TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 février 2017
Composition
M. Laurent Merz, président; M. Eric Brandt et M. Robert Zimmermann, juges.
Recourante
A.________ à ********
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, Secrétariat municipal, à Lausanne,
Autorité concernée
Commission de recours individuel, à Lausanne
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 14 décembre 2016 (Classification selon le nouveau système de rémunération des fonctionnaires communaux au 1er janvier 2017)
Vu les faits suivants
A. Par courrier du 13 mai 2015, le Service du personnel de la Ville de Lausanne a informé A.________ (ci-après: la recourante) qu'elle était engagée dès juin 2015, le traitement annuel étant fixé selon la classe 11. Ce courrier contenait l'annonce que dans le cadre du projet "Equitas" toutes les fonctions et leurs collocations respectives seraient réévaluées. Par courrier du 17 mai 2016, le même service a confirmé à la recourante qu'elle avait été nommée à titre définitif.
A la suite de l'adoption de nouvelles dispositions du Règlement du personnel de l'administration communale (RPAC) ayant pour objet un nouveau système de rémunération des fonctionnaires communaux, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a transmis à la recourante une décision de classification établie le 14 décembre 2016. Cette décision ne contient ni motivation, ni indication des voies de droit. Selon le contenu de cette décision, la recourante se trouverait dès le 1er janvier 2017 au niveau 11, dans la classe 11 et à l'échelon 2. Le poste occupé est le même que celui qui avait été retenu dans le courrier du 13 mai 2015.
B. Par acte du 9 janvier 2017, la recourante a déposé auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal une "demande d'ouverture d'une procédure administrative". Selon ses conclusions, elle veut être positionnée, au 1er janvier 2017, à l' "échelon-cible 5" du nouveau système de rémunération et recevoir les versements de rattrapage correspondants. Selon ses calculs, le rattrapage pour toute l'année 2017 correspond à un montant de 6'093 francs.
Par ordonnance du 12 janvier 2017, le juge instructeur a interpellé les parties sur la compétence de la Cour de céans et a ordonné un échange de vues avec la Commission de recours individuel (ci-après: la Commission) prévue dans le Règlement du 11 octobre 1977 de la Ville de Lausanne pour le personnel de l'administration communale (RPAC), état au 1er janvier 2017.
Dans son écriture du 16 janvier 2017, la recourante a estimé que la Commission n'est pas compétente, tandis que le Service juridique de la Ville de Lausanne a déclaré, le 18 janvier 2017, que dite Commission était compétente. Selon le Service juridique, celle-ci était en cours de constitution pour entrer en fonction "dans très peu de temps", mais ne pourrait pas se prononcer dans le délai imparti au 7 février 2017. Ce service a suggéré de transférer le recours "purement et simplement" à la Commission.
Par courrier du 4 février 2017, la recourante a maintenu sa position au sujet de la compétence de la Commission. Elle a par ailleurs estimé que rien ne permettait d'avoir la certitude que son recours serait traité avec diligence en cas de transmission de sa cause à la Commission.
Sur demande du juge instructeur, le Service juridique a transmis au Tribunal le 6 février 2016 divers documents relatifs à la modification du RPAC entrée en vigueur le
1er janvier 2017.
La recourante ne s'est plus prononcée dans le délai qui lui a été imparti au 20 février 2017.
A ce jour, la Commission ne s'est pas manifestée.
Dans la mesure utile, les arguments de la recourante seront repris par la suite.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
La Cour de céans examine d'office la question de savoir si elle est compétente. Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Ainsi, lorsqu'une voie de recours administratif est préalablement prévue dans une disposition spéciale, la voie du recours de droit administratif devant la CDAP n'est ouverte qu'en deuxième instance (CDAP GE.2011.0124 du 12 avril 2012 consid. 1). Un règlement communal est également considéré comme loi au sens de l'art. 92 al. 1 LPA-VD.
Aux termes de l'art. 7 al. 1 LPA-VD, l'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité qu'elle juge compétente. Selon l'art. 7 al. 2 LPA-VD, l'autorité peut procéder à un échange de vues avec l'autorité qu'elle estime compétente. Lorsqu'une partie conteste la compétence ou l'incompétence d'une autorité, celle-ci statue à ce sujet (art. 8 al. 1 LPA-VD). Les conflits de compétence entre autorités sont réglés par la Cour constitutionnelle (art. 8 al. 2 LPA-VD). Cette dernière procédure n'est prévue qu'au moment où les autorités en question se sont estimées soit toutes compétentes, soit toutes incompétentes (cf. Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal CCST.2008.0003 du 8 octobre 2008).
a) Dans une partie spéciale de cinq articles incorporée à la fin du RPAC et intitulée "Commission de recours individuel", la Commune de Lausanne a prévu que la Municipalité constituait une Commission de recours "chargée de traiter les contestations individuelles relatives au niveau de poste à l'entrée en vigueur du nouveau système de rémunération" (art. 1). Cette partie spéciale a été intégrée au RPAC avec sa dernière modification qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2017. Selon son art. 2, la Commission de recours est composée de trois représentants du personnel désignés par les associations de personnel reconnues par la Municipalité, de trois représentants désignés par l'employeur, ainsi que d'un président; les membres de la Commission désignent un président externe à l'administration choisi dans une liste de personnalités issues du monde juridique remise par la Municipalité. Aux termes de l'art. 3 al. 1, le "collaborateur touché par la nouvelle classification est légitimé à recourir". La procédure est gratuite et le recours n'a pas d'effet suspensif (art. 3 al. 3 et 4). La Commission siège à trois magistrats, à savoir le président, un représentant du personnel et un représentant de l'employeur
(art. 4 al. 1). L'art. 5 intitulé "Voies de droit" est formulé comme suit:
"La décision de la Commission de recours peut faire l'objet d'un recours par le collaborateur ou par la Municipalité auprès du Tribunal cantonal dans les trente jours suivant la communication de la décision motivée, conformément à la Loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative.
Dans le cas de collaborateurs engagés par contrat de droit privé, les voies judiciaires prévues par la Loi du 12 janvier 2010 sur la juridiction du travail sont applicables."
b) Les dispositions légales s'interprètent en premier lieu selon leur lettre (interprétation littérale). Lorsque le texte n'est pas absolument clair ou lorsque plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique) et encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique) (cf. ATF 141 II 57 consid. 3.2; 140 II 495 consid. 2.3.2; 139 II 78 consid. 2.4; 138 II 105 consid. 5.2; 137 II 164 consid. 4.1; 137 III 217 consid. 2.4.1; 137 V 114 consid. 4.3.1).
c) La recourante, qui a le statut de fonctionnaire, fait en substance valoir que l'art. 1 de la partie spéciale du RPAC dévouée à la Commission de recours limite explicitement son champ de compétence aux contestations relatives au "niveau du poste", plutôt qu'à toutes les contestations relatives à l'entrée en vigueur du nouveau système de rémunération. Elle renvoie au lexique à la fin du Rapport-préavis n° 2016/14 de la Municipalité de Lausanne du 3 mars 2016 relatif à la mise en œuvre du nouveau système de rémunération des fonctionnaires communaux (ci-après: préavis n° 2016/14), selon lequel il faut comprendre par "niveau" l'unité de mesure du degré d'exigence en termes de compétences et de sollicitations; la grille des fonctions compte 16 niveaux, le niveau 16 étant le plus exigeant. Le nouveau système prévoit 16 classes salariales, en référence aux 16 niveaux d'exigence de la grille des fonctions (cf. ch. 4.5, p. 11 du préavis
n° 2016/14). Selon la recourante, son poste avait été attribué au niveau 11, ce qui n'était pas contesté. Sa contestation portait sur la non-reconnaissance de son expérience professionnelle personnelle lors de la fixation de l'échelon et non sur le niveau de classification du poste en général.
d) Le préavis n° 2016/14 retient (sous ch. 8.3, p. 40) qu'au vu de la portée des modifications sur les situations salariales individuelles des collaborateurs liées à l'introduction du nouveau système de rémunération et afin d'éviter l'engorgement de l'instance de recours usuelle, soit le Tribunal cantonal, il est prévu d'instaurer une Commission de recours individuel; celle-ci pourra être saisie par le collaborateur qui entend contester le "niveau de poste" qui lui a été attribué.
Cette Commission de recours a été prévue à l'occasion de l'introduction du nouveau système de rémunération élaboré sous le titre "Equitas" par lequel la Ville de Lausanne entend introduire un nouveau système "transparent, cohérent et équitable". Lancé en 2009, le projet "*Equitas"*devait remédier aux faiblesses de l'ancien système en introduisant une "méthode d’évaluation analytique et non discriminante". D’un coût estimé à 8,7 millions de francs, la réforme entend prendre en compte l’évolution des métiers et corriger les écarts salariaux observés entre hommes et femmes (préavis n° 2016/14, ch. 6 et 7.3, p. 22 ss). Au coeur de cette réforme, une méthode analytique d’évaluation des fonctions doit permettre leur valorisation par rapport à des compétences et sollicitations communes. Chaque fonction est associée à une seule classe de salaire. La nouvelle échelle des salaires compte 16 classes (contre 27 auparavant). Quelle que soit la classe, il est prévu que la durée et l’amplitude de progression, plus rapide en début de carrière, soient similaires (cf. communiqué de presse "Projet Equitas" de la Ville de Lausanne du 11 mars 2016). Le nombre de titulaires concernés par la transition s'élève, selon les chiffres de la Ville de Lausanne, à plus de 4'800 personnes, tandis qu'environ 700 collaborateurs sont sensés ne pas être concernés; la Municipalité estime qu'il y aura des effets positifs pour plus de 60% du personnel (préavis n° 2016/14, ch. 7.5, p. 29; document de la conférence de presse de la Municipalité du 11 mars 2016 intitulée "Vers un nouveau système salarial moderne et équitable").
A l'occasion de cette réforme, la Ville de Lausanne a introduit des dispositions transitoires dans le RPAC. Celles-ci ont pour but de fixer le régime de transition entre l'ancien et le nouveau système de rémunération des fonctionnaires communaux (préavis n° 2016/14, ch. 8.2, p. 38). Selon l'art. 4 de ces dispositions transitoires, la Municipalité détermine la classe de traitement et l'échelon de chaque collaborateur conformément à l'art. 36 RPAC qui a également été adapté à l'occasion de la présente réforme. Aux termes de l'art. 36 al. 1 RPAC en vigueur depuis le 1er janvier 2017, la Municipalité fixe le traitement initial dans les limites de la classe correspondant à la fonction en tenant compte de l'activité antérieure, des connaissances spéciales et de l'âge du candidat. Dans l'échelle ordinaire, une classe de traitement comporte 27 échelons et son maximum est atteint par des augmentations ordinaires (annuités) accordées au début de chaque année pour autant que l'activité ait débuté depuis plus de six mois (art. 36 al. 2 RPAC). Selon le lexique du préavis n° 2016/14 (p. 45), l'échelon indique la position au sein d'une classe salariale. Dans ce même préavis, la Municipalité a retenu que pour assurer la transition de plus de 5'000 collaborateurs dans le nouveau système, il n'était pas possible de traiter chaque dossier de manière individualisée, ne serait-ce qu'en raison de la qualité et/ou disponibilité des données dans les dossiers. Pour cette raison, l'art. 4 al. 2 de la partie "Droit transitoire" du RPAC retient que le calcul de l'échelon tient compte de l'âge du collaborateur, de l'âge de référence d'entrée dans la fonction et d'un facteur de compression fixé par la Municipalité; l'échelon est ainsi déterminé selon une formule particulière reproduite à l'alinéa 3 dudit art. 4. La conjonction du niveau d'exigence du poste et de l'échelon obtenu selon l'art. 4 précité permet de déterminer le nouveau salaire, appelé "salaire-cible" (cf. préavis n° 2016/14, ch. 4.6, p. 17).
e) En se référant uniquement au texte des dispositions du RPAC sur la Commission, on pourrait se demander si celles-ci ne prévoient le recours à la Commission que pour les litiges ayant trait à la détermination de la classe de traitement, mais pas à la détermination de l'échelon. Cependant, il apparaît logique que la compétence de la Commission se rapporte aussi aux litiges portant sur la détermination de l'échelon à l'intérieur de la classe de traitement. L'art. 3 des dispostions sur la Commission du RPAC relève que tout collaborateur touché par la nouvelle classification est légitimé à recourir. Le collaborateur n'est pas seulement touché par le niveau auquel son poste a été attribué, mais aussi par la position qui lui a été reconnue au sein de la classe salariale, donc par l'échelon qui a été déterminé par rapport à sa personne
(cf. lexique du préavis n° 2016/14, p. 45). C'est précisément pour cette dernière raison que la recourante se sent lésée et qu'elle a recouru. De plus, on imagine mal une séparation des voies de droit en ce sens qu'un collaborateur devrait s'adresser d'une part à la Commission concernant l'attribution d'un poste à une classe salariale, et d'autre part directement à la Cour de céans concernant la fixation individuelle de l'échelon - alors que l'employeur n'a rendu qu'une seule décision de nouvelle classification. L'effet désir.de décharge du Tribunal cantonal ne serait pas non plus réellement atteint si l'on procédait à une telle distinction, d'autant moins que chaque décision rendue lors de la transition salariale doit également porter sur l'échelon. En outre, il n'est pas exclu que cette distinction s'avère parfois difficile, voire qu'une correction de la classe salariale ou de l'attribution à une fonction pour définir la classe salariale ait des effets sur la fixation de l'échelon (par exemple par un autre âge de référence d'entrée dans la fonction, cf. art. 4 des dispositions transitoires RPAC). Lors du litige sur la position au sein d'une classe salariale, il peut aussi s'avérer que l'attribution à cette classe salariale doit (également) être revue. Enfin, on ne voit pas de motif pour justifier que celui qui conteste sa classe salariale dispose de deux instances au niveau du canton (la Commission, puis un tribunal), alors que le collaborateur qui conteste sa position au sein d'une classe salariale ne disposerait que d'une seule instance cantonale.
Pour les raisons évoquées, l'art. 1 de la partie "Commission de recours individuel" du RPAC doit être interprété en ce sens que la Commission est compétente tant pour des litiges portant sur la détermination de la classe salariale que sur ceux ayant également ou uniquement trait à la détermination de la position au sein d'une classe salariale.
f) Le fait que la Commission est en train d'être constituée, de sorte qu'elle ne pourra pas se saisir de la cause avant que la Cour de céans n'aurait pu le faire, ne permet pas de passer outre la compétence de la Commission prévue par le RPAC. Il n'y a pas d'extrême urgence vu que la recourante continue à toucher un salaire qui dépasse de loin le minimum vital. En outre, son salaire actuel correspond au moins à celui qu'elle avait avant le changement de système, respectivement avant la transition salariale (cf. art. 6 des dispositions transitoires du RPAC et préavis n° 2016/14, ch. 7.2 et 7.4, p. 26 à 28).
Vu ce qui précède, la Cour de céans n'est pas compétente pour statuer sur la "demande" déposée le 9 janvier 2017 par la recourante. La cause est transmise à la Commission de recours individuel de la Ville de Lausanne.
Il est statué sans frais, ni dépens (cf. art. 49, 50, 55 et 56 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. La cause est transmise à la Commission de recours individuel de la Ville de Lausanne.
II. Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 24 février 2017
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.