TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 août 2017
Composition
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Service de la consommation et des affaires vétérinaires, Section affaires vétérinaires, à Lausanne
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de mise en conformité du Service de la consommation et des affaires vétérinaires du 11 janvier 2017 consistant à apposer les marques auriculaires à deux bovins
Vu les faits suivants
A. a) A.________ gère avec son époux B.________ une exploitation active notamment dans la production biologique et la vente de denrées alimentaires (noix, œufs de poule, fruits, jus et autres). Cette exploitation se compose de 2 bovins, 60 volailles et 7 équidés.
b) Le 2 décembre 2016, le Service de la consommation et des affaires vétérinaires (SCAV) a procédé à un contrôle de routine de l'exploitation de A.________, à ********. Il a notamment été constaté à cette occasion que les deux vaches de race brune composant l' "effectif bovin" (sans production de lait commercialisé) de cette exploitation, nées respectivement les 1er septembre 1999 et 2 novembre 2007, ne portaient pas de marque auriculaire - ces marques étant toutefois "présentes sur l'exploitation".
Par décision d'obligation de mise en conformité adressée à l'intéressée le
11 janvier 2017, la Section Affaires vétérinaires du SCAV a notamment relevé à titre de "manquements constatés" que "les 2 bovins[n'étaient]pas identifiés (marques auriculaires à disposition)", et ordonné la mesure suivante: "apposer dûment les marques auriculaires", sans délai ("de suite"), en référence à l'art. 10 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 27 juin 1995 sur les épizooties (OFE; RS 916.401).
B. A.________ a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte du 17 janvier 2017, concluant (implicitement) à son annulation. Relevant que les deux bovins concernés étaient dûment enregistrés auprès de la Banque de Données sur le Trafic des Animaux (BDTA), elle a en substance fait valoir qu'ils pâturaient dans un parc arborisé et qu'il n'était pas possible de leur expliquer qu'il ne fallait pas qu'ils se frottent les oreilles contre les constructions en bois destinées à sauvegarder les arbres; leurs premières marques auriculaires ayant ainsi été arrachées au pâturage, elle avait préféré conserver les nouvelles marques en lieu sûr, étant précisé qu'il ne s'agissait pas d'une négligence mais de "l'impossibilité […] d'appliquer cette règle pour des animaux destinés à vivre longtemps encore dans des pâturages ombragés en été". La recourante indiquait en outre profiter de l'occasion pour faire remarquer que les marques en cause ne devraient à son sens pas être obligatoires dès la naissance dans la mesure où elles pouvaient être la cause de douleurs tant pour les veaux nouveau-nés que pour leurs mères (qui les léchaient abondamment, notamment au niveau des oreilles). Elle s'interrogeait enfin sur les motifs pour lesquels équins et bovins n'étaient pas sur un pied d'égalité dans ce cadre.
Dans sa réponse du 9 février 2017, le Vétérinaire cantonal a conclu au rejet du recours. Rappelant que la bonne traçabilité des animaux était à la base de la lutte contre les épizooties, que cette traçabilité était assurée par l'identification et l'enregistrement des animaux et que l'identification était effectuée par la pose de marques auriculaires sur chacune des deux oreilles pour les bovins et les buffles - ce double marquage étant justifié par l'importance du rôle épizootique du bovin par rapport aux autres espèces qui devaient être identifiées -, il a pour le reste retenu en particulier ce qui suit:
"La recourante demande à être exemptée de la pose des marques auriculaires sur [s]es bovins. Elle se plaint des douleurs que causent ces marques aux animaux et […] du fait que les marques auriculaires sont arrachées lorsque les bovins concernés se frottent les oreilles aux arbres et/ou aux constructions se trouvant dans le pâturage.
Les camélidés du Nouveau-Monde (lamas, alpaga) ainsi que les animaux à onglons détenus dans les zoos n'ont pas besoin d'être identifiés (art. 2 directives OSAV [Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires]). Les bovins de petite taille, soit actuellement uniquement ceux de la race d'Hérens et de la race d'Evolène
Dès lors que les bovins en cause ne sont pas blessés par les marques auriculaires ou qu'ils ne font pas l'objet d'une importation (art. 8 directives OSAV), on ne voit a priori pas quel motif justifie d'autoriser le retrait des marques auriculaires et de faire une exception qui mettrait en péril le système de traçabilité des animaux qui a maintenant fait ses preuves.
Sur la base de ces éléments […], les motifs de la recourante, d'ordre finalement assez généraux, ne peuvent pas entrer en ligne de compte pour autoriser le retrait des marques auriculaires des deux bêtes concernées. Toutes les exploitations suisses pourraient d'ailleurs se prévaloir de ces motifs, rendant la législation inopérante. A cet égard, on observe que la douleur engendrée par la pose des marques auriculaires reste momentanée, l'intérêt public en jeu la primant sans conteste. Concernant la problématique de l'arrachage des marques auriculaires, elle est en soi connue. Les marques auriculaires sont conçues de manière à pouvoir s'arracher facilement pour ne pas entraver et blesser les animaux si elles se crochent aux infrastructures environnantes. Le remplacement des marques auriculaires manquantes fait à cet égard partie du travail de tous les éleveurs sérieux, quelle que soit la taille de l'exploitation. Cette procédure de remplacement est réglée dans les directives OSAV comme précité.
Le Vétérinaire cantonal ne souhaite enfin pas commenter la proposition de
Mme A.________ de « mettre sur pied d'égalité équins et bovins ». Celle-ci relève plus d'aspects politiques que juridiques. On note simplement que les marques auriculaires ont d'abord un avantage pratique indéniable. Elles permettent en effet d'éviter de devoir s'approcher trop près des bovins et ainsi de les identifier à distance. Il est ensuite moins onéreux que le marquage par puce électronique utilisé pour les équidés, ce qui a tout son sens vu le nombre nettement plus élevé de bovins que d'équidés."
Dans ses observations complémentaires du 17 février 2017, la recourante a relevé qu'elle ne contestait nullement la mise en place des mesures de contrôle nécessaires à la protection de la santé publique et à la lutte contre les épizooties, étant précisé que ces mesures étaient prévues pour l'identification de troupeaux; évoquant la marge d'appréciation dont bénéficiait le Vétérinaire cantonal en la matière, elle se prévalait du fait que son exploitation ne comptait que deux vaches, lesquelles n'avaient "jamais quitté la parcelle n° 87 (+ une bande adjacente de la 88)" sur laquelle était située leur étable - étant précisé qu'elle s'engageait à ce qu'il en soit toujours ainsi dans le futur.
C. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Interjeté en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Le litige porte sur l'obligation qui est faite à la recourante d'apposer sans délai les marques auriculaires à ses deux bovins.
a) La loi fédérale du 1er juillet 1966 sur les épizooties (LFE; RS 916.40) a pour but la lutte contre les épizooties (cf. art. 1a). Selon son art. 14, tout animal d'espèce bovine, ovine, caprine ou porcine doit dans ce cadre être identifié et enregistré (al. 1); le Conseil fédéral règle la tenue du registre et l'identification des animaux et peut prévoir des dérogations à l'identification et à l'enregistrement obligatoires (al. 4; cf. ég. art. 53 al. 1 LFE, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2013, qui prévoit d'une façon générale que le Conseil fédéral édicte les prescriptions d'exécution).
Faisant usage de cette délégation de compétence, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance fédérale du 27 juin 1995 sur les épizooties (OFE; RS 916.401), qui a notamment pour objet de définir les mesures de lutte et de régler l'organisation de la lutte contre les épizooties (art. 1 al. 2). S'agissant des animaux à onglons - soit des animaux domestiques des espèces bovines, caprine et porcine, y compris les buffles, les camélidés du Nouveau-Monde (lamas, alpagas) et le gibier de l'ordre des artiodactyles détenu en enclos, à l'exclusion des animaux de zoo (art. 6 let. t OFE) -, l'OFE prévoit en particulier que les cantons enregistrent toutes les unités d'élevage dans lesquelles sont détenus de tels animaux (cf. art. 7 al. 1 OFE) et que leur détenteur doit en outre tenir un registre des animaux présents pour chaque unité d'élevage, mentionnant notamment, en ce qui concerne les animaux des espèces bovine et caprine, le numéro des marques d'identification (cf. art. 8 OFE). Intitulé "identification et reconnaissance des animaux à onglons", l'art. 10 OFE prévoit en outre ce qui suit:
"1 L'identification des animaux à onglons doit être uniforme, nette et permanente, et permettre la reconnaissance individuelle de chaque animal. L'OSAV édicte des dispositions d'exécution de caractère technique sur le mode d'identification et son exécution.
[…]
4 Les marques d'identification ne peuvent être enlevées qu'avec l'autorisation de l'autorité cantonale compétente.
[…]"
b) En application de la délégation de compétence prévue par l'art. 10 al. 1 OFE, l'OSAV a édicté le 12 septembre 2011 des "Directives techniques sur l'identification des animaux à onglons" (remplaçant la version précédente de ces directives du 5 juin 2011; cf. ch. IX), auxquelles le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de se référer (cf. TF 2C_24/2016 du 30 décembre 2016 consid. 8). Il en résulte en particulier ce qui suit:
" I Généralités
Les présentes directives concernent l'identification des animaux à onglons au sens de l'art. 6, let. t, OFE […].
Les animaux à onglons doivent être identifiés de manière permanente. Cette règle ne s'applique pas aux camélidés du Nouveau-Monde (lamas, alpagas) ni aux animaux à onglons détenus dans des zoos. Ces animaux ne doivent pas être identifiés jusqu'à nouvel ordre.
L'identification est effectuée par le détenteur d'animaux ou à sa demande. Le détenteur d'animaux est responsable dans tous les cas de l'identification en bonne et due forme de ses animaux.
L'identification est effectuée par la pose de marques auriculaires officielles au moyen d'une pince de marquage auriculaire. Les marques auriculaires doivent être posées de telle façon que la pièce mâle soit située sur la face externe de l'oreille. Chez les animaux domestiques de l'espèce bovine et chez les buffles, une marque auriculaire doit être fixée à l'oreille gauche et une autre à l'oreille droite. […]
Seules peuvent être utilisées pour l'identification selon les présentes directives les marques auriculaires et les pinces de marquage fournies par l'exploitant de la Banque de données sur le trafic des animaux (ci-après l'exploitant). […]
L'identification des animaux nouveau-nés doit être réalisée dans les délais fixés.
[…]
[…]
III Identification des bovins
[…]
Il résulte en outre des ch. 16 et 28 de ces directives que les animaux de l'espèce bovine de petite taille - soient les bovins de la race d'Hérens et de la race d'Evolève - peuvent être identifiés au moyen de marques auriculaires spéciales.
c) En l'occurrence, la recourante se prévaut de la marge d'appréciation dont bénéficie le Vétérinaire cantonal s'agissant d'exiger la pose de marques auriculaires à des bovins. Dans sa réponse au recours en effet, l'autorité intimée a rappelé qu'elle disposait d'une certaine marge d'appréciation en la matière, en référence aux art. 10 al. 4 OFE et 8 des directives de l'OSAV précitées; c'est le lieu de relever que les motifs permettant au Service vétérinaire cantonal d'autoriser le retrait d'une marque auriculaire selon cette dernière disposition, "en raison d'une blessure, pour cause d'importation ou pour un autre motif", permettent également à cette autorité, à l'évidence, d'autoriser le non-remplacement d'une telle marque.
A titre de motifs justifiant à son sens qu'il soit fait exception au principe selon lequel tout animal d'espèce bovine doit être identifié de manière permanente
(cf. art. 14 al. 1 LFE; art. 10 al. 1 OFE; ch. 2 et 12 des directives de l'OSAV précitées), la recourante fait en substance valoir dans son recours que ses deux bêtes pâturent dans un parc arborisé, qu'elles se frottent le oreilles contre les constructions en bois destinées à sauvegarder les arbres - c'est ainsi que leurs premières marques auriculaires ont été arrachées - et qu'il lui est dès lors "impossible[…]d'applique cette règle"; dans ses observations complémentaires du 17 février 2017, elle soutient en outre que les mesures de marquage concernées sont prévues pour des troupeaux et laisse entendre qu'elles ne se justifient pas dans le cas d'espèce, son exploitation ne comptant que deux vaches qui n'ont jamais quitté ni ne quitteront jamais la parcelle sur laquelle se situe leur étable (ainsi qu'une petite bande de la parcelle adjacente).
Comme l'a exposé de façon convaincante l'autorité intimée dans sa réponse au recours, les marques auriculaires sont précisément conçues de manière à pouvoir s'arracher facilement pour ne pas entraver et blesser les animaux si elles se crochent aux infrastructures environnantes; la problématique de l'arrachage de ces marques est ainsi connue et n'a en tant que telle rien d'exceptionnel - la procédure en cas de perte de sa marque par un bovin est au demeurant expressément prévue par le ch. 15 des directives de l'OSAV précitées. Dans ces conditions, le seul fait que l'environnement dans lequel les animaux pâturent puisse le cas échéant entraîner un arrachage de leurs marques auriculaires (en l'espèce en lien avec les constructions en bois destinées à sauvegarder les arbres, mais tel pourrait également être le cas en lien avec les arbres ou arbustes eux-mêmes ou encore avec des constructions ou autres installations présentes dans l'aire de pâturage) ne saurait à l'évidence justifier qu'il soit dérogé au principe général de l'identification permanente de l'ensemble des bovins, sauf circonstances exceptionnelles à tout le moins - dont on ne voit pas qu'elles seraient réunies en l'occurrence; si était le cas et comme le relève l'autorité intimée, toutes les exploitations suisses (à tout le moins un grand nombre d'entre elles) pourraient se prévaloir de motifs similaires, rendant en définitive la législation inopérante.
Quant au fait que l'exploitation de la recourante ne compte que deux bêtes et que ces dernières ne sont jamais déplacées, on ne voit pas davantage qu'il soit de nature à justifier une dérogation. Les dispositions applicables rappelées ci-dessus ne font aucune différence de traitement s'agissant du marquage des bovins selon la taille ou les modalités de l'exploitation, éléments qui peuvent au demeurant varier avec le temps. L'identification des bovins par le marquage auriculaire - dont on rappellera qu'elle doit en principe être uniforme, nette et permanente - doit permettre la reconnaissance individuelle de chaque animal (art. 10 al. 1 OFE), y compris par un tiers. La situation de la recourante sur ce point n'apparaît pas exceptionnelle dans une mesure telle qu'elle justifierait une dérogation, une telle dérogation ne devant être admise que de façon très restrictive
(compte tenu notamment de l'importance de l'intérêt public que constitue la lutte contre les épizooties) comme le rappelle à juste titre l'autorité intimée. Les désagréments qui en résultent pour la recourante, consistant à devoir remplacer les marques auriculaires dans les meilleurs délais en cas d'arrachage (cf. art. 15 des directives de l'OSAV précitées), doivent au demeurant être relativisés - au vu notamment précisément de la taille réduite de son exploitation.
Le tribunal considère ainsi que l'autorité intimée n'a pas violé le droit ni abusé de son pouvoir d'appréciation en exigeant la pose de marquages auriculaires aux deux bovins de la recourante dans les circonstances du cas d'espèce, respectivement en refusant de la mettre au bénéfice d'une dérogation sur ce point.
d) Dans son recours, la recourante indique en outre "profit[er] de l'occasion" pour "faire remarquer" que les marques auriculaires peuvent être la cause de douleurs pour les veaux nouveau-nés et pour leurs mères (qui les lèche abondamment, notamment au niveau des oreilles) et qu'elles ne devraient ainsi pas être obligatoires dès la naissance.
Une telle "remarque" échappe manifestement à l'objet de la contestation tel que circonscrit par la décision attaquée et, partant, à l'objet du litige (sur les notions d'objet de la contestation et d'objet du litige, cf. TF 8C_197/2016 du 9 décembre 2016 consid. 3.1 et les références; CDAP PS.2016.0013 du 31 janvier 2017 consid. 2a). Il n'est pas contesté en effet que les deux bêtes de la recourante dont le marquage est litigieux, nées respectivement en 1999 et 2007, ne sauraient être considérées comme des veaux nouveau-nés; l'intéressée ne saurait dès lors se prévaloir d'un intérêt digne de protection (actuel) à ce qu'il soit statué sur ce point (cf. art. 75 let. a et 99 LPA-VD). La "remarque" en cause est ainsi irrecevable (dès lors que l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours; cf. CDAP GE.2016.0143 du 12 avril 2017 consid. 1a et les références).
On se contentera de relever, à toutes fins utiles, que le marquage des veaux nouveau-nés n'est pas obligatoire dès leur naissance, quoi qu'en dise la recourante - mais bien plutôt dans les 20 jours qui suivent leur naissance (art. 6 et 12 des directives de l'OSAV précitées). Pour le reste et comme le relève l'autorité intimée, il apparaît dans tous les cas que la douleur engendrée par la pose de marques auriculaires demeure momentanée - et que l'intérêt public à la lutte contre les épizooties la prime sans conteste.
e) Dans son recours, la recourante se demande enfin "pourquoi ne pas mettre sur pied d'égalité équins et bovins" - étant précisé que les équidés (soit les animaux domestiques du genre équin [chevaux, ânes, mulets et bardots]; art. 6 let. y OFE) sont identifiés au moyen d'une puce électronique, au plus tard le 30 novembre de l'année de naissance (cf. art. 15a al. 1 OFE).
Il convient de relever d'emblée que la recourante ne saurait se prévaloir dans ce cadre du principe de l'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.) - qui est violé lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (cf. ATF 142 I 195 consid. 6.1 et les références) - avec un exploitant dont l'exploitation se compose d'équidés, leur situation respective n'étant à l'évidence pas directement comparable. Pour le reste, le tribunal fait siennes les remarques de l'autorité intimée dans sa réponse au recours sur ce point (cf. let. B supra), en ce sens en substance que les marques auriculaires ont l'avantage pratique de permettre l'identification des bovins à distance et qu'il est en outre moins onéreux que le marquage par puce électronique - ce qui se justifie compte tenu du nombre nettement plus élevé de bovins que d'équidés en Suisse -, respectivement qu'il s'agit pour le reste d'un choix relevant également de considérations politiques.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.
Un émolument de 1'000 fr. est mis à la charge de la recourante, qui succombe (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 1 et 4 al. 1 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 - TFJDA; RSV 173.36.5.1). Il n'y a pas lieu pour le reste d'allouer d'indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 et 56 al. 3 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 11 janvier 2017 par le Service de la consommation et des affaires vétérinaires est confirmée.
III. Un émolument de 1'000 fr. (mille francs) est mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 août 2017
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.