TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 février 2014
Composition
M. Pascal Langone, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourants
AX.________, à 1********,
BX., à 1********, représentée par AX., à 1********,
Autorité intimée
Municipalité de Montpreveyres,
Autorité concernée
Secteur des naturalisations Service de la population, à Lausanne
Objet
Divers
Recours AX.________ et BX.________ c/ décision de la Municipalité de Montpreveyres du 22 novembre 2013 (refus de naturalisation)
Vu les faits suivants
A. AX.________ ressortissant de Bosnie et Herzégovine, né en 1976, est entré en Suisse le 21 mai 1993 pour y rejoindre son père. Il a terminé sa scolarité obligatoire à Lausanne et a suivi un apprentissage sanctionné par l'obtention d'un CFC de dessinateur en génie civil. Il est actuellement employé par la Ville de Lausanne.
BX., née en 1984 en Bosnie et Herzégovine, possède la nationalité Belge. Elle est arrivée en Suisse le 7 août 2002 après avoir épousé AX. le 27 juillet 2002. Elle travaille actuellement comme secrétaire-réceptionniste dans une permanence paramédicale.
Le couple a deux enfants, CX.________ et DX.________, nés respectivement en 2007 et 2010, lesquels possèdent également la nationalité belge.
La famille a habité à 2******** avant d'emménager en juin 2008 à 1******** où elle se trouve toujours domiciliée. L'ensemble des membres de la famille sont au bénéfice d'une autorisation d'établissement UE/AELE.
B. AX.________ a déposé une demande de naturalisation suisse dans la Canton de Vaud et la Commune de Montpreveyres. A l'appui de sa requête, il a indiqué être domicilié en Suisse depuis près de 20 ans, être très content d'y vivre et désirer officialiser son statut. Son épouse et ses enfants sont également compris dans sa demande de naturalisation.
Les requérants ont joint à leur demande les documents usuels, à savoir attestations de salaire, diplômes, attestation de l'office des poursuites et faillites, extraits du casier judiciaire et attestation de paiement des impôts. AX.________ a par ailleurs indiqué être membre de l'Association suisse de football et y être impliqué comme arbitre.
C. Le 24 octobre 2013, la Municipalité de Montpreveyres (ci-après: la municipalité) a auditionné AX.________ et BX.________ dans le cadre de leur demande de naturalisation ordinaire.
Le "Rapport de naturalisation", daté du 19 novembre 2013, qui a été établi par la Secrétaire municipale, relève la bonne intégration tant économique que socio-professionnelle des recourants.
Ce rapport indique en revanche, sous la rubrique "attitude au sujet de la démocratie", que la "connaissance de l'actualité socio-politico-économique" de la Suisse est insuffisante de la part des candidats et qu'ils ne portent pas un intérêt suffisant pour la démocratie et leur future participation aux urnes. Les réponses fournies par les intéressés à l'égard du système cantonal et communal sont également jugées insatisfaisantes. Sous la section "Participation à des sociétés ou à des associations", il est inscrit la mention "néant". Enfin, les remarques suivantes concluent le rapport d'audition par la municipalité:
"Il est démontré un manque de conviction personnelle pour une demande de naturalisation.
Les connaissances géographiques, historiques, démocratiques communales et cantonales sont insuffisantes.
Ils ont annoncé qu'ils [sic] avaient rien appris. Seulement consulté 'Wikipédia' sur Internet".
D. Le 22 novembre 2013, la municipalité a refusé d'octroyer la bourgeoisie de Montpreveyres à AX.________ et BX.________, ainsi qu'à leurs enfants. Cette décision est motivée de la manière suivante:
"un manque de conviction personnelle, manque d'intérêt à devenir citoyen Suisse et représenter notre pays,
les connaissances géographiques, historiques, démocratiques sont insuffisantes pour les deux candidats."
E. Le 5 décembre 2013, AX.________ et BX.________ ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent à la réforme de la décision querellée en ce sens que la bourgeoisie de Montpreveyres leur est octroyée, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
Les recourants contestent les faits retenus par la municipalité à l'appui de sa décision. En particulier, ils indiquent être bien intégrés, participer aux programmes et animations du village et avoir une réelle conviction à vouloir acquérir la nationalité suisse, pays qui leur a beaucoup offert. Les recourants considèrent avoir répondu de manière satisfaisante à la plupart des questions géographiques et démocratiques qui leur ont été posées par la municipalité et affirment, en revanche, ne pas avoir été interrogés sur des questions historiques. Lors de cette audition, un membre de la municipalité aurait par ailleurs indiqué que les recourants remplissaient les conditions pour l'octroi de la bourgeoisie.
F. Dans sa réponse du 20 décembre 2013, la municipalité s'est déterminée de la manière suivante sur le recours:
"- Sur la base d'un questionnaire général, les candidats n'avaient pas les connaissances nécessaires pour répondre aux questions sur l'histoire suisse et le fonctionnement des autorités législatives et exécutives,
A la question 'pour quelle(s) raison(s) voulez-vous devenir suisse?', la réponse donnée est: 'l'avantage d'avoir deux passeport',
la délégation s'est étonnée qu'après plus de dix ans de résidence en Suisse, les candidats n'ont pu nommer que trois conseillers fédéraux et un seul conseiller d'Etat. Et, notamment aucune connaissance concernant les pouvoirs législatifs et exécutifs de notre commune,
la délégation a demandé aux candidats quels étaient leurs intérêts aux devoirs démocratiques par le biais des votations populaires. Leurs réponses ont été:
'une seule votation sociale a eu un intérêt pour Madame
et aucun intérêt pour Monsieur, lequel dit clairement ne pas être intéressé à voter.'
Les candidats ne se sont manifestement pas préparés à l'audition.
A l'issue de l'audition, la délégation a relevé que les éléments en sa possession permettaient une demande d'octroi de la bourgeoisie. Toutefois, elle ne s'est pas prononcée à ce moment-là sur la décision définitive."
G. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
A teneur de l'art. 15 al. 1 de la loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0), l’étranger ne peut demander l’autorisation de naturalisation que s’il a résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq années qui précèdent la requête. Aux termes de l'art. 14 LN, avant l’octroi de l’autorisation, on s’assurera de l’aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s’est intégré dans la communauté suisse (let. a), s’est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l’ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d).
L'art. 8 de la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11) prévoit que pour demander la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).
L'art. 14 LDCV dispose qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1). Si elle estime que les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est informé (al. 2). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3). Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des voies de droit (al. 4).
Selon l'art. 98 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative vaudoise (LPA-VD), le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b).
a) Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomie ne doit pas nécessairement concerner toute une tâche communale. Elle peut se cantonner au domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 135 I 43 consid. 1.2 p. 45; 133 I 128 consid. 3.1 p. 130; 129 I 410 consid. 2.1 p. 412 ss). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art. 139 Cst./VD qui énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il existe une autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette énumération). Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement l’étendue du champ d’activité dans lequel les communes bénéficient de la protection de leur autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) que les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales. Ces attributions et tâches propres comprennent, notamment, l’octroi de la bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g LC). En cette matière, l'autorité communale dispose ainsi d'une liberté de décision, qui entre dans le champ de l'autonomie communale (arrêts TC, GE.2012.0034 du 24 octobre 2012 consid. 1b; GE.2008.0124 du 5 septembre 2008 consid. 5a).
b) Dans le domaine des naturalisations, le tribunal de céans doit dès lors faire preuve de retenue dans l'exercice de son pouvoir d'examen et se borner à sanctionner l'abus ou l'excès de pouvoir d'appréciation. Dans ce cadre, il doit vérifier que l'autorité ne se laisse pas guider par des éléments non pertinents ou étrangers au but des règles régissant la naturalisation et ne viole pas des principes généraux tels que le principe de non-discrimination (arrêts TC, GE.2012.0126 du 20 décembre 2012 consid. 2b; GE.2008.0124 du 5 septembre 2008 consid. 5a).
Quand bien même ils ne l'invoquent pas expressément, il convient d'examiner si le droit d'être entendu des recourants a été respecté, en particulier s'agissant de la motivation de la décision.
a) aa) Le droit à la motivation d’une décision est une garantie constitutionnelle de caractère formel qui découle du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.; ATF 126 I 97 consid. 2 p. 102 s.; 120 Ib 379 consid. 3 p. 383; 119 Ia 136 consid. 2 p. 138 s.). La jurisprudence en déduit l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 129 I 232 consid. 3.2 p. 236 s.; 126 I 97 consid. 2b p. 102 s. et les arrêts cités). Le droit à la motivation d’une décision est également garanti par l’art. 27 al. 2 Cst./VD, et prévu par les art. 33 (droit d’être entendu) et 42 al. 1 let. c (motivation des décisions) LPA-VD.
bb) Dans le canton de Vaud, l'art. 4 al. 3 LDCV prévoit que la municipalité est l’autorité compétente pour accorder ou refuser la bourgeoisie. Le Conseil d’Etat a précisé lors de la présentation de l’Exposé des motifs et du projet de loi devant le Grand Conseil que le transfert de compétence décisionnelle en matière de naturalisation des organes législatifs aux organes exécutifs communaux avait pour but de faciliter l’élaboration d’une décision motivée afin de permettre la mise en œuvre du droit de recours (voir l’Exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi sur les communes, la loi sur le Grand Conseil et la loi sur le droit de cité vaudois, Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre 2004, p. 2769 et ss).
cc) L’obligation de motiver la décision de naturalisation découle également de la jurisprudence. Le 9 juillet 2003, le Tribunal fédéral a rendu deux arrêts, l'un concernant la validité d'une initiative populaire demandant que pour la ville de Zurich les décisions de naturalisation soient traitées en votations populaires (ATF 129 I 232), l'autre concernant une décision du Conseil d'Etat lucernois rejetant un recours interjeté par des étrangers auxquels les citoyens de la Commune d'Emmen avaient refusé la naturalisation en votation populaire (ATF 129 I 217). Dans les deux affaires, le Tribunal fédéral a jugé qu'un refus de naturalisation devait être motivé et que le système de la votation populaire en lui-même ne permettait pas de satisfaire à cette exigence et se révélait ainsi contraire à la Constitution (cette jurisprudence a été rappelée à l’ATF 130 I 140). Ultérieurement, le Tribunal fédéral a encore précisé que l'exigence de la motivation devait être comprise comme ayant un caractère individuel, le manque d'intégration du mari ne pouvant, s'agissant de la naturalisation d'un couple, être opposé à l'épouse (ATF 1P.468/2004 du 4 janvier 2005).
b) Une violation du droit d’être entendu ne conduit pas nécessairement dans tous les cas à l’annulation de la décision attaquée, le vice pouvant être réparé par la procédure de recours subséquente à différentes conditions. Au nombre de celles-ci figure l’exigence que l’autorité de recours dispose du même pouvoir d’appréciation que l’autorité de première instance et qu’il ne résulte pas une péjoration de la situation juridique du recourant. La jurisprudence a encore précisé que la guérison était exclue lorsqu’il s’agissait d’une violation particulièrement grave des droits de la partie et qu’elle devait en tout état de cause demeurer l’exception (ATF 126 I 68 consid. 2 p. 71 s.; 124 V 180 consid. 4a p. 183 et les arrêts cités; cf. également, parmi d’autres, arrêts GE.2012.0126 du 20 décembre 2012 consid. 3b; GE.2004.0184 du 25 avril 2005 et AC.1999.0088 du 7 août 2002).
c) En l’espèce, la municipalité n'a que très sommairement motivé la décision querellée. Elle s'est en substance limitée à indiquer un "manque de conviction personnelle, un manque d'intérêt à devenir citoyen Suisse et à représenter notre pays" et à constater que "les connaissances géographiques, historiques, démocratiques sont insuffisantes pour les deux candidats". L'autorité intimée n'expose nullement les éléments concrets d'appréciation qui lui permettent de conclure que les recourants ne remplissent pas les conditions légales à la naturalisation. Cette motivation ne répond manifestement pas aux exigences découlant du droit d'être entendu telles qu'exposées par la jurisprudence. Elle ne permet pas aux recourants de comprendre les éléments qui fondent l'appréciation de l'autorité et de contester les griefs à son égard, le cas échéant en fournissant d'autres éléments d'appréciation susceptibles d'en affaiblir la portée (voir dans ce sens les arrêts GE.2012.0126 du 20 décembre 2012 consid. 3c; GE.2007.0021 du 18 juin 2007 consid. 3b et GE.2005.0062 du 19 août 2005 consid. 2). Quand bien même dans sa réponse du 20 décembre 2013 la municipalité a apporté quelques éléments supplémentaires relatifs à l'audition des recourants (cf. partie "en fait" let. F), ceux-là ne sont ni suffisamment détaillés, ni exposés de manière complète. Il ressort du dossier que les recourants n'ont pas disposé de ces explications supplémentaires avant la présente procédure et qu'ils n'ont apparemment pas eu accès au rapport de naturalisation du 19 novembre 2013 (cf. partie "en fait" let. C; voir également arrêt GE.2007.0021 du 18 juin 2007 consid. 3b). On relèvera encore que le rapport de naturalisation n'est guère plus explicite que la réponse du 20 décembre 2013 de la municipalité. Celui-ci se borne, en effet, à résumer des éléments qui résultent des pièces produites au dossier et de rapporter de manière très succincte les conclusions de l'audition des recourants. La municipalité n'a produit aucun procès-verbal de l'audition du 24 octobre 2013, lequel devrait à tout le moins comprendre la liste des questions posées, les réponses apportées par les candidats et une appréciation sommaire de chacune d'entre elles. La jurisprudence de la cour de céans a d'ailleurs considéré qu'un rapport d'audition de naturalisation qui se limite à énoncer par rubrique l'impression de la commission de naturalisation – par l'appréciation "suffisant" ou "insuffisant" – ne permettait pas au recourant de comprendre ces commentaires (arrêt GE.2012.0126 du 20 décembre 2012 consid. 3c).
Dans ces circonstances, force est d'admettre que la décision attaquée souffre d'un défaut de motivation manifeste.
Sur le fond, il résulte des explications de la municipalité que la naturalisation a été refusée pour deux motifs, à savoir le manque d'intérêt à devenir suisse d'une part, et des connaissances géographiques, historiques et démocratiques insuffisantes d'autre part.
a) Le manque d'intérêt des recourants à acquérir la nationalité suisse ne constitue pas un motif suffisant pour refuser l'octroi de la bourgeoisie, ce critère ne figurant pas parmi ceux énumérés à l'art. 8 LDCV. Au demeurant, en ce qui concerne la motivation des candidats qui vivent respectivement depuis près de 20 ans et 12 ans en Suisse, y ont accompli des études, y exercent une activité professionnelle et y élèvent leurs deux enfants qui sont nés en Suisse, leur souhait d'obtenir la nationalité suisse apparaît naturel (arrêt GE.2007.0021 du 18 juin 2007 consid. 4e).
b) Les recourants contestent l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle leurs connaissances géographiques, historiques et démocratiques de la Suisse seraient insuffisantes. La municipalité estime que les candidats ne répondent pas à la condition de l'art. 8 al. 5 LDCV relatif à l'intégration dans la communauté vaudoise. Même s'il faut admettre que l'autorité municipale, dans le cadre d'une procédure de naturalisation, doit disposer d'un très large pouvoir d'appréciation pour s'assurer que les conditions fixées par la loi sont réunies, il ne s'agit pas d'un pouvoir discrétionnaire. Si la loi et la jurisprudence imposent une décision motivée, cela signifie que l'autorité doit pouvoir établir le bien-fondé de sa décision négative de manière objective et en se fondant sur des éléments établis à satisfaction de droit.
Tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce puisque la municipalité n'a pas établi un rapport d'audition qui retranscrit les questions de l'autorité et les réponses des candidats et une appréciation sur celles-ci. Par ailleurs, la pondération des éléments qui ressortent de l'audition avec les faits qui émanent du dossier de naturalisation relatif à l'intégration des candidats n'a pas été discutée par l'autorité intimée. Il en va notamment ainsi de la bonne intégration socio-économique des recourants qui n'est pas contestée par l'autorité intimée. La municipalité se contente de constater, sans plus de précision, que les connaissances géographiques, historiques et démocratiques de la Suisse des candidats sont insuffisantes. Comme cela a déjà été relevé précédemment (cf. supra consid. 3), la motivation de la municipalité sur cette question n'est pas suffisante. Au surplus, la cour note qu’il existe un élément contradictoire au dossier lorsque la municipalité indique que le recourant n'est membre d'aucune association.
Il résulte très clairement de l’Exposé des motifs et projet de loi du Conseil d’Etat précité que la volonté du législateur est que l’autorité de recours puisse contrôler que toutes les circonstances de faits déterminants pour la décision ont été prises en compte et que cette dernière ne repose pas sur des faits erronés ou lacunaires. Si la cour de céans doit faire preuve de retenue dans l’exercice de son pouvoir d’examen et se borner à sanctionner l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation, elle doit en tout cas vérifier que l’autorité ne se laisse pas guider par des éléments non pertinents ou étrangers au but des règles régissant la naturalisation et ne viole pas des principes généraux tels que le principe de non-discrimination (BGC, op. cit. p. 2798). En l’espèce et compte tenu des lacunes du dossier, la cour de céans ne peut pas procéder au contrôle de la légalité de la décision attaquée, laquelle ne permet pas de comprendre quels sont les motifs qui ont amené la municipalité à refuser la demande de naturalisation. La cour de céans ne peut en outre pas procéder elle-même au complément d’instruction qui s’impose ni guérir le vice dont est entachée la décision attaquée puisqu’elle ne dispose pas du même pouvoir de cognition que l’autorité inférieure et que la violation du droit d’être entendu des recourants doit être qualifiée de grave (supra, consid. 2b et 3b).
Fondé sur ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et le dossier retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants, après avoir auditionné les recourants dont les déclarations seront retranscrites dans un procès-verbal. Vue l'issue du litige, les frais de la présente procédure sont mis à la charge de la Commune de Montpreveyres qui succombe (art. 49 et 52 LPA-VD a contrario). Les recourants qui n'ont pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel n'ont pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Montpreveyres du 22 novembre 2013 refusant l'octroi de la bourgeoisie communale à AX.________ et BX.________ est annulée, le dossier de la cause étant renvoyée à l'autorité précitée pour nouvelle décision.
III. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la Commune de Montpreveyres.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 février 2014
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.