TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 août 2016
Composition
M. Eric Brandt, président; MM. Jean-Etienne Ducret et Jean-Daniel Beuchat, assesseurs; Mme Leticia Blanc, greffière.
Recourant
A. X________, à 1********, représenté par Me Didier BUFFAT, Notaire, à Nyon,
Autorité intimée
Municipalité de Chéserex,
Objet
Divers
Recours A. X________c/ décision de la Municipalité de Chéserex du 4 février 2016 (refus de naturalisation)
Vu les faits suivants
A. A.X________(ci-après: A. X________), ressortissant portugais, est né en Suisse le ********1986.
L'intéressé a fait toute sa scolarité et ses études en Suisse. Il travaille actuellement dans le domaine de l'horlogerie pour le compte de deux entreprises de grande renommée internationale. Il ne fait pas l'objet de poursuites, ni d'actes de défaut de biens et il est à jour avec le paiement de ses impôts.
B. A. X________a fait l'objet des condamnations pénales suivantes:
le 26 juillet 2010, il a été condamné par le Juge d'instruction de la Côte (Morges) à une peine pécuniaire de 20 jours-amende à 20 fr., prononcée avec sursis et assortie d'un délai d'épreuve de deux ans ainsi qu'à une amende de 300 fr., pour violation grave des règles de la circulation routière. Cette peine apparaît au casier judiciaire du recourant jusqu'au 10 novembre 2019.
Le 29 mai 2012, il a été condamné par le Ministère public de l'arrondissement de Lausanne à une peine pécuniaire de 50 jours-amende à 40 fr., pour violation grave des règles de la circulation routière. Cette peine apparaît au casier judiciaire du recourant jusqu'au 10 novembre 2019.
Le 12 mars 2013, il a été condamné par la Cour d'appel pénale du Tribunal cantonal à une peine pécuniaire de 50 jours-amende à 80 fr., peine complémentaire au jugement du 29 mai 2012, pour s'être opposé/dérobé aux mesures visant à déterminer son incapacité de conduire. Cette peine apparaît au casier judiciaire du recourant jusqu'au 10 novembre 2019.
C. Le 6 octobre 2015, A. X________a déposé une demande de naturalisation auprès de la commune de Chéserex.
La Municipalité de Chéserex (ci-après: la municipalité) a rendu, le 4 février 2016, la décision suivante :
"Monsieur,
Dans le cadre de votre demande de naturalisation, nous sommes au regret de vous informer que, dans sa séance du 1er février dernier, la Municipalité a décidé de refuser le dépôt de votre dossier.
Renseignements pris auprès du Service de la population, Secteur Naturalisation, les inscriptions n°2 et 3 de votre casier judiciaire, entraînent le refus de dépôt du dossier de naturalisation puisque la condition "n'avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel" n'est pas remplie (art. 26 al. 1 pt 2 LDCV).
Ce jugement apparaissant, sans fait nouveau, dans l'extrait de votre casier judiciaire jusqu'au 10 novembre 2019, vous avez la possibilité de déposer une nouvelle demande de naturalisation 6 mois après ce délai, soit à partir du 9 mai 2020.
(...)".
D. A. X________, par l'intermédiaire de son conseil, a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP) par acte du 3 mars 2016, en concluant au réexamen de sa requête et à l'octroi de la bourgeoisie de la commune de Chéserex.
Dans sa réponse du 12 avril 2016, la municipalité a conclu au rejet du recours. Le recourant a déposé, le 28 avril 2016, un mémoire complémentaire aux termes duquel il maintient ses conclusions.
Considérant en droit
Le recourant invoque tout d'abord une violation du droit d'être entendu dans la mesure où l'autorité intimée n'a pas pris la peine de le convoquer à un entretien afin qu'il puisse s'expliquer. Il convient d'examiner dès lors si la décision attaquée respecte le droit d'être entendu du recourant, en particulier s'agissant du droit de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise à son égard.
a) Le droit d'être entendu garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst.-VD; RSV 101.01) inclut pour l'intéressé le droit de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les arrêts cités; cf. aussi art. 33 al. 1 LPA-VD). Il confère en outre à toute personne le droit d'exiger, en principe, qu'un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des indications à fournir dépend de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée (ATF 112 Ia 107 consid. 2b).
Le caractère formel du droit d'être entendu a pour conséquence que sa violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, quel que soit son sort au fond (ATF 137 I 195 consid. 2.2; 136 V 117 consid. 4.2.2.2; 135 I 279 consid. 2.6.1 et les arrêts cités). Cela étant, la jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu puisse être considérée comme réparée lorsque l'administré jouit de la possiblité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité précédente et pouvant ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD; CDAP GE.2011.0136 du 27 novembre 2012). La réparation de la violation du droit d'être entendu doit cependant rester l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est pas possible de remédier à la violation (ATF 126 I 68 consid. 2; 126 V 130 consid. 2b; 124 V 180 consid. 4b et les arrêts cités).
b) En l'espèce, le recourant n'a certes pas été auditionné par la Commission des naturalisations de l'autorité intimée, les indications qui figurent dans la décision de cette dernière apparaissent néanmoins suffisantes pour permettre au recourant de comprendre pour quel motif l'octroi de la bourgeoisie communale lui a été refusé. Celui-ci a pu par ailleurs s'exprimer par écrit et faire ainsi valoir ses arguments, de sorte qu'il convient d'admettre que son droit d'être entendu n'a pas été violé.
Selon l'art. 98 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative vaudoise (LPA-VD; RSV 173.36), le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let a), la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b).
a) De jurisprudence constante, l'octroi de la bourgeoisie entre dans les attributions et tâches propres revenant aux communes, pour lesquelles l'autonomie communale est garantie (art. 50 al. 1 Cst.; 139 Cst.-VD et 2 al. 2 let. g de la loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11); pour un arrêt récent : GE.2015.0002 du 1er juin 2015, consid. 2 et les réf. citées).
Dans l'examen des questions juridiques entrant dans le champ de l'autonomie communale, l'autorité de recours prend en considération le fait que les communes appliquent de manière indépendante, dans le cadre de leur autonomie, les notions juridiques indéterminées consacrées par la loi. Ainsi, lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1 p. 101s., traduit in: JdT 2014 I 211; 138 I 305 consid. 1.4.2 p. 311, traduit in: JdT 2013 I 53; ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240s., traduit in: JdT 2011 I 183).
b) La garantie de l'accès à un juge prévue par l'art. 29a Cst. impose qu'en cours de procédure, une autorité judiciaire examine librement les faits et applique le droit d'office. Le contrôle judiciaire de l'application de la loi sur la nationalité ne peut ainsi se limiter à un examen sous l'angle de l'arbitraire. Le respect de l'autonomie communale ne permet pas à l'autorité judiciaire cantonale d'accepter une application exempte d'arbitraire, sans plus, de la loi sur la nationalité, lorsqu'il découle de cette loi ou d'autres dispositions qu'une autre solution serait préférable (ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240s.). En matière de naturalisation, l'autorité judiciaire de recours doit ainsi respecter la marge d'appréciation de l'autorité inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder néanmoins au contrôle complet des faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5 p. 239s.).
Est litigieux en l'espèce, le refus de la naturalisation du recourant par la municipalité, celle-ci ayant motivé sa décision en invoquant que le recourant a fait l'objet de condamnations pénales, qui figurent sur son casier judiciaire jusqu'au 10 novembre 2019, pour violation grave des règles de la circulation routière.
a) La loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0) subordonne l’octroi de l’autorisation de naturalisation à diverses conditions. S'agissant de la naturalisation ordinaire requise par le recourant, la LN pose, hormis des conditions de résidence, des conditions d'aptitude (art. 14 LN). Ainsi, avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (let. a), s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). S'agissant de la condition relative au respect de l'ordre juridique suisse (let. c), le message du Conseil fédéral précise qu'il faut notamment que le candidat n'ait pas une attitude répréhensible du point de vue du droit pénal et du droit des poursuites. On attend en outre du candidat qu'il souscrive aux institutions démocratiques de notre pays. Le non-respect d'obligations de droit civil (p. ex. obligation de payer des contributions d'entretien ou des pensions alimentaires) peut aussi constituer une violation de la législation suisse. Se conformer à la législation suisse signifie plus spécialement que le candidat ne doit pas faire l'objet d'une enquête pénale en cours ni avoir d'inscription au casier judiciaire; s'agissant de délits mineurs, une naturalisation est quand même possible. Le respect des obligations financières (faillites en cours, dettes fiscales) doit en principe être laissé à l'appréciation des autorités communales et cantonales (FF 2002 1815, p. 1845).
La loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11) précise à l’art. 25 al. 1, que l'étranger né en Suisse peut déposer une demande de naturalisation facilitée s'il remplit la condition de durée de résidence en Suisse fixée par le droit fédéral (let. a), s'il a résidé sans interruption en Suisse depuis sa naissance jusqu'au moment du dépôt de la demande (let. b), s'il remplit les conditions énoncées à l'art. 22 al. 1 let. c et e à h LDCV (let. c), à savoir: s'il a résidé précédemment pendant deux ans au moins ou réside depuis deux ans au moins dans le canton (art. 22 al. 1 let. c), s'il est intégré en Suisse (let. e), s'il s'est familiarisé avec les conditions de vie en Suisse et avec la langue française (let. f), s'il se conforme à la législation suisse (let. g) et s'il ne compromet pas la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse (let. h). L'étranger né en Suisse est présumé remplir les conditions énoncées à l'art. 22 al. 1 let. e et f (art. 25 al. 2 LDCV). L'art. 14 LDCV précise qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (art. 14 al. 1 LDCV). Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (art. 14 al. 2 LDCV). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (art. 14 al. 3 LDCV). Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (art. 14 al. 4 LDCV). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies, mais pourraient l’être dans un délai d’un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l’invitant, s’il s’oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours (cf. art. 14 al. 5 LDCV).
b) En l'occurrence, le recourant, qui ne conteste pas l'existence des infractions à la loi sur la circulation routière, reproche à l'autorité intimée de retenir, à l'appui du refus, des antécédents judiciaires alors qu'il est né en Suisse et y est parfaitement intégré. Dans ces circonstances, il qualifie la décision attaquée de non conforme au texte légal.
a) S'agissant des antécédents judiciaires, il convient de relever ce qui suit. Le comportement conforme à l'ordre juridique suisse, visé à l'art. 14 let. c LN, implique que l'.ranger n'ait pas une attitude répréhensible notamment du point de vue du droit pénal et du droit des poursuites. Se conformer à la législation suisse signifie plus spécialement que le candidat ne doit pas faire l'objet d'une enquête pénale en cours ni avoir d'inscription au casier judiciaire; s'agissant de délits mineurs, une naturalisation est quand même possible (Message concernant le droit de la nationalité des jeunes étrangers et la révision de la loi sur la nationalité du 21 novembre 2001, FF 2002 1815, p. 1845). L'art. 22 al. 1 let. g LDCV a la même portée (Exposé des motifs et projets de lois sur le droit de cité vaudois, modifiant la loi sur les communes et modifiant la loi sur le Grand Conseil, séance du mardi soir 24 août 2004, pp. 2769 ss, spéc. p. 2793).
b) Les dispositions pénales de la loi fédérale sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) visent à protéger la sécurité publique en sanctionnant les infractions aux multiples devoirs de prudence et obligations en matière de conduite que contiennent la loi et ses diverses ordonnances d'application. Le caractère intentionnel de l'infraction tel que retenu dans la décision querellée ne porte dès lors pas sur la survenance de l'événement dommageable mais uniquement sur la mise en danger de la sécurité publique induite par le comportement du recourant. En d'autres termes, ce n'est pas le caractère grave et intentionnel de l'accident qui s'oppose à la demande de naturalisation du recourant mais plutôt le fait que celui-ci, avec conscience et volonté, ait enfreint une règle importante de la circulation et qu'il ait ainsi créé un danger sérieux pour la sécurité d’autrui.
Au vu des deux sanctions pénales prononcées à l'encontre du recourant, soit une peine pécuniaire de 20 jours-amende à 20 fr., avec sursis assortie d'un délai d'épreuve de deux ans et d'une amende de 300 fr., une peine pécuniaire de 50 jours-amende à 40 fr. et une peine pécuniaire de 50 jours amende à 80 fr., peine complémentaire à la deuxième peine, c'est à juste titre que l'autorité intimée a considéré que les faits reprochés au recourant étaient constitutifs d'un délit grave et intentionnel au sens de l'art. 8 ch. 4 LDCV (GE.2012.0103 du 24 septembre 2012 consid. 2b; GE.2010.0173 du 22 mars 2011 consid. 1 b/aa). Ce faisant, cette décision est également conforme à la condition du respect de l'ordre juridique suisse posée par l' art. 14 let. c LN et reprise à l'art. 8 LDCV.
a) Par ailleurs, l'activité de l'Etat doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 5 al. 2 Cst. et 7 al. 2 Cst-VD). Le principe de la proportionnalité, au sens étroit, exige un rapport raisonnable entre le but d'une mesure et les intérêts publics ou privés compromis; il implique une pesée des intérêts (ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81; 132 I 49 consid. 7.2 p. 62 et les arrêts cités).
b) En l'espèce, la décision attaquée répond à l'intérêt public de permettre l'accès à la procédure de naturalisation à des candidats soucieux du respect de l'ordre juridique suisse. Le fait de limiter temporairement l'accès à la procédure de naturalisation en contraignant les candidats dont le casier judiciaire fait état d'une condamnation à attendre la fin du délai d'épreuve constitue une mesure proportionnée au but visé; ce d'autant plus qu'en l'espèce, le recourant a déjà fait l'objet de deux condamnations pénales. Le rapport entre l'intérêt privé du recourant à pouvoir engager une procédure de naturalisation et l'intérêt public en cause doit dès lors être qualifié de raisonnable.
Evoquant les atouts du dossier présenté par le recourant, l'autorité intimée souligne expressément dans sa réponse la possibilité pour celui-ci de présenter une nouvelle demande de naturalisation une fois échu le délai d'épreuve qui lui a été imparti par les autorités de poursuite pénale. Dès lors que celui-ci échoit dans plus de trois ans, c'est à juste titre que l'autorité intimée a renoncé à suspendre la procédure comme le permet l'art. 14 al. 5 LDCV et s'est contentée de rendre une décision négative en l'espèce.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais du présent arrêt sont mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Chéserex du 4 février 2016 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de A. X__________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 août 2016
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.