TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 décembre 2016
Composition
M. Pascal Langone, président; M. André Jomini et M. Alex Dépraz, juges.
Recourants
A.________, à ********,
B.________, à ********, tous deux représentés par Me Jean-Philippe HEIM, et Me Julia Kamhi, avocats à Lausanne,
Autorité intimée
Département de la santé et de l'action sociale, Secrétariat général, représenté par le Service de la santé publique, BAP, à Lausanne,
Objet
Professions médicales
Recours A.________ et B.________ c/ décision du Département de la santé et de l'action sociale du 24 mars 2016 (Centre d'imagerie médicale de ********, soumission au décret du 29 septembre 2015 sur la régulation des équipements médico-techniques lourds)
Vu les faits suivants
A. Le 29 septembre 2015, le Grand Conseil vaudois a adopté le Décret sur la régulation des équipements médico-techniques lourds (DREMTL; RSV 800.032); il est entré en vigueur le 15 décembre 2015. Selon l'art. 14 DREMTL "Dispositions transitoires et finales", la mise en service d'équipements lourds est soumise à régulation dès l'entrée en vigueur du présent décret (al. 1); les exploitants ont un délai de trois mois, à compter de l'entrée en vigueur du décret, pour transmettre au département une liste de leurs équipements lourds, tout équipement lourd non annoncé étant considéré comme non autorisé, à moins que de justes motifs ne rendent le retard excusable (al. 2). D'après l'art. 8 DREMTL, l'exploitant qui souhaite mettre en service un équipement lourd figurant sur la liste (art. 3) doit adresser une demande motivée au département, par l'intermédiaire du Service de la santé publique (al. 1); l'exploitant fournit au service toutes les informations nécessaires au traitement de la demande (al. 2). Selon l'art. 9 DREMTL, le département accorde l'autorisation requise si les critères figurant à l'alinéa 1er sont remplis, à savoir si la mise en service de l'équipement répond à un besoin de santé publique avéré (let. a); aucun impératif de police sanitaire ne s'y oppose (let. b); les coûts induits à la charge de l'assurance obligatoire des soins, des pouvoirs publics ou des patients sont proportionnés par rapport au bénéfice sanitaire attendu (let. c); et le requérant dispose de personnel qualifié (let. d).
B. En juin 2015, la société C.________ a déposé une demande permis de construire portant sur l'aménagement d'un cabinet d'imagerie médicale dans les locaux d'un bâtiment sis sur la parcelle n° ******** de ********, à l'avenue ********, dont elle est propriétaire. Le 31 août 2015, la Municipalité de ******** lui a délivré un permis de construire requis (N° ********), avec dispense d'enquête publique. Le 15 juillet 2015, la Centrale des autorisations CAMAC (n° ********) avait adressé à la municipalité une synthèse contenant notamment l'autorisation spéciale délivrée par le Service de la santé publique (SSP) en lien avec le projet de réalisation d'un cabinet d'imagerie médicale.
A.________ et B.________, médecins spécialistes FMH en radiologie, avaient conclu, en avril 2015, avec la société propriétaire un contrat de bail à loyer commercial pour lesdits locaux en vue d'y exploiter un centre d'imagerie médicale. En avril 2015, ils ont conclu un contrat de leasing pour le financement de l'équipement d'un centre de radiologie. Le 25 juin 2015, il ont passé commande, entre autres équipements, d'une IRM Ingenia 3.0 Tesla (Philips) et d'un Scanner Ingenuity Flex 16 (Philips).
C. Par lettre du 8 janvier 2016, le Service de la santé publique (ci-après: le service ou le SSP) a demandé à la propriétaire des locaux en question de transmettre à la personne concernée un courrier du 15 décembre 2015 l'informant de la mise en vigueur du DREMTL, en précisant qu'il ne connaissant pas le nom de l'exploitant du cabinet d'imagerie médicale.
D. Le 15 janvier 2016, A.________ et B.________, médecins spécialistes FMH en radiologie, qui ont ouvert le Centre d'imagerie médicale de ******** au début de l'année 2016, ont adressé au service deux formulaires intitulés "Recensement des équipements médico-techniques lourds" l'un concernant l'IRM Ingenia 3.0 Tesla (Philips) et l'autre le Scanner Ingenuity Flex 16 (Philips), en annonçant que la "date de la mise en fonction opérationnelle" serait le 15 février 2016.
E. Le 25 janvier 2016, le service a répondu au Centre d'imagerie médicale que, dans la mesure où celui-ci entendait facturer des prestations à la charge de l'assurance obligatoire de soins (art. 2 al. 2 DREMTL), ces équipements (IRM et CT-scan), dont la mise en service était annoncée pour le 15 février 2016, étaient soumis à la procédure d'autorisation prévue par le décret en question.
F. Les 15 février et 1er mars 2016, A.________ et B.________ ont contesté que leurs équipements étaient soumis à la procédure d'autorisation mentionnée à l'art. 9 DREMTL, dans la mesure où ceux-ci ont été commandés le 25 juin 2015, soit avant le 15 décembre 2015.
Les 15 et 22 mars 2016, les intéressés ont déposé une demande de mesures provisionnelles auprès du Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) tendant à ce qu'ils soient autorisés à exploiter leurs équipements médico-techniques lourds et à facturer leurs prestations effectuées au moyen desdits appareils à la charge de l'assurance obligatoire des soins jusqu'à droit connu sur leur assujettissement au DREMTL, entré en vigueur le 15 décembre 2015.
G. Le 24 mars 2016, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a rendu une décision dont le dispositif est le suivant: "1. Le Centre d'imagerie médicale de ********, exploité par les Drs A.________ et B.________, médecins spécialistes FMH en radiologie, est soumis au Décret du Grand Conseil du 29 septembre 2015 sur la régulation des équipements médico-techniques lourds [...] pour la mise en exploitation des équipements suivants: IRM Ingenia 3.0 Tesla (Philips) et Scanner Ingenuity Flex 16 (Philips). 2. Les requérants sont invités à suivre la procédure ordinaire prévue dans le DREMTL et à déposer une demande de mise en exploitation de ces deux équipements lourds. 3. Jusqu'à droit connu sur leur demande, les requérants ne sont pas autorisés à facturer à charge de l'assurance obligatoire [des soins] des prestations qui seraient accordées au moyen de leur IRM ou CT-Scan. 4. La présente décision est notifiée aux requérants, communiquée à la Commission cantonale d'évaluation ainsi qu'aux assureurs (...)".
H. Par acte du 11 avril 2016, A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) en concluant à l'admission du recours et à la réforme de la décision dans le sens que le Centre d'imagerie médicale de ******** n'est pas soumis au Décret du Grand Conseil du 29 septembre 2015 sur la régulation des équipements médico-techniques lourds pour la mise en exploitation des équipements IRM Ingenia 3.0 Tesla (ci-après: IRM) et Scanner Ingenuity Flex 16 (ci-après: CT-scan); subsidiairement que jusqu'à droit connu sur leur demande, ils sont autorisés à facturer à charge de l'assurance obligatoire des soins les prestations qui seraient accordé[e]s au moyen de leur IRM ou CT-scan, plus subsidiairement que la décision entreprise est annulée et la cause renvoyée au Département de la santé et de l'action sociale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le 12 avril 2016, le Juge instructeur a rejeté à titre préprovisionnel la requête de mesures provisionnelles tendant à ce que les recourants soient autorisés à facturer à charge de l'assurance obligatoire des soins les prestations qui seraient accordées au moyen de leur IRM ou CT-scan, jusqu'à droit connu sur le recours au fond. Le 29 avril 2016, le Juge instructeur a rendu une décision incidente aux termes de laquelle il a rejeté la requête de mesures provisionnelles et dit que la décision attaquée était immédiatement exécutoire. Par arrêt du 14 juin 2016, la CDAP a rejeté le recours incident dirigé contre la décision précitée du 29 avril 2016 (RE.2016.0003).
Le 3 mai 2016, les recourants ont déposé un acte de recours complémentaire comportant une motivation sur le fond et confirmé leurs conclusions.
Le 27 mai 2016, le Service de la santé publique, sur délégation du Département de la santé et de l'action sociale (DSAS), a conclu au rejet du recours. Les 29 juin et 7 juillet 2016, les recourants ont déposé des déterminations. Le 30 novembre 2016, les recourants ont encore produit des pièces.
I. Le 17 mai 2016, les recourants ont également déposé, à titre conservatoire, auprès du Service de la santé publique une demande d'autorisation d'exploiter leurs deux équipements médico-techniques lourds, tout en confirmant que leur mise en service n'était pas soumise au DREMTL. Par deux décisions séparées du 27 octobre 2016, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a refusé les autorisations requises pour mettre en service une nouvelle IRM ainsi qu'un nouveau CT-scan. Le 2 décembre 2016, ces décisions ont fait l'objet de deux recours auprès la CDAP (enregistrées sous les références GE.2016.0192 et GE.2016.0194).
Le 15 décembre 2016, les recourants ont encore produit diverses pièces.
Considérant en droit
L'objet du litige porte ici uniquement sur l'assujettissement ou non de la mise en service de la nouvelle IRM et du nouveau CT-scan à la procédure d'autorisation telle que prévue par l'art. 9 DREMTL. En cas d'admission du présent recours, les procédures de recours GE.2016.01992 et GE.2016.0194 dirigées contre le refus de délivrer les autorisations pour mettre en service les deux équipements précités deviendraient sans objet.
Les recourants dénoncent une violation du principe de non-rétroactivité de la loi, du principe de la bonne foi et de la garantie de la situation acquise. Selon eux, le DREMTL ne leur serait pas applicable, du moment qu'ils ont commandé et acquis leurs nouveaux équipements médico-techniques lourds le 25 juin 2015, soit avant l'entrée en vigueur dudit décret (15 décembre 2015).
a) Liée aux principes de sécurité du droit et de prévisibilité, l'interdiction de la rétroactivité des lois résulte du droit à l'égalité de l'art. 8 Cst., de l'interdiction de l'arbitraire et de la protection de la bonne foi garanties par l'art. 9 Cst. L'interdiction de la rétroactivité (proprement dite) des lois fait obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 138 I 189 consid. 3.4 p. 193; arrêt 2C_806/2012 du 12 juillet 2013 consid. 8.2, non publié in ATF 139 I 229; cf., en droit privé, art. 1 Tit. fin. CC; ATF 133 III 105 consid. 2.1.1 p. 108; arrêt 5A_690/2011 du 10 janvier 2012 consid. 3.2). Il n'y a toutefois pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend réglementer un état de choses qui, bien qu'ayant pris naissance dans le passé, se prolonge au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Cette rétroactivité improprement dite est en principe admise, sous réserve du respect des droits acquis (cf. ATF 140 V 154 consid. 6.3.2 p. 163; 138 I 189 consid. 3.4 p. 193 s.; 137 II 371 consid. 4.2 p. 374). De manière générale, les règles applicables sont celles en vigueur au moment où les faits se produisent (cf. ATF 130 V 445 consid. 1 p. 447). Il n'est toutefois pas toujours aisé de définir ce moment, plusieurs faits pouvant être considérés comme déterminants.
b) aa) En l'occurrence, c'est à tort que les recourants font valoir que le DREMTL ne s'appliquerait qu'aux "équipements lourds acquis et mis en service techniquement après le 15 décembre 2015". En effet, il ressort du texte clair de l'art. 14 al. 1er DREMTL que seule la "mise en service" d'équipements lourds est soumise à régulation dès l'entrée en vigueur du présent décret, qui a été fixée au 15 décembre 2015. Ainsi, à partir du moment où les recourants ont eux-mêmes annoncé la mise en service de leur nouvelle IRM et de leur nouveau CT-scan pour le 15 février 2016, ces deux équipements lourds sont soumis à la procédure d'autorisation définie par l'art. 9 DREMTL. Le législateur cantonal a délibérément choisi la "mise en service" comme critère décisif pour l'application dudit décret. Certes, d'autres faits – telle la commande ou l'acquisition des équipements lourds – auraient pu être considérés comme déterminants, mais ne l'ont pas été. Peu importe dès lors que les recourants aient commandé et acquis les IRM et CT-scan le 25 juin 2015 déjà et qu'ils aient conclu notamment un contrat de leasing pour leur financement en avril 2015 déjà. Ce qui est déterminant pour l'application du décret, c'est le moment de la mise en service proprement dite des équipements lourds, qui est en l'espèce postérieure au 15 décembre 2015. A noter que la notion de "mise en service" doit être comprise ici dans son sens littéral, à savoir la première utilisation effective d'un équipement lourd à des fins de diagnostic médical. La signature d'un contrat de vente, la livraison de la machine ou le fait d'être prêt à l'installer parce qu'il n'y a plus qu'à attendre que les locaux soient aménagés ou mis à disposition par le bailleur, ne sont que des opérations préparatoires à la mise en service.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, il n'y a donc pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend réglementer un état de choses qui, bien qu'ayant pris naissance dans le passé, se prolonge au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Les recourants invoquent la "clause rétroactive" figurant dans le projet de décret du Conseil d'Etat soumis au Grand Conseil, à savoir l'art. 14 al. 2 dont la teneur était la suivante : "Le remplacement d'un équipement lourd mis en service après le 1er juillet 2015 est considéré comme une mise en service soumise à régulation au sens du présent décret. Le remplacement d'un équipement lourd mis en service avant cette date ne donne pas lieu à régulation, mais fait l'objet d'une simple annonce de l'exploitant au département." (Exposé des motifs et projet de décret n° 245, juillet 2015, p. 27). Selon la lettre de cette disposition, le Conseil d’Etat visait non pas l’assujettissement à l’autorisation d’équipements qui auraient été mis en service après le 1er juillet 2015 mais uniquement l’assujettissement au DREMTL du remplacement de ces équipements. Cette interprétation est confirmée par l’intervention du Président du Conseil d’Etat lors des débats au Grand Conseil : "La clause visait donc les installations postérieures au décret qui devraient pour le renouvellement des installations passer par la clause du besoin. Il ne s’agissait bien entendu pas de démanteler ce qui aurait été installé. […]" (BGC provisoire, séance du mardi 22 septembre 2015, p. 111). Il n’a donc jamais été question d’appliquer rétroactivement le DREMTL à la mise en service d’équipements lourds avant son entrée en vigueur. Cet alinéa 2 avait été introduit pour donner un signal aux investisseurs et empêcher qu'ils ne cherchent à se soustraire à la future régulation en se dépêchant d'implanter des équipements lourds avant l'entrée en vigueur du nouveau décret. Sur proposition de la Commission thématique de la santé publique (Rapport RC-245, septembre 2015), cette clause rétroactive a toutefois été supprimée par le législateur cantonal. Quoi qu'il en soit, il ne s'agit à l'évidence pas ici de remplacer des équipements lourds déjà existants. Ainsi, il résulte des travaux préparatoires qu'à aucun moment il n'a été question au cours des débats de remplacer le critère de la date de mise en service par celui de la date de commande ou d'acquisition des équipements lourds.
On est donc bien en présence d'une rétroactivité improprement dite (voire d'une absence de rétroactivité), qui est en principe admise, sous réserve du respect des droits acquis. Or, force est de constater que le DREMTL ne réserve aucun droit acquis à ceux qui, comme les recourants, auraient commandé et acquis leurs équipements lourds avant le 15 décembre 2015 mais ne les auraient mis en service que postérieurement à cette date. Les recourants se prévalent d'une autorisation d'exploiter leur Centre d'imagerie médicale qui leur aurait accordée le 15 juillet 2015 par le Service de la santé publique, dont il ressort notamment ce qui suit "autorisation d'exploiter : les structures au sein desquelles plusieurs médecins pratiquent doivent déposer un dossier au SSP précisant la mission de la structure, la liste du personnel qui y travaillera (..) et le plan des locaux. A partir de ces éléments, le SSP déterminera si la structure est soumise ou non à autorisation d'exploiter (...)". Mais les recourants ne peuvent rien en déduire, car une telle autorisation spéciale octroyée en lien avec le projet de construction n'impliquait de toute manière pas l'autorisation de mise en service d'équipements lourds, ne serait-ce que parce qu'à ce moment-là le DRMTL n'avait pas encore été adopté par le Grand Conseil, ni mis en vigueur. Les recourants reprochent à l'autorité intimée de ne pas les avoir rendus attentifs durant le mois juillet 2015 de la prochaine entrée en vigueur du DREMTL. Outre que l'identité des recourants – dont le nom ne figurait pas dans le dossier de demande de permis de construire des locaux qui accueillent le Centre d'imagerie médicale de ******** – n'était pas connue de l'autorité intimée jusqu'en janvier 2016, ledit centre n'était en outre pas encore ouvert à ce moment-là. Ce n'est qu'à réception (en janvier 2016) des deux formulaires intitulés "Recensement des équipements médico-techniques lourds" l'un concernant l'IRM et l'autre le CT-scan, en annonçant que la "date de la mise en fonction opérationnelle" serait le 15 février 2016, que le SSP a pris véritablement connaissance de l'existence du projet concernant ces équipements lourds et de leur prochaine mise en service.
bb) Les recourants ne sauraient invoquer une inégalité de traitement par rapport au D.________ qui, à la suite de sa demande de renseignements, avait été informé le 30 juin 2015 par le SSP que l'acquisition d'une nouvelle IRM devait répondre aux exigences du futur décret. Or, à l'instar du D., où d'ailleurs travaillait l'un des deux médecins intéressés, les recourants auraient pu et dû interpeller le SSP sur l'application du futur décret avant de passer commande pour des équipements lourds. Comme le relève à juste titre l'autorité intimée, les recourants, en tant que membres de la Société vaudoise de médecine (SVM) et médecins spécialistes FMH en radiologie ayant travaillé, l'un au sein de l'hôpital de ******** (D.) et l'autre à l'hôpital ********, ne sauraient prétendre – de bonne foi – qu'ils ignoraient tout du projet de DREMTL avant son entrée en vigueur; en effet, la thématique de la régulation des équipements lourds avaient été abondamment discutée dans le milieux concernés, tels les hôpitaux et la SVM qui avaient du reste été consultés sur le projet en novembre 2014 déjà; en outre, la presse s'en était largement fait l'écho (cf. les nombreux articles de presse produits par l'autorité intimée).
cc) A noter enfin que l'on ne voit pas en quoi le simple fait d'obliger les recourants à se soumettre à la procédure d'autorisation au sens du décret porterait atteinte à la garantie de la situation acquise, telle qu'elle découle de la garantie de la propriété. Ce n'est que dans la procédure de recours contre le refus d'une autorisation de mettre en service des équipements lourds que l'on pourrait éventuellement examiner un tel grief en lien avec le permis de construire délivré le 31 août 2015 pour la transformation d'un bâtiment en centre d'imagerie médicale, soit avant l'entrée en vigueur du décret en question. Il en va de même pour le grief relatif à l'obligation d'adopter un régime transitoire conforme au principe de la proportionnalité.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Succombant, les recourants supporteront un émolument judiciaire (art. 50 LPA-VD). Vu l'issue du recours, ils n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 24 mars 2016 du Département de la santé et de l'action sociale est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 décembre 2016
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.