le recourant ne peut pas se plaindre d'une violation de la LMI.
Le recourant sollicite, à titre de mesure d'instruction, la production de la directive communale en vigueur avant celle du 26 janvier 2018. Le recourant entend ainsi démontrer que la réglementation précédemment en vigueur ne contenait pas les exigences qui sont litigieuses.
Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (ATF 139 II 489 consid. 3.3 p. 496). L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 137 III 208 consid. 2.2 p. 210).
En l'occurrence, la production de la précédente directive en vigueur ne changerait rien à la solution donnée au présent litige, qui doit être tranché selon les règles en vigueur lorsqu'a été rendue la décision querellée. Il s'ensuit que, par une appréciation anticipée des moyens de preuve, il convient de renoncer à requérir la production de cette pièce.
La seconde requête du recourant, visant à connaître la répartition des terrains communaux auprès des différents fermiers, est sans objet, la pièce requise ayant été versée à la procédure par l'autorité intimée.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge du recourant, qui succombe. Le recourant versera en outre une indemnité de dépens à la Commune de Suscévaz, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Suscévaz du 1er août 2018 est confirmée.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge d'A.________.
IV. A.________ versera à la Commune de Suscévaz une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 février 2019
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à la Commission de la concurrence (COMCO).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.