TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 février 2017
Composition
M. André Jomini, président; MM. Guy Dutoit et David-Marcel Yersin, assesseurs, M. Maxime Dolivo, greffier.
Recourant
A.________, au ********, représenté par Me Eric MUSTER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction du logement et de la sécurité publique de la Ville de Lausanne, Corps de police, à Lausanne,
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ la lettre du 28 juillet 2015 du Commandant de la Police de Lausanne
Vu les faits suivants:
A. A.________, né en 1974, a été engagé par la Commune de Lausanne le 1er juillet 2004 pour occuper la fonction de geôlier au sein du Corps de police. Il a été nommé définitivement à cette fonction par la Municipalité le 1er juillet 2005.
B. Le 17 avril 2014, le commandant remplaçant du Corps de police lui a écrit pour l'informer de l'ouverture d'une enquête administrative à son encontre parce que des manquements qui lui étaient imputés, dans l'exercice de sa fonction, pouvaient déboucher sur une mise en demeure formelle au sens de l'art. 71bis du Règlement pour le personnel de l'administration communale (RPAC). La lettre résumait les raisons de l'ouverture de l'enquête administrative et elle contenait une convocation à une audition. A.________ s'est présenté à cette audition, le 25 avril 2014, assisté de son avocat; un procès-verbal de cette audition a été établi. Une seconde audition a été organisée le 28 mai 2014; A.________, assisté de son avocat, a une fois encore été entendu par le commandant remplaçant et un procès-verbal de l'audition a été établi.
C. Le 11 juillet 2014, le commandant de police a prononcé une mise en demeure formelle à l'encontre de A.________. Il lui a notamment écrit ceci:
"Bien que pour tous les reproches qui ont été abordés lors des six heures cumulées d'audition, il n'ait pas été possible de vous donner toutes les précisions que vous demandiez, notamment les dates ou le contexte précis dans lequel les faits se sont produits, nous estimons que vos manquements dans le savoir-être sont suffisamment étayés pour prononcer à votre endroit une mise en demeure formelle au sens de l'article 71 bis du RPAC qui pourrait conduire à votre licenciement pour le cas où vous n'amélioreriez pas notablement vos prestations professionnelles jusqu'à un entretien intermédiaire qui sera fixé courant janvier 2015.
Nous relevons que lors de votre audition du 28 mai 2014, plusieurs objectifs vous ont été fixés, que nous vous rappelons ici pour la bonne forme:
plus aucune plainte relevée à vos supérieures hiérarchiques quant à votre comportement;
absence de tout écart de langage, de remarques ou gestes dépréciatifs, que ce soit vis-à-vis de vos collègues ou des détenus;
adoption d'un comportement susceptible de diminuer les tensions en lieu et place de les augmenter;
participation (ou à tout le moins inscription) à un cours traitant de la gestion des conflits.
Vous vous êtes engagé à faire le nécessaire pour que ces objectifs soient atteints, ce qui devra être constaté lors de l'entretien annuel de collaboration 2014 qui aura lieu en août ou en septembre 2014. Un entretien intermédiaire de collaboration, courant janvier 2015, complètera votre évaluation […]."
D. Le 27 janvier 2015, l'avocat de A.________ a écrit au commandant de police pour lui faire part de son appréciation du cas de son mandant, en expliquant qu'une analyse rétrospective démontrait que la mise en demeure formelle était "totalement infondée". Il a notamment commenté la lettre du 17 avril 2014 ainsi que les procès-verbaux des deux auditions, il a demandé la communication d'un rapport d'un agent Securitas au sujet d'un épisode évoqué dans le cadre de l'enquête administrative, et il a présenté deux requêtes concernant l'organisation du travail. En conclusion, il a exposé que l'intéressé ne comprenait pas les griefs formulés à son encontre, qu'il restait ouvert à une démarche de médiation et qu'il contestait toujours et encore la mise en demeure formelle.
Le commandant de police a répondu à cette lettre le 27 février 2015. Il a indiqué qu'il ne reviendrait pas sur la question de la mise en demeure formelle, "s'agissant d'une procédure ancienne et désormais close". Il a par ailleurs communiqué deux rapports établis par des agents Securitas et répondu aux deux autres requêtes. Il a notamment relevé que les relations de travail s'étaient sensiblement améliorées depuis la fin de la procédure de mise en demeure.
Le 25 juin 2015, A.________ a, par l'intermédiaire de son avocat, demandé au commandant de police d'annuler la mise en demeure. Il invoquait des éléments nouveaux, à savoir des attestations d'agents Securitas du 19 mai et du 11 juin 2015, à propos d'épisodes pris en considération dans le cadre de l'enquête administrative.
E. Le 28 juillet 2015, le commandant de police a répondu à l'avocat dans les termes suivants:
"Nous avons bien reçu votre correspondance datée du 25 juin 2015 et vous en remercions.
Vous nous transmettez deux pièces qui tendraient à dire que les documents que nous vous avions remis suite à votre dernière correspondance étaient basés sur des éléments erronés. A l'appui de cela, vous demandez que la mise en demeure prononcée à l'égard de votre client soit annulée.
Nous sommes surpris que cette requête intervienne quatre mois après que nous vous ayons envoyé lesdites pièces. Cela étant, il ne nous apparaît pas nécessaire d'établir qui a raison au sujet de ces faits relevés par les Securitas, dans la mesure où, nous tenons à vous rappeler, la mise en demeure prononcée à l'égard de A.________ ne se basait de loin pas exclusivement sur ces deux éléments. Au contraire, elle résultait d'une série de faits et problématiques dont il a été fait état avec vous lors de deux longues auditions qui ont été menées par mon remplaçant.
Partant, nous maintenons cette mise en demeure qui, nous vous le rappelons, n'est pas une décision au sens de la loi sur la procédure administrative.
En conclusion, il apparaît qu'en tant qu'employeur, nous sommes désormais satisfaits des prestations de travail de A.________. Depuis le prononcé de cette mise en demeure, celui-ci a su prendre en considération les griefs qui lui avaient été faits et s'est amélioré, ce que ses qualifications reflètent d'ailleurs. Nous nous réjouissons donc que dite mise en demeure ait eu les effets escomptés, à savoir une prise de conscience de votre mandant sur les prestations à améliorer professionnellement et espérons qu'il continuera dans cette voie sur la durée."
F. Agissant le 14 septembre 2015 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de réformer la décision du 28 juillet 2015 de la Commune de Lausanne, Direction du logement et de la sécurité publique, Police de Lausanne, en ce sens que cette autorité est tenue d'entrer en matière sur la demande de réexamen déposée le 25 juin 2015, la décision de mise en demeure formelle prononcée le 11 juillet 2014 devant être annulée.
Dans sa réponse du 23 octobre 2015, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) conclut à l'irrecevabilité du recours.
Le recourant a déposé des déterminations le 23 novembre 2015.
Considérant en droit:
La Cour de droit administratif et public examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).
La municipalité conteste que la lettre du 28 juillet 2015 du commandant de police soit une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD et elle soutient plus généralement qu'une mise en demeure fondée sur l'art. 71bis RPAC n'est pas une décision, parce qu'elle n'aurait pas de conséquences directes sur les droits et obligations du fonctionnaire; aussi conclut-elle à l'irrecevabilité du recours au Tribunal cantonal. De son côté, le recourant soutient qu'une mise en demeure ou un avertissement signifié à un fonctionnaire est une décision, que celui-ci a un intérêt digne de protection à pouvoir contester par la voie d'un recours.
b) La mise en demeure, qui peut être prononcée après l'ouverture d'une enquête administrative à l'encontre d'un fonctionnaire communal (art. 71 RPAC), est définie ainsi à l'art. 71bis RPAC:
" Article 71 bis
1 Hormis les cas où un licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.
2 Avant la mise en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de la Municipalité.
3 Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises."
c) Il n'y a pas lieu, dans le présent arrêt, d'examiner si la mise en demeure prononcée le 11 juillet 2014 par le commandant de police était une décision susceptible de recours. Le recourant, qui était assisté de son avocat depuis le début de l'enquête administrative, n'a pas contesté cette mise en demeure formelle devant une autorité de recours. Il n'a pas saisi la municipalité d'un recours administratif au sens de l'art. 67 al. 5 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) – en retenant que la mise en demeure était une décision du commandant de police rendue sur la base d'une délégation de la municipalité – et il n'a pas non plus déposé directement, devant le Tribunal cantonal, un recours de droit administratif. Comme le recourant a renoncé à recourir au moment où il a reçu la mise en demeure formelle, il ne se justifie pas de se prononcer, par un obiter dictum, sur la nature de cet acte administratif et sur la possibilité de l'attaquer par la voie du recours administratif ou par celle du recours de droit administratif.
Le recours est, en l'occurrence, dirigé contre un acte subséquent du commandant de police, à savoir sa lettre du 28 juillet 2015. Dans l'hypothèse où la mise en demeure formelle serait une décision administrative, cette lettre du 28 juillet 2015 devrait être considérée comme un refus de réexamen de cette décision, voire comme un refus d'entrer en matière sur la demande de réexamen. Il ne se justifie pas non plus d'examiner en détail cette question car, dans l'hypothèse précitée, le commandant de police était fondé à ne pas donner suite à la demande – comme cela sera exposé plus bas. Dès lors, la question de la recevabilité du recours au Tribunal cantonal peut demeurer indécise.
Au fond, le recourant soutient que les conditions d'un réexamen de la mise en demeure formelle étaient remplies.
a) Le réexamen d'une décision administrative est réglé, en droit cantonal, aux art. 64 et 65 LPA-VD, ainsi libellés:
" Art. 64 Principes
1 Une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision.
2 L'autorité entre en matière sur la demande :
a. si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors, ou
b. si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou
c. si la première décision a été influencée par un crime ou un délit.
Art. 65 Procédure
1 Si le requérant entend invoquer l'un des moyens mentionnés à l'article 64, alinéa 2, lettres b) et c), il doit déposer sa demande dans les nonante jours dès la découverte dudit moyen.
2 Dans le cas prévu à l'article 64, alinéa 2, lettre b), le droit de demander le réexamen se périme en outre par dix ans dès la notification de la décision.
3 Les demandes fondées sur d'autres motifs peuvent être déposées en tout temps.
4 La demande de réexamen n'a pas d'effet suspensif, sauf décision contraire de l'autorité."
b) En l'occurrence, le recourant n'invoque pas une modification notable des circonstances depuis le 11 juillet 2014 (cf. art. 64 al. 2 let. a LPA-VD), ni le fait que la mise en demeure aurait été influencée par un crime ou un délit (cf. art. 64 al. 2 let. c LPA-VD). Il se prévaut de la clause de l'art. 64 al. 2 let. b LPA-VD. Les faits ou moyens de preuve importants qu'il invoque se rapportent à trois éléments: le réveil, par un coup de pied, d'une "personne appelée à donner des renseignements" (PADR), avant l'ouverture de l'enquête administrative (incident mentionné dans les deux procès-verbaux d'audition); un incident survenu le 25 (recte: 28) avril 2014, une employée de Securitas s'étant plainte d'une réaction ironique de sa part (incident mentionné dans le procès-verbal de l'audition du 28 mai 2014); un incident survenu le 13 mai 2014, le reproche lui étant fait d'avoir traité un agent Securitas de "secu de merde" (incident mentionné dans le procès-verbal de l'audition du 28 mai 2014).
Le recourant affirme qu'il peut maintenant se prévaloir du témoignage de personnes impliquées dans ces incidents, à savoir celui de son collègue de travail B., pour le premier incident – lequel pourrait confirmer qu'il n'y a pas eu de contact avec la "PADR"; C., l'agente Securitas qui aurait été victime de son attitude ironique, pour le deuxième incident; D.________, ancien responsable de la zone carcérale Securitas, qui a établi un rapport ("conflit avec geôlier") pour le troisième incident.
c) Il est manifeste que le recourant, s'il avait contesté d'emblée la mise en demeure formelle – par un recours administratif à la municipalité ou éventuellement par un recours de droit administratif au Tribunal cantonal – aurait demandé que des preuves soient administrées; il aurait requis la production des rapports établis au sujet des incidents (cf. art. 29 al. 1 let. d LPA-VD), car il ne pouvait ignorer qu'un problème entre un agent Securitas et un geôlier donnait lieu à un tel rapport. Il aurait également requis l'audition des témoins des incidents (cf. art. 29 al. 1 let. f LPA-VD), en particulier de son collègue B.________ et des agents Securitas concernés, qu'il connaissait. Ces moyens de preuve étaient disponibles durant l'enquête administrative et au moment du prononcé de la mise en demeure formelle. Le recourant n'a pas découvert les faits litigieux une année plus tard, au moment où il a demandé le réexamen de la mise en demeure formelle; au contraire, il avait connaissance des circonstances des trois incidents, qui ont été évoquées lors des auditions, et il avait déjà pu, dans les trois cas, présenter sa défense et contester la version qui lui était présentée par le commandement de la police. En d'autres termes, le recourant n'a pas invoqué dans sa demande de réexamen des faits nouveaux ni des faits antérieurs qu'il ignorait, ni même des moyens de preuve qu'il ne pouvait pas faire valoir au stade de l'enquête administrative en 2014. Ce sont des faits et des moyens de preuve connus qui sont en cause. Dès lors, les conditions de l'art. 64 al. 1 let. b LPA-VD ne sont pas réunies, de sorte qu'un refus d'entrer en matière se justifie (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd. Berne 2011, p. 397). Au surplus, comme le retient la lettre du 28 juillet 2015, la mise en demeure "ne se basait de loin pas exclusivement" sur les éléments invoqués dans la demande de réexamen, mais sur une "série de faits et problématiques", pour l'essentiel antérieurs à l'ouverture de l'enquête administrative; il est douteux que les faits invoqués aujourd'hui par le recourant soient importants au sens de l'art. 64 al. 1 let. b LPA-VD, ou en d'autres termes pertinents, c'est-à-dire qu'ils eussent conduit à un abandon de la mise en demeure formelle si le commandant de police avait retenu la version du recourant (voir à ce propos la jurisprudence citée in Benoît Bovay et al., Procédure administrative vaudoise, 2012, p. 234). Tout bien considéré, en admettant que le commandant de police devait traiter la lettre du 25 juin 2015 comme une demande de réexamen de la mise en demeure formelle, un refus d'entrer en matière s'imposait. Il n'est pas nécessaire de déterminer au surplus si le recourant a respecté le délai de 90 jours fixé à l'art. 65 al. 1 LPA-VD.
On ne saurait donc reprocher au commandant de police une violation du droit cantonal, s'agissant de sa réponse du 28 juillet 2015. Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant le fond de l'affaire; partant, l'examen du dossier personnel du recourant et l'audition de témoins, à propos des incidents invoqués, ne se justifient pas.
En définitive, même dans l'hypothèse – qui n'est pas celle de la municipalité – où la mise en demeure formelle du 11 juillet 2014 serait une décision administrative, le refus de donner suite à la demande de réexamen n'est pas critiquable. Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.
Il y a lieu de statuer sans frais, vu l'objet de la contestation (rapports de travail dans la fonction publique, avec une valeur litigieuse ne dépassant pas 30'000 fr.). Le recourant, qui succombe, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 février 2017
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.