TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 août 2019
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Fernand Briguet et M. Michel Mercier, assesseurs; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourant
A.________ à ******** représenté par Me Robert FOX, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 18 juin 2018 (refus d'octroi de la bourgeoisie)
Vu les faits suivants:
A. Ressortissant bulgare né en 1972, A.________ est venu vivre en Suisse en 1987, à la suite du remariage de sa mère avec un ressortissant suisse. Depuis, il a toujours vécu dans la région ********, au bénéfice d'une autorisation d'établissement. Il est directeur et actionnaire de la société ******** SA, inscrite au registre du commerce depuis le 28 juin 1990 et active dans la réalisation d'installations électriques. La société emploie une trentaine de personnes. Le salaire mensuel net de l'intéressé s'élève à 18'902 francs. Il est également propriétaire de son logement et d'autres appartements qu'il met en location. Il ne figure pas au casier judiciaire et ne fait pas l'objet de poursuite, hormis pour un montant de 470'000 fr. qui lui est réclamé dans le cadre d'un litige de la construction et contre laquelle il a formé opposition. Fin 2017, il cumulait 771'252 fr. 40 d'arriérés d'impôts. Il bénéficie de plans de recouvrement qu'il respecte en s'acquittant régulièrement de divers montants. En mars 2018, le solde de ses arriérés s'élevait à 500'437 fr. 35.
B. Le 20 décembre 2017, A.________ a présenté une demande de naturalisation.
Le 18 juin 2018, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la Municipalité ou l'autorité intimée) a rendu la décision suivante:
"Monsieur,
Dans le cadre de la procédure de naturalisation que vous avez requise, votre dossier a été soumis à la Municipalité en date du 13 juin 2018.
Or, il ressort de l'analyse de votre dossier que vous n'êtes pas à jour avec le règlement de vos impôts, étant dépositaire d'un plan de recouvrement courant dès l'année fiscale 2009, pour un montant supérieur à CHF 700'000.-. Ceci forme un obstacle à la naturalisation selon l'art. 8 al. 3 et 4 de la loi sur le droit de cité vaudois du 28 septembre 2004 (LDCV). Aussi, la Municipalité considère que vous ne remplissez actuellement pas les conditions requises pour l'obtention de la bourgeoisie d'Yverdon-les-Bains, et, en application de l'art. 14 LDCV, se voit contrainte de refuser votre demande.
En conséquence, nous vous retournons à notre décharge les documents déposés.
Vous possédez néanmoins la possibilité de déposer une nouvelle demande lorsque vous serez en mesure de démontrer pouvoir répondre aux exigences légales concernant les critères actuellement jugés insuffisants. (…)"
C. A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, dont il demande principalement l'annulation et le renvoi de la cause à la Municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il conteste que ses dettes fiscales constituent un motif suffisant permettant d'affirmer qu'il ne respecterait pas l'ordre juridique suisse.
Le 5 octobre 2018, l'autorité intimée a déposé une réponse, concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Le 29 novembre 2018, le recourant s'est déterminé sur la réponse de l'autorité intimée, persistant dans ses conclusions.
Le 14 décembre 2018, l'autorité intimée a indiqué qu'elle renonçait à déposer de nouvelles déterminations.
D. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.
La décision attaquée a été rendue en application de la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (aLDCV), qui a été abrogée par la loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11), entrée en vigueur le 1er janvier 2018.
L'art. 68 LDCV prévoit que l'acquisition et la perte du droit de cité et de la bourgeoisie sont régis par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s'est produit. L’art. 69 al. 1 LDCV dispose que les demandes de naturalisation déposées avant le 1er janvier 2018 sont traitées conformément aux dispositions de l’ancien droit jusqu’à ce que la décision finale sur l’admission ou le refus de la demande soit prononcée.
La modification législative cantonale suit une modification de la législation fédérale. En effet, une nouvelle loi sur la nationalité suisse est entrée en vigueur le 1er janvier 2018. L'art. 50 de la loi du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0) prévoit que l'acquisition et la perte de la nationalité suisse sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s'est produit (al. 1) et que les demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont traitées conformément aux dispositions de l'ancien droit jusqu'à ce qu'une décision soit rendue (al. 2).
L'art. 50 al. 2 LN ne précise pas si le terme "décision" concerne uniquement la première décision ou au contraire toute la chaîne des décisions rendues en cas de recours. Cela étant, dans deux arrêts du 12 février 2018 (1D_5/2017 et 1D_6/2017 consid. 3.1), le Tribunal fédéral semble interpréter l'art. 50 LN en ce sens que l'ancien droit continue à s'appliquer en instance de recours, sans toutefois se prononcer explicitement sur la question. Le Tribunal administratif fédéral en a fait de même sans plus de motivation (cf. arrêts F-6715/2016, F-6714/2016 du 9 mai 2018; F-6326/2016 du 20 avril 2018; F-6741/2016 du 23 mars 2018). La Cour de céans a confirmé cette interprétation dans ses arrêts (cf. CDAP GE.2018.0055 du 29 janvier 2019 consid. 2 et GE.2017.0216 du 11 juin 2018 consid.1b).
En l'occurrence, la demande de naturalisation ayant été déposée par le recourant le 20 décembre 2017, il y a lieu d'appliquer l'ancien droit pour juger de la présente cause.
a) De jurisprudence constante, l'octroi de la bourgeoisie entre dans les attributions et tâches propres revenant aux communes, pour lesquelles l'autonomie communale est garantie (art. 50 al. 1 Cst., 139 Cst.-VD et 2 al. 2 let. g de la loi du 26 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]; CDAP GE.2016.0029 du 15 août 2016 consid. 2 et GE.2015.0002 du 1er juin 2015 consid. 2).
Dans l'examen des questions juridiques entrant dans le champ de l'autonomie communale, l'autorité de recours prend en considération le fait que les communes appliquent de manière indépendante, dans le cadre de leur autonomie, les notions juridiques indéterminées consacrées par la loi. Ainsi, lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1 p. 101s., traduit in: JdT 2014 I 211; 138 I 305 consid. 1.4.2 p. 311, traduit in: JdT 2013 I 53; ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240s., traduit in: JdT 2011 I 183).
b) La garantie de l'accès à un juge prévue par l'art. 29a Cst. impose qu'en cours de procédure, une autorité judiciaire examine librement les faits et applique le droit d'office. Le contrôle judiciaire de l'application de la loi sur la nationalité ne peut ainsi se limiter à un examen sous l'angle de l'arbitraire. Le respect de l'autonomie communale ne permet pas à l'autorité judiciaire cantonale d'accepter une application exempte d'arbitraire, sans plus, de la loi sur la nationalité, lorsqu'il découle de cette loi ou d'autres dispositions qu'une autre solution serait préférable (ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240s.). En matière de naturalisation, l'autorité judiciaire de recours doit ainsi respecter la marge d'appréciation de l'autorité inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder néanmoins au contrôle complet des faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5 p. 239s.).
L'autorité intimée a fondé son refus sur les arriérés d'impôts cumulés par le recourant au moment du dépôt de sa demande de naturalisation.
a) La aLDCV prévoit à son art. 8 que pour demander la naturalisation vaudoise, l’étranger doit remplir les conditions d’acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l’année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n’avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d’une probité avérée et jouir d’une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5). L'ancienne loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN; RO 1952 1115) subordonne l’octroi de l’autorisation de naturalisation à diverses conditions. S'agissant de la naturalisation ordinaire requise par le recourant, la loi pose, hormis des conditions de résidence, des conditions d'aptitude (art. 14 aLN). Ainsi, avant l'octroi de l'autorisation (qui doit être donné par l’office fédéral compétent), on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (let. a), s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). L'art. 14 aLDCV dispose qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (art. 14 al. 1 aLDCV). Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (art. 14 al. 2 aLDCV). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (art. 14 al. 3 aLDCV). Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (art. 14 al. 4 aLDCV). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies, mais pourraient l’être dans un délai d’un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l’invitant, s’il s’oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours (voir art. 14 al. 5 aLDCV).
En droit fédéral, le message du Conseil fédéral précise s'agissant de la condition relative au respect de l'ordre juridique suisse (art. 14 let. c aLN) qu'il faut notamment que le candidat à la naturalisation n'ait pas une attitude répréhensible du point de vue du droit des poursuites (FF 2002 1815, p. 1845). Selon la doctrine, l'étranger ne doit ainsi pas être inscrit au registre des poursuites (Minh Son Nguyen, Droit public des étrangers, Berne 2003, p. 726; Dominique Fasel, La naturalisation des étrangers, thèse, Lausanne 1989, p. 116; Karl Hartmann, Die Einbürgerung: Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts, in: Ausländerrecht, Bâle/Genève/Munich 2002, p. 388; René Schaffhauser, Bürgerrechte, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Zurich 2001, p. 325; voir ég. arrêts GE.2011.0071 du 14 mai 2012; GE.2005.0209 du 7 février 2008). En droit cantonal, l'exposé des motifs de la aLDCV relève qu'il faut entendre par "obligations publiques" au sens de l'art. 8 ch. 3 aLDCV notamment celle de payer régulièrement ses impôts lorsque l'on y est assujetti. L'exposé précise en outre que la condition de la "probité avérée" de l'art. 8 ch. 4 aLDCV s'apprécie en particulier en fonction du respect des obligations légales ou contractuelles du candidat et que l'inscription à l'Office des poursuites constitue un critère d'appréciation du respect de ces obligations (cf. Bulletin du Grand Conseil, septembre 2004, p. 2800).
b) En l'espèce, s'il est manifeste que le recourant est bien intégré dans la communauté suisse (cf. art. 14 let. a aLN et 8 ch. 5 aLDCV) – ce que l'autorité intimée ne conteste ni dans sa décision, ni dans le cadre de la présente procédure – il est néanmoins établi qu'au moment de sa demande de naturalisation, il était débiteur d'arriérés d'impôts d'un montant total de 771'252 fr. 40. Il n'est à cet égard pas pertinent de savoir que cette dette importante résulte d'une "régularisation de sa situation fiscale complexe". La situation du recourant n'est pas différente de celles d'autres entrepreneurs ou propriétaires immobiliers du canton, qui sont à jour avec le paiement de leurs impôts. Ainsi, force est de constater que le recourant ne remplit pas les conditions prévues par les art. 14 let. c aLN et 8 ch. 3 et 4 aLDCV. Selon le Tribunal fédéral, il n'est pas arbitraire de refuser la naturalisation à un candidat qui ne respecte pas ses obligations de droit public, en cumulant notamment des dettes fiscales (cf. TF 1D_6/2016 du 5 janvier 2017 consid. 4 et 1D_3/2012 du 29 avril 2013 consid. 2.6).
Le fait que le recourant s'acquitte de versements conséquents pour rembourser sa dette d'impôt, qui s'élevait, au mois de mars 2018 à 500'437 fr. 35, est certes louable, mais ne suffit pas à admettre qu'il satisfait désormais aux conditions d'obtention de la naturalisation. Par ailleurs, l'autorité était tenue d'examiner si ces conditions étaient remplies au moment du dépôt de la demande. Le recourant ne prétend pas non plus avoir remboursé l'intégralité de ses arriérés d'impôt (cf. à ce sujet CDAP GE.2005.0209 du 7 février 2008 consid. 6).
Le recourant se prévaut des directives du Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2017, selon lesquelles "si le recourant a conclu un accord de paiement avec les autorités fiscales, le SEM lui demande de prouver qu'il a respecté à trois reprises au moins l'échéance de paiement convenue (…)". Ces directives ne sont toutefois pas contraignantes pour les autorités communales, qui peuvent les utiliser tout au plus comme un élément d'appréciation dans le cadre de l'examen de la demande de naturalisation.
Au regard de ces éléments, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en écartant la demande de naturalisation du recourant. Au surplus, au vu des montants dus par le recourant à l'office d'impôt, l'autorité intimée pouvait estimer que les conditions de la demande ne seraient pas remplies dans un délai d'un an au plus, ceci malgré les revenus importants du recourant, et renoncer à suspendre la procédure, conformément à l'art. 14 al. 5 a LDCV. Si le recourant poursuit les efforts consentis pour assainir sa situation, il pourra néanmoins déposer une nouvelle demande prochainement, dès que les conditions en seront remplies.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais du présent arrêt sont mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). L'autorité intimée n'étant pas assistée d'un mandataire professionnel, elle n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 18 juin 2018 est confirmée.
III. Les frais judiciaires, par 800 (huit cents) francs, sont mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 13 août 2019
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.