TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 février 2017
Composition
M. Eric Brandt, président; Mme Virginie Favre et M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs; Mme Gaëlle Sauthier, greffière.
Recourants
A.________ à ******** représenté par CAP Compagnie d'Assurance de Protection Juridique SA à Lausanne,
B.________ à ******** représenté par CAP Compagnie d'Assurance de Protection Juridique SA à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), représenté par Police Cantonale du Commerce à Lausanne Adm cant VD,
Autorité concernée
Service communal de l’économie, à Lausanne
Objet
Divers
Recours A.________ et consorts c/ décision du Service de la promotion économique et du commerce (SPECo) du 1er novembre 2016, rectifiée le 4 novembre 2016, interdisant toute vente, service ou remise de boissons alcooliques à partir des locaux de la société en nom collectif C.________, sis ********, du 15 novembre 2016 au 31 décembre 2016.
Vu les faits suivants:
A. "C.________ " est une société en nom collectif inscrite au Registre du commerce du canton de Vaud depuis le ******** 2014. Elle exploite un commerce de produits alimentaires et articles de diverse nature et petite restauration. Ses associés sont A.________ et B.________, tous deux titulaires de la signature individuelle.
Le 3 juillet 2014, le Département de l'économie et du sport (DES) a délivré à A.________ une autorisation simple de débit de boissons alcooliques à l'emporter (LABD-EV-2014-0634) valable du 16 mai 2014 au 30 avril 2019 à l'enseigne "D.________ ", permettant de servir des mets dont la préparation se fait sans cuisson et des boissons avec et sans alcool. Elle permet également de livrer des mets et des boissons ainsi que de les vendre accessoirement à l'emporter. Cette autorisation précise que, conformément à la loi, il est interdit de servir ou de vendre des boissons alcooliques notamment aux personnes de moins de seize ans révolus.
Le 2 juillet 2015, la Police du commerce de la Ville de Lausanne (actuellement: le Service de l’économie [SEco]) a informé A.________ par écrit de l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la loi vaudoise sur les auberges et débits de boissons (LABD; RSV 935.31) et du règlement communal sur les heures d'ouverture et de fermeture des magasins (RHOM).
Le 5 novembre 2015, la Direction du logement et de la sécurité publique de la Ville de Lausanne (actuellement: la Direction de la sécurité et de l’économie [DSE]) a requis de A.________ qu'il appose un panneau conçu de concert avec la Fondation vaudoise contre l'alcoolisme (FVA) au rayon alcool et à l'entrée de son établissement, bien en vue de la clientèle, pour qu'elle soit correctement renseignée sur les horaires de vente d'alcool et sur la protection des mineurs. Il a été précisé que des contrôles seraient effectués et qu'en cas de non-respect de cette injonction, l’autorité se réservait le droit d'imposer des exigences plus strictes en matière de vente d'alcool.
B. Par ordonnance pénale du 19 juillet 2016, A.________ a été reconnu coupable d'infraction à la LADB et il a été condamné à une amende de 500 fr. pour vente d'alcool à des mineurs. Il ressort du rapport de police du 10 mai 2016 que l'école de Brillanmont a dénoncé "C.________ " pour avoir vendu, le 5 mars 2016 entre 15h00 et 17h00, une bouteille de vodka à trois élèves: E.________ née le
******** 2001, F.________ née le ******** 2002 et G.________ née le
******** 2001. Suite à une consommation abusive d'alcool, E.________ a été transportée à l'hôpital de l'enfance en état d'inconscience où elle a passé la nuit. A.________ ne s'est pas opposé à l'ordonnance précitée, devenue définitive et exécutoire.
En date du 18 juillet 2016, le Service de la promotion économique et du commerce du canton de Vaud (SPECo) a imparti un délai à A.________ pour qu'il se détermine sur le rapport de police précité. Aucune suite n’a été donnée à cette requête. Considérant que l'intéressé avait renoncé à son droit d'être entendu, le SPECo a rendu le 1er novembre 2016 une décision interdisant à "C.________ " représentée par A., toute vente, service ou remise de boissons alcooliques dans ou à partir du local de débit de boissons alcooliques à l'emporter "C. " pour une durée d'un mois, du 15 novembre au 31 décembre 2016, sous la menace de la peine prévue par l'art. 292 du code pénal. En substance, la vente d'une bouteille de vodka à des mineures âgées de moins de seize ans ayant conduit à l'hospitalisation d'une jeune fille de quatorze ans constituait un fait grave justifiant une telle mesure.
Le SPECo a rectifié cette décision le 4 novembre 2016, en précisant que la durée de l'interdiction de vente de boissons alcooliques du 15 novembre au 31 décembre 2016 s’étendait bien sur une période d’un mois et demi et non d’un mois, comme mentionné dans la première décision du 1er novembre 2016.
C. Le 2 décembre 2016, A.________ et B.________ (ci- après: les recourants) ont recouru contre la décision des 1er et 4 novembre 2016 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: le tribunal), concluant à titre provisionnel à la restitution de l'effet suspensif, les autorisant à vendre de l'alcool jusqu'à droit connu sur le recours; à titre principal, ils concluent à l'annulation de la décision litigieuse et au prononcé d'un avertissement; enfin, à titre subsidiaire, à l'annulation de la décision litigieuse et à l'interdiction de vente de boissons alcoolisées pendant sept jours, du 15 au 21 novembre 2016. Reconnaissant les faits qui leur sont reprochés, ils estiment toutefois que la mesure est disproportionnée.
Par avis des 6 et 8 décembre 2016, le tribunal a retiré l’effet suspensif au recours à titre de mesures préprovisionnelles urgentes. L'autorité intimée a conclu au rejet du recours le 8 décembre 2016, sans s’opposer à la restitution de l’effet suspensif. Par décision du 15 décembre 2016, le tribunal a restitué l'effet suspensif au recours. Les recourants se sont déterminés le 23 décembre 2016.
Le 23 janvier 2017, le SEco a conclu au rejet du recours. Le SPECo a confirmé sa position le 26 janvier 2017 et les recourants ont renoncé à déposer une écriture finale le 3 février 2017.
Considérant en droit:
a) Si les recourants admettent la mesure sur le principe, ils en contestent la quotité, estimant que le principe de la proportionnalité serait violé et qu'un avertissement aurait suffi.
L'autorité intimée estime quant à elle que la révision de la loi sur les auberges et les débits de boisson (LADB; RSV 935.31) du 1er juillet 2015 reflète une politique de durcissement des mesures administratives lorsqu'il s'agit de graves manquements notamment en matière de vente de boissons alcooliques, de lutte contre l'abus d'alcool et de protection de la jeunesse. Le SPECo s'appuie à cet égard sur l'Exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons de décembre 2013 (ci-après: l'Exposé des motifs; http://www.vd.ch/ fileadmin/user_upload/organisation/gc/fichiers_pdf/2012-2017/126_Texte_CE.pdf).
b) La fabrication, la rectification, l'importation, l'exportation, le transit, la vente et l'imposition des boissons distillées sont régis par la loi fédérale du 21 juin 1932 sur l'alcool (LALC; RS 680), qui précise qu'il est interdit d'exercer le commerce de détail de boissons distillées sur des enfants et des adolescents de moins de dix-huit ans (art. 41 al. 1 let. i LALC).
Au niveau cantonal, la LADB a notamment pour but de régler les conditions d'exploitation des établissements permettant le logement, la restauration, le service de boissons ainsi que les autres débits de mets et boissons (art. 1 al. 1 let. a LADB). Elle s'applique au service, contre rémunération, ou à la vente de mets ou de boissons (art. 2 al. 1 let. c LADB). L'exploitation d'un débit de boissons alcooliques à l'emporter est soumise à l'obtention d'une licence qui permet la vente au détail de boissons alcooliques (art. 24 LADB). Elle interdit le service et la vente de boissons alcooliques aux personnes de moins de seize ans révolus (art. 50 al. 1 let. b LADB).
L'art. 61 LADB – intitulé "interdiction" – prescrit que:
"Le département peut prononcer une interdiction, temporaire ou définitive, de vendre et de servir des boissons alcooliques en cas d'infraction aux dispositions de la présente loi ou de la législation fédérale en rapport avec la vente et le service de boissons alcooliques ou la lutte contre l'abus d'alcool."
L'art. 62 LADB – intitulé "avertissement" – précise encore que:
"Dans les cas d'infractions de peu de gravité, le département peut adresser un avertissement aux titulaires de la licence, de l'autorisation d'exercer ou de l'autorisation d'exploiter au sens de l'article 4."
Enfin, le département peut imposer une formation complémentaire aux titulaires d'autorisations d'exercer ou d'exploiter, auteurs ou responsables de manquements graves en matière sanitaire et d'hygiène alimentaire, de police du feu, de droit du travail et en rapport avec le service de boissons alcooliques ou de lutte contre l'abus de consommation d'alcool (art. 62a LADB).
c) Dans son Exposé des motifs, le Conseil d'Etat précisait ce qui suit:
" 1 INTRODUCTION
La surconsommation de boissons alcooliques, constatée chez les mineurs et par les clients d'établissements et de commerces, entraîne des déprédations et des bagarres, ayant pour conséquences que l'ordre, la sécurité, la tranquillité et la santé publics ne sont plus assurés.
Par ailleurs, une étude menée en 2011 par la Fondation vaudoise contre l'alcoolisme (FVA) démontre que l'interdiction de la vente d'alcool aux jeunes gens de moins de 16/18 ans n'est pas respectée. Les tests pratiqués lors de cette étude ont révélé que 93,9% des jeunes auraient pu acheter de l'alcool dans les établissements et 65% dans les magasins. La lutte contre la consommation d'alcool chez les jeunes est une préoccupation constante des pouvoirs publics et nécessite une attention sans faille de la part des professionnels responsables de la branche.
Pour améliorer cette problématique, tout en tenant compte de la liberté économique, les objectifs de sécurité et de santé publiques à atteindre sont :
diminution de la consommation d'alcool : restriction du nombre de points de ventes de boissons alcooliques, introduction d'horaires moins larges, introduction d'un double horaire ou encore limitation d'un certain type de vente (par exemple, vente à l'emporter depuis une certaine heure), voire augmentation du prix de l'alcool par l'augmentation des taxes,
pacifier les nuits : imposer, en collaboration avec les communes, des prescriptions minimales de sécurité (concept de sécurité) aux établissements,
améliorer les connaissances des responsables d'établissements : renforcer la formation des professionnels de la branche". (p. 1)
L’Exposé des motifs contient également les commentaires des articles topiques qui ont été modifiés:
" Article 61
La durée de l'interdiction de "vendre et de servir" (au lieu de "débiter", terme peu compréhensible et vieillot) des boissons alcooliques est supprimée dans la loi. Vu l'introduction d'un double horaire sans imposer de contraintes supplémentaires aux exploitants, il s'agit d'être plus strict lors des sanctions administratives. De ce fait, il est proposé d'abandonner la fourchette relative à la durée (de 10 jours à 6 mois), qui n'est plus adaptée aux graves manquements constatés.
Article 62
Cet article est modifié en raison de la suppression de l'autorisation simple à l'article 4, remplacée par la licence.
Article 62a
Cet article offre une nouvelle possibilité de sanction, permettant au département d'imposer à un exploitant ou un exerçant l'obligation de suivre une formation complémentaire dans un domaine bien précis (droit du travail, hygiène et droit sanitaire, police du feu ou encore lutte contre l'abus de consommation d'alcool), domaine dont la gestion présente clairement des lacunes (infractions au droit alimentaire à répétition, méconnaissance du droit du travail, vente d'alcool à des mineurs par exemple)."
d) En l'occurrence, les recourants ont vendu de l'alcool à des mineurs, en violation des art. 41 al. 1 let. i LALC et 50 al. 1 let. b LADB. Une mesure au sens des art. 61 sv. LADB s'impose, ce qu'ils ne contestent pas. Il s'agit de déterminer si elle est proportionnée au but visé.
a) Les mesures administratives n'ont pas tant pour but de punir que d'obtenir le respect des règles légales. Dans l'application de ces mesures, l'administration est liée par les principes généraux du droit administratif. En particulier, le principe de la proportionnalité implique, sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la mesure, dont on ne pourra se passer que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu'il mérite une mesure immédiate (Pierre Moor, Droit administratif, volume II, 2e éd., Berne 2002, p. 118; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, nos 1148 et 1150, p. 246 s.). Ainsi, de manière générale, l'avertissement prépare et favorise une mesure ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée contraire au principe de la proportionnalité (cf. not. arrêt CDAP GE.2013.42 du 21 octobre 2013 consid. 3b).
Sur le plan matériel, l’autorité doit, pour déterminer la mesure appropriée, tenir compte tant d’éléments objectifs - telle l’atteinte objectivement portée à l’intérêt public - que de facteurs subjectifs, comme par exemple les motifs qui ont poussé l’intéressé à violer ses obligations, ses antécédents, les effets de la mesure sur sa situation (Moor, op. cit., p. 118).
b) Le principe de la proportionnalité, inscrit à l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'il y ait un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public poursuivi et le moyen choisi pour l'atteindre (cf. arrêts du TAF A-3713/2008 du 15 juin 2011 consid. 9.1, non publié à l'ATAF 2012/23; A-3111/2013 du 6 janvier 2014 consid. 6.3.1). Le principe de la proportionnalité doit être respecté dans l'ensemble des activités de l'Etat, spécialement lorsque l'activité en cause consiste en une restriction à un droit constitutionnel au sens de l'art. 36 Cst. Toute restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.), ce qui implique un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public poursuivi et le moyen choisi pour sa réalisation (arrêt TAF A-5414/2012 du 19 juin 2014 consid. 2.5.1).
Ce principe se décompose en trois règles: celle de l'aptitude, celle de la nécessité, ainsi que celle de la proportion, autrement-dit "la proportionnalité au sens étroit" (cf. ATF 136 I 17 consid. 4.4; 135 I 246 consid. 3.1; 130 II 425 consid. 5.2; 124 I 40 consid. 3e; Moor et al., Droit administratif, vol. I, Berne 2012, n° 5.2.1.3 p. 814 ss). Selon la règle de l'aptitude, le moyen choisi doit être propre à atteindre le but visé. Cette règle n'exige cependant pas qu'il soit nécessairement le plus efficace; il suffit qu'il contribue à atteindre, dans une mesure plus ou moins effective, un résultat appréciable (cf. ATF 128 I 310 consid. 5b/cc; Moor et al., op. cit., vol. I, n° 5.2.1.3 p. 814 s.). La règle de la nécessité exige qu'entre plusieurs moyens envisageables soit choisi celui qui, tout en atteignant le but visé, porte l'atteinte la moins grave aux droits et, dans une optique plus large, aux intérêts privés touchés (cf. ATF 130 II 425 consid. 5.2; Moor et al., op. cit., vol. I, n° 5.2.1.3 p. 818). Enfin, la proportionnalité au sens étroit met en balance la gravité des effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (cf. ATF 129 I 12 consid. 6 à 9; Moor et al., op. cit., vol. I, n° 5.2.1.3 p. 819 s.).
c) En l’espèce, la simple vente d'alcool à des mineurs constitue un fait grave, ce qui a été à maintes fois confirmé par la jurisprudence (arrêts CDAP GE.2013.0042 du 21 octobre 2013 consid. 4; GE.2008.0114 du 31 octobre 2008 consid. 5b/bb; GE.2003.0114 du 17 mai 2004 consid. 4 et 7). L'hospitalisation de la jeune fille est une circonstance aggravante. Ainsi, un simple avertissement est exclu puisqu'il ne peut être prononcé qu'en cas d' "infraction de peu de gravité", ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce. L'interprétation singulière des recourants affirmant que "si le législateur avait vraiment voulu durcir les sanctions", il aurait limité l'avertissement aux cas de "très peu de gravité" est sans fondement et doit être écartée.
S'agissant de la durée de la mesure administrative, elle n'apparaît ni disproportionnée, ni arbitraire; les recourants allèguent qu'elle est trop longue, se fondant sur la jurisprudence du tribunal. Les arrêts auxquels ils font référence ne sont pas déterminants car ils ont été rendus sous l'empire de l'ancienne LADB qui fixait une durée d'interdiction minimale et maximale. Les nouvelles dispositions de la LADB – en particulier le nouvel art. 61 LADB – répond à trois objectifs: la diminution de la consommation d'alcool, la pacification des nuits et l'amélioration des connaissances des responsables d'établissements (Exposé des motifs, p. 1 du tiré à part), fixés suite au constat que les mineurs surconsommaient de l'alcool, provoquant des déprédations et des bagarres, mettant en péril l'ordre, la sécurité, la tranquillité et la santé publics (Exposé des motifs, p. 1). Il y a donc une politique claire de protection de la jeunesse, dont l'importance avait déjà guidé la modification de la LALC en 2009 (Exposé des motifs, p. 4 et 5). Dans le cadre de la LADB, les postulants avaient relevé l'urgence pour les communes, en particulier les villes, de pouvoir restreindre l'accès des jeunes à l'alcool (Exposé des motifs, p. 7), ce qui a été reconnu par le Conseil d'Etat (Exposé des motifs, p. 8), qui a lui-même proposé une autre mesure ciblée pour renforcer la protection de la jeunesse (Exposé des motifs, p. 8).
L'art. 61 nLADB prévoit simplement que le département peut prononcer une interdiction, temporaire ou définitive, de vendre des boissons alcooliques en cas d'infraction aux dispositions de la présente loi en rapport avec la vente de telles boissons. L'autorité a donc une marge de manœuvre importante, que le tribunal ne revoit qu'avec retenue (cf. arrêt CDAP AC.2015.278 du 31 août 2016 consid. 4f). Certes les recourants n'ont reçu aucun avertissement préalable. Toutefois, d'une part, l'infraction commise est grave (cf. supra); d'autre part, ils ont été rendus attentifs en juillet et novembre 2015 aux changements législatifs et à l'importance de ne pas vendre de l'alcool à des mineurs. Cette information figure également sur la licence qui les autorise à vendre de l'alcool. Il leur appartenait ainsi de prendre toutes les précautions en vue de satisfaire aux exigences légales, ce qu'ils n'ont manifestement pas fait.
A supposer même qu’un avertissement puisse entrer en ligne de compte, ce qui n'est pas le cas en raison de la gravité de l’infraction, il y a lieu d'admettre qu’il n'aurait pas suffi à modifier le comportement négligeant des recourants, car leur attention avait été attirée sur les nouvelles règles à suivre et les dommages à éviter à deux reprises par la police communale du commerce, qui les avait même invités à poser le panneau rappelant les règles d’interdiction de vente d’alcool aux enfants de moins de 16 ans. Seule une véritable mesure avec une incidence concrète sur leur commerce est à même de les amener à comprendre l'importance de l'interdiction de vente d'alcool aux mineurs. Le contrôle de la carte d'identité est un acte simple et rapide dont l'omission peut engendrer des conséquences graves, telles que l'hospitalisation d'une enfant de quatorze ans. L’interdiction de vente d’alcool pendant une période limitée à un mois et demi seulement apparaît même légère au vu de la gravité de l’acte et des conséquences médicales pour l’une des écolières.
Le principe de proportionnalité est d’autant plus respecté que les recourants peuvent continuer à vendre les autres produits qu'ils proposent et poursuivre ainsi leur activité. La mesure est clairement proportionnée, justifiée par une faute grave des recourants et il y a donc lieu de la confirmer.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Les frais seront mis à la charge des recourants, qui succombent. Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision des 1er et 4 novembre 2016 du Service de la promotion économique et du commerce est confirmée.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 22 février 2017
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.